ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 375/2021

Ședința publică din data de 27 ianuarie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Potrivit art. 499 teza I C. proc. civ.., "prin derogare de la prevederile art. 425 alin. (1) lit. b), hotărârea instanței de recurs va cuprinde în considerente numai motivele de casare invocate și analiza acestora, arătându-se de ce s-au admis ori, după caz, s-au respins.".

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2018, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Naționala de Integritate, în conformitate cu dispozițiile art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 si ale art. 1 din Legea nr. 554/2004, cu modificările si completările ulterioare, a formulat contestație împotriva Raportului de evaluare nr. x/13.06.2018, întocmit de către Agenția Naționala de Integritate, în lucrarea cu nr. x/08.12.2016, solicitând pronunțarea unei hotărâri prin care sa se dispună anularea, în tot, a acestuia, ca fiind nelegal întocmit.

1.2. Hotărârea primei instanțe

Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 424 din 14 septembrie 2018, a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Naționala de Integritate, ca neîntemeiată.

Totodată, a respins cererea privind obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

1.3. Calea de atac a recursului exercitată în cauză și motivele înfățișate

Împotriva sentinței pronunțate de Curtea de Apel București reclamantul B. a formulat recurs care vizează, în esență, următoarele critici de nelegalitate, din perspectiva incidenței dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

-hotărârea instanței de fond este dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, respectiv dispozițiile art. 2517 C. civ. prin raportate la pct. 28 și 29 din decizie nr. 449/2015 pronunțată de Curtea Constituțională.

Susținând această critică, recurentul afirmă că prima instanță, a aplicat greșit aceste dispoziții, astfel:

Potrivit art. 28 din Decizia CCR nr. .449/2015: Curtea observa ca potriva art. 21 alin. {4) din Legea nnl76/2010, Raportul de evaluare se comunica in termen de 5 zile de ta finalizare persoanei care a făcut obiectul activității de evaluare si, daca este cazul, organelor de urmărire penala si celor disciplinare.

Totodată, in temeiul art. 22 alin. (1) din aceeași Lege, persoana care face obiectul evaluării poate contesta raportul de evaluare a conflictului de interese sau a incompatibilității in termen de 15 zile de la primirea acestuia, la instanța de contencios administrativ.

Cu prilejul analizării legalității raportului de evaluare, față de data săvârșirii faptei cu privire la care se apreciază ca ar fi de natura să atragă incompatibilitatea sau sa reprezinte un conflict de interese, instanța de contencios administrativ va verifica dacă nu s-a împlinit termenul general de prescripție a răspunderii civile care guvernează inclusiv raporturile de natura administrativa in lipsa unui termen stabilit expres în legea speciala sau, după caz, penală.

Termenul de prescripție a răspunderii, civile sau penala, începe sa curgă, evident, de la data săvârșirii faptei susceptibile de a fi considerate conflict de interese ori cauza de incompatibilitate."

Potrivit art. 29 din Decizia CCR nr. 449/2015: Sub acest aspect devin relevante cele statuate in jurisprudența sa, mai sus arătate (paragraful 23), în sensul ca Agenția Naționala de Integritate desfășoară exclusiv o activitate administrativa de evaluare a intereselor si a incompatibilitatilor pentru persoanele prevăzute de lege, constând in întocmirea de rapoarte care evidențiază fapte ori situații cu semnificație juridica, a căror finalitate conferă dreptul de sesizare a instanțelor de judecata sau, după caz, a altor autorități si instituții competente în vederea dispunerii măsurilor prevăzute de lege.

Arată recurentul că intimata Agenția Naționala de Integritate nu face altceva decât sa semnaleze existenta unor potențiale nesocotiri ale prevederilor legale referitoare la conflictele de interese si incompatibilități.

Ulterior revine instanței de contencios administrativ chemată sa se pronunțe asupra legalității raportului de evaluare, atunci când fapta nu are valențe penale sau celei care judeca procesul penal declanșat ca urmare a finalizării urmăririi penale cu întocmirea unui rechizitoriu ca act de investire a instanței si trimitere în judecata a persoanei evaluate obligația de a se pronunța, cu precădere, cu privire ia intervenirea prescripției răspunderii.

