ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2354/2021

Ședința publică din data de 13 aprilie 2021

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova sub nr. x/2018, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a solicitat admiterea contestației, anularea Raportului de evaluare nr. x/15.02.2018 emis de A.N.I. și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința nr. 356/2018 din 29 iunie 2018 Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a decis următoarele:

Respinge cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, ca nefondată.

Împotriva sentinței civile nr. 356/2018 din 29 iunie 2018, pronunțată de instanța de fond, a formulat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate și în rejudecare, admiterea contestației, așa cum a fost formulată.

În contextul unei succinte prezentări a situației de fapt, în esență, recurentul-reclamant a susținut următoarele critici:

Hotărârea recurata este rezultatul interpretării eronate a stării de fapt și a dispozițiilor legale referitoare la conflictul de interese.

În opinia recurentului, în mod eronat a reținut instanța de fond că prevederile legale privind conflictul de interese, textul de la art. 70 având un conținut descriptiv și nu dispozitiv. Interpretarea potrivit căreia textul de la art. 70 vizează descrierea unei situații și nu poate întemeia răspunderea juridică este susținută și de abaterile administrative definite în art. 72 și 73 din Legea nr. 161/2003, dar acestea nu sunt menționate în actul administrativ. Astfel, invocarea de către pârâtă a dispozițiilor art. 70 din Legea nr. 161/2003 este nelegală.

Art. 25 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 prevede: "Fapta persoanei cu privire la care s-a constatat că a emis un act administrativ, a încheiat un act juridic, a luat o decizie sau a participat la luarea unei decizii cu încălcarea obligațiilor legale privind conflictul de interese ori starea de incompatibilitate constituie abatere disciplinară și se sancționează potrivit reglementării aplicabile demnității, funcției ori activității respective, în măsura în care prevederile prezentei legi nu derogă de la acesta și dacă fapta nu întrunește elementele constitutive ale unei infracțiuni."

Această lege a devenit, din momentul adoptării, sediul materiei pentru abaterea disciplinară în materia conflictului de interese.

Răspunderea administrativă în materia conflictului de interese trebuie să întrunească elementele generale ale răspunderii: existența faptei ilicite (abaterea administrativă), rezultatul vătămător asupra integrității în exercitarea deminității și funcției publice, raportul de cauzalitate dintre abatere și rezultat și desigur, vinovăția.

În speță, în Raportul de evaluare se reține că reclamantul, în timpul exercitării mandatului de primar a emis dispoziția nr. x/29.01.2014 prin care fiul său a fost numit în funcția publică de consilier, grad debutant, împrejurare ce ar constitui abaterea administrativă a conflictului de interese.

S-a apreciat că nu sunt întrunite elementele constitutive ale acestei abateri administrative întrucât emitentul Raportului de evaluare nu a avut în vedere aplicabilitatea prevederilor exprese din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici din România, deși a avut depuse înscrisurile doveditoare pe care de altfel nici nu le-a analizat.

Prin dispoziția nr. x/06.12.2013 emisă de reclamant a fost constituită comisia de concurs și comisia de soluționare a contestațiilor cu privire la concursul organizat la 27.12.2013 pentru ocuparea posturilor vacante de consilier, grad profesional debutant și referent grad profesional superior, din cadrul aparatului de specialitate al primarului Comunei Osica de Jos, Jud. Olt.

Conform raportului final al concursului nr. 25/08.01.2014, reclamantul a fost declarat admis de către Comisia de concurs, ca urmare a rezultatului obținut.

Pe cale de consecință, reclamantul a emis Dispoziția nr. 31/28.01.2014 de numire în funcția publică de consilier debutant.

La fila x alin. (2) din Raportul de evaluare s-a reținut de către instituția pârâtă că nu ar avea relevanță faptul că reclamantul a fost numit în funcția publică ca urmare a admiterii în baza concursului și că existența conflictului de interese este dovedită "prin semnarea de numitul A., în calitate de primar al Comunei Osica de Jos, Jud. Olt a deciziei de numire în funcție publică nr. 31/28.01.2014."

Conform art. 1 din Legea nr. 188/1999 raporturile juridice dintre funcționarii publici și administrația publică locală sunt raporturi de serviciu, iar potrivit art. 4 din aceiași lege "Raporturile de serviciu se nasc și se exercită în baza actului administrativ de numire, emis în condițiile legii".

Art. 57 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 prevede că: Recrutarea în vederea intrări în corpul funcționarilor publici se face prin concurs, iar potrivit alin. (3) "Concursul are la bază principiile competiției deschise, transparenței, meritelor profesionale și competenței, precum și cel al egalității accesului la funcțiile publice pentru fiecare cetățean care îndeplinește condițiile legale." în acest sens nu există nici o prevedere legală care să fi interzis fiului reclamantului să participe la concurs, iar dreptul la muncă este un drept fundamental al oricărei cetățean.

Acest concurs de recrutare pentru funcțiile publice a fost organizat cu respectarea integrală a condițiilor legale prevăzute de art. 58 din Legea nr. 188/1999.

Responsabilul cu procedura (art. 58 alin. (7) a verificat îndeplinirea condițiilor legale de organizare și desfășurare a concursurilor, având și calitatea de membru în comisia de consurs. Acest responsabil cu procedura a fost desemnat de instituția Prefectului.