Mai susține recurentul, că problema prescripției răspunderii a fost analizata de către instanța de control constituțional și data fiind obligativitatea deciziilor Curții Constituționale, deci si a Deciziei CCR nr. 449/2015 si a considerentelor acesteia, se impunea ca instanța de fond sa constate ca Raportul de evaluare nr. x/13.06.2018 întocmit de către Agenția Naționala de Integritate, in lucrarea cu nr. x/08.12.2016 a fost emis cu încălcarea normelor de drept referitoare la prescripția extinctivă, motivat de incidența în cauză a prescripției.

Susține în continuare recurentul că autoritatea de lucru judecat ce însoțește actele jurisdicționale, deci si deciziile Curții Constituționale, se atașează nu numai dispozitivului, ci si considerentelor pe care se sprijină aceasta (a se vedea, In acest sens, Decizia Plenului Curții Constituționale nr. 1 din 17 ianuarie 1995, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea 1, nr. 16 din 26 ianuarie 1995, Decizia nr. 414 din 14 aprilie 2010. publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I. nr. 291 dui 4 mai 2010, sau Decizia nr. 392 din 6 iunie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 504 din 30 iunie 2017, paragraful 52). Caracterul erga omnes si pentru viitor al deciziilor Curții Constituționale, prevăzute la ort 147 alin. (4) din Constituție înseamnă ca, pe toata perioada de activitate a unui act normativ., acesta se bucura de prezumția de constituționalitate, astfel încât decizia nu se va aplica în privința cauzelor definitiv soluționate pana la data publicării sale, aplicându-se, însă, în mod corespunzător, în cauzele care urmează sa fie pe rolul instanțelor de judecata.

Având în vedere argumentele expuse, cât si considerentele obligatorii ale Deciziei Curții Constituționale nr. 449/2015, prin raportare la dispozițiile art. 2517 C. civ., se impunea ca instanța de fond sa facă aplicarea normelor de drept material in conformitate cu dispozițiile art. 2517 C. civ. și pct. 28 si 29 din Decizia CCR nr. 449/2015.

Față de aceste motive expuse, recurentul a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată.

1.4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea formulată intimata Agenția Națională de Integritate a solicitat respingerea recursului ca nefondat reiterând apărările formulate în fața instanței de fond.

1.5. Procedura de soluționare a recursului

Prin rezoluția completului învestit cu soluționarea dosarului din data de 18 ianuarie 2019, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 27 ianuarie 2021, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigențelor dispozițiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., față de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, și față de întreg probatoriul administrat, prin raportare la normele legale incidente, incluzând dezlegările date în cursul soluționării căii de atac cu care a fost investită, Înalta Curte, în urma propriului demers de verificare a actelor și lucrărilor dosarului reține că recursul de față este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

În prealabil, Înalta Curte constată că în motivarea cererii de recurs, în lipsa unor argumente juridice pertinente și concludente, recurentul-reclamant reiterează sub o altă formă considerentele prezentate prin apărările formulate la instanța fondului fără a dezvolta un raționament juridic pentru care apreciază că sentința recurată este neîntemeiată, fără a aduce reale critici modului în care curtea de apel a soluționat prezenta cauză, fiind nemulțumit de fapt de soluția pronunțată de aceasta.

Înalta Curte apreciază că instanța de fond a realizat o justă expunere argumentelor care au condus la respingerea acțiunii, astfel că, vor fi înlăturate ca nefondate criticile recurentului întemeiate pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

În contextul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată caracterul nefondat al criticilor formulate prin motivele de recurs.

Soluția de respingerea a cererii de chemare în judecată a fost adoptată în mod corect în considerarea faptului că, referitor la principiul neretroactivității legii, s-a reținut încălcarea dispozițiilor regimului juridic al incompatibilităților de către reclamantul A., în sensul art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, întrucât în perioada 30.09.2013 - 30.06.2014, simultan cu funcția de Primar al Comunei Vitomirești, jud. Olt, a deținut și calitatea de membru în Consiliul de Administrație al Liceului Tehnologic Vitomirești, participând la un număr de 3 ședințe ale Consiliului.

Curtea a mai reținut că, sub aspectul reținerii incompatibilității derivând din deținerea acestor poziții, materialul probator existent la dosar relevă fără echivoc lipsa de diligență a reclamantului de a înlătura starea de incompatibilitate în care se afla. Neprocedând astfel, reclamantul a exercitat calitățile cu încălcarea regimului juridic al compatibilităților impus de Legea nr. 161/2003.

Cu privire la situația de incompatibilitate, reglementată de prevederile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, reținută în cuprinsul raportului de evaluare, instanța a reținut că reclamantul nu formulează critici în cuprinsul contestației, solicitând doar constatarea intervenirii prescripției răspunderii administrative.

Or, prin Decizia nr. 449/2015 pronunțată de Curtea Constituțională, publicată în Monitorul Oficial nr. 625/18.08.2015, s-a respins ca neîntemeiată excepția de neconstituționalitate a disp. art. 1 alin. (1) pct. 30, art. 8, art. 10, art. 11, art. 25 și art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010.

În concluzie, susține instanța, analiza prescripției răspunderii administrative poate fi efectuată de instanța învestită cu o acțiune în răspundere disciplinară, contravențională sau patrimonială și nu de instanța de contencios administrativ învestită cu analiza legalității actului administrativ emis de autoritatea competentă.

De asemenea, arată instanța fondului, textul art. 11 din Legea nr. 176/2010, stabilește doar termenul maxim în interiorul căruia A.N.I. poate exercita activitatea de evaluare potrivit competențelor sale, și nu conține vreo reglementare referitoare la prescripția răspunderii disciplinare a persoanei evaluate, aceasta fiind o chestiune ulterioară rămânerii definitive a raportului de evaluare și reglementată în normele și regulamentele fiecărei funcții/demnități publice.

Față de considerentele expuse, instanța a apreciat că este respectată decizia Curții Constituționale în spiritul său, avându-se în vedere că autorul excepției a înțeles să critice textul legii din perspectiva unei eventuale prescripții a răspunderii disciplinare și numai instanța învestită cu o atare acțiune se poate pronunța asupra acesteia.

Cu privire la celelalte sancțiuni intervenite ca urmare a rămânerii definitive a raportului de evaluare (destituirea din funcție, interdicția de a mai putea fi avansată în funcție), instanța a constatat că nu au fost avute în vedere la pronunțarea deciziei Curții Constituționale și nu se înscriu în categoria elementelor ce țin de analiza răspunderii administrative.

Supunând controlului de legalitate sentința curții de apel, recurentul-reclamant urmărește reformarea acesteia, în esență, susținând că problema prescripției răspunderii a fost analizata de către instanța de control constituțional și data fiind obligativitatea deciziilor Curții Constituționale, deci și a Deciziei CCR nr. 449/2015 și a considerentelor acesteia, se impunea ca instanța de fond să constate ca Raportul de evaluare nr. x/13.06.2018 întocmit de către Agenția Naționala de Integritate, in lucrarea cu nr. x/08.12.2016 a fost emis cu încalcarea normelor de drept referitoare la prescripția extinctivă motivat de incidența în cauza a prescripției.

Examinând criticile de nelegalitate, Înalta Curte are în vedere că demersul judiciar configurat de reclamantul A., a fost întemeiat pe dispozițiile Legii nr. 163/2003 și Legii nr. 176/2010 și are ca obiect anularea Raportului de evaluare nr. x/13.06.2018, întocmit de către Agenția Naționala de Integritate, în lucrarea cu nr. x/08.12.2016.

Prin raportul de evaluare contestat s-a constatat că reclamantul A., având funcția de primar al comunei Vitomirești, jud. Olt, în perioada 30.09.2013 - 24.11.2014 a deținut simultan atât funcția de primar al comunei Vitomirești, jud. Olt, cât și calitatea de membru în Consiliul de Administrație al Liceului Tehnologic Vitomirești, jud. Olt, participând la un număr de 3 ședințe ale Consiliului.

Este de subliant că, la data de 30 iunie 2014, art. 96 din Legea nr. 1/2011 a fost modificat, în sensul că a permis Primarilor să facă parte din Consiliile de Administrație la unitățile de învățământ de stat și prin Legea nr. 128/2017, art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 a fost modificat, în sensul menționării calității de membru în Consiliul de administrație ale unităților și instituțiilor de învățământ de stat printre excepțiile de la regimul juridic al incompatibilităților aplicabil primarilor.

În virtutea principiului neretroactivității legii, s-a reținut încălcarea dispozițiilor regimului juridic al incompatibilităților de către reclamantul A., în sensul art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, întrucât în perioada 30.09.2013 - 30.06.2014, simultan cu funcția de Primar al Comunei Vitomirești, jud. Olt, a deținut și calitatea de membru în Consiliul de Administrație al Liceului Tehnologic Vitomirești, participând la un număr de 3 ședințe ale Consiliului.

Reevaluând situația de fapt și aplicând dispozițiile legale incidente circumstanțelor cauzei stabilite în acord cu instanța fondului și validând raționamentul acesteia, Înalta Curte are a observa că Legea nr. 176/2010 și Legea nr. 161/2003, reprezintă cadrul legal privind atât exercitarea funcțiilor și demnităților publice, în conformitatea cu regulile asumate de România odată cu aderarea la Uniunea Europeană, cât și procedurile de evaluare respectării acestora și sancțiunile aplicabile în situația încălcării regimului juridic privind incompatibilitățile si conflictul de interese.

Sancțiunile care intervin în momentul existenței unei stări de incompatibilitate vizează îndeplinire caracterului integrității referitor la protejarea sfatului de drept, prin eliminarea din sistemul administrației publice; persoanelor care au adus atingere valorilor ocrotite de Legea nr. 161/2003, Legea nr. 393/2004, Legea nr. 215/2001, Legea nr. 176/1010 și, nu în ultimul rând, de Constituția României republicată.

Conform dispozițiilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 "Activitatea de evaluare a declarației de avere, a datelor și a informațiilor privind averea existentă, precum și a modificărilor patrimoniale intervenite existente în perioada exercitării funcțiilor ori demnităților publice, precum și cea de evaluare a conflictelor de interese și a incompatibilităților se efectuează atât pe durata exercitării funcțiilor ori demnităților publice, cât și în decursul a 3 ani după încetarea acestora".

Din interpretarea acestor dispoziții ale art. art. 11 alin,(1) din Legea nr. 176/2010, rezultă faptul că procedura de evaluare a averii, respectarea regimului privind incompațibilitățile și conflictele de interese se realizează atât în perioada exercitării funcției publice, cât și la 3 ani după încetarea acesteia și nicidecum că acest termen de 3 ani s-ar aplica și în ceea ce privește emiterea raportului de evaluare.

Or, din actele administrate în cauză și care au stat la baza emiterii actului raportului de evaluare, reiese faptul că recurentul A. deținea funcția de primar din 2013, în acest moment fiind la al 2-lea mandat de primar (mandatul 2016-2020).

Prin urmare, cum procedura evaluării a fost declanșată în decembrie 2016, deci pe perioada exercitării funcției de demnitate publică (2016-2020), nu se poate susține că intimata Agenția Națională de Integritate nu a respectat întocmai prevederile art. 11 din Legea nr. 176/2010.

Așadar, în mod corect instanța de fond a respins acțiunea și a confirmat Raportul de evaluare nr. x din 13. 06. 2018 în ceea ce-l privește pe reclamant, întrucât în perioada 30.09.2013-30.06.2014,acesta a deținut și exercitat simultan două funcții/calități incompatibile și anume, funcția de primar al comunei Vitomirești, județul Olt cât și calitatea de membru în Consiliul de administrație al Liceului Tehnologic Vitomirești, județul Olt, participând la un număr de 3 ședințe ale Consiliului, încălcând astfel dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Lega nr. 176/2010.

În concluzie, soluția instanței de fond prin care a fost confirmat raportul de evaluare contestat este temeinică și legală, fiind dovedit faptul că reclamantul s-a aflat în stare de incompatibilitate reținută în cuprinsul acestui raport.

Mai mult decât atât, art. 25 alin. (3) din legea nr. 176/2010 prevede că:

"(3) Fapta persoanei cu privire la care s-a constatat starea de incompatibilitate sau de conflict de interese constituie temei pentru eliberarea din funcție ori, după caz, constituie abatere disciplinară și se sancționează potrivit reglementării aplicabile demnității, funcției sau activității respective".

Art. 15 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 393/20094 privind Statutul aleșilor locali prevede că, "(2) Calitatea de primar și, respectiv, de președinte al consiliului județean încetează, de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului în următoarele cazuri: b)-incompatibilitate

Totodată, art. 69 alin. (2) din Legea nr. 215/2001 stipulează că" mandatul primarului încetează de drept în condițiile legii statutului aleșilor locali . . . . . . . . . . ".

Așadar, încetarea mandatului primarului operează de drept incompatibilitatea, în cazul acestora fiind clar reglementată ca o cauză de încetare de drept a mandatului și nu ca o sancțiune administrativă.

Prin Decizia nr. 449/2015 a Curții Constituționale, publicată în Monitorul Oficial nr. 625/18.08.2015, s-a respins ca neîntemeiată excepția de neconstituționalitate a disp. art. 1 alin. (1) pct. 30, art. 8, art. 10, art. 11, art. 25 și art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010.

În considerentele deciziei s-a reținut că activitatea de evaluare se efectuează într-un termen maxim de 3 (trei) ani de la data încetării funcției/demnității publice, iar regulile și termenele în care răspunderea civilă/delictuală sau pentru faptă proprie, penală sau administrativă (disciplinară) se prescrie, nemaiputând fi angajată, sunt reglementate de normele specifice acestor materii.

Curtea Constituțională a motivat că în materie civilă, care acoperă și sfera administrativă, se aplică termenul general de prescripție de 3 (trei) ani prevăzut de art. 2517 C. civ., sau în funcție de momentul săvârșirii faptei, termenul de 3 (trei) ani prevăzut de disp. art. 3 din Decretul nr. 167/1958.

În plus, prin Decizia Curtii Constitutionale nr. 449/2015, invocată chiar de reclamant, instanta de contencios constitutional a retinut, în paragraful 28, ca doar instanta de contencios administrativ ce a fost investită să se pronunte cu privire la legalitatea raportului de evaluare poate face verificări cu privire la împlinirea termenului de prescriptie a răspunderii civile/administrative, rezultând astfel implicit ca după momentul validării definitive de catre instanta de contencios administrativ a raportului de evaluare constatările acestuia, astfel cum au fost mentinute de instanta, devin obligatorii.

Or, potrivit art. 25 din Lg. nr. 176/2010 încetarea mandatului de primar este posibilă atât ca urmare a constatării stării de incompatibilitate, cât și a conflictului de interese.

Din raționamentul Curții Constituționale a României exprimat prin jurisprudența și de către instanța de fond în sensul că reglementarea încetării mandatului atât în cazul incompatibilităților, cât și a conflictului de interese (în forma prev. de art. 25 din lg. nr. 176/2010) se integrează scopului legii, respectiv asigurării integrității și transparenței în exercitarea funcțiilorși demnităților publice și prevenirea corupției instituționale și nu contravin normelor constituționale privind dreptul de a fi ales și restrângerea exercițiului unor drepturi și ale unor libertați.

Cu privire la ipoteza susținută de recurent, este locul a aminti că, în prezenta cauza se pune în discuție o stare de incompatibilitate reținută pentru perioada 30.09.2013-30.06.2014.

Așa cum corect s-a reținut de instanța fondului, în ipoteza în care raportul de evaluare este constatat de instanța de contencios administrativ ca fiind legal întocmit, pe cale civilă și nu administrativă, personale prejudiciate pot acționa împotriva alesului local pentru eventualele prejudicii cauzate acestora, în termenul de prescripție aplicabil raporturilor de drept civil.

Mai mult, disp. art. 3 din Decretul nr. 167/1968 privitor la prescripția extinctivă sau disp.art. 2507 din C. civ., privind renunțarea la prescripție, nu sunt aplicabile raporturilor de drept administrativ deoarece legile speciale în materie conțin dispoziții derogatorii de la acestea.

Analiza prescripției răspunderii administrative poate fi efectuată de instanța investită cu o acțiune în răspundere disciplinară, contravențională sau patrimonială și nu de instanța de contencios administrativ cu analiza legalității actului administrativ emis de autoritatea competentă.

Drept urmare, Înalta Curte reține că raportul de evaluare a consemnat o stare de fapt reală iar aplicarea legii s-a făcut corect de către inspectorul de integriate întrucât s-a constatat din documentele ce au stat la baza întocmirii raportului de evaluare starea de incompatibilitate reglementată de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Prin urmare, toate criticile recurentului A. sunt nefondate.

III. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Raportat considerentelor expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul promovat în cauză ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 424 din 14 septembrie 2018 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 27 ianuarie 2021.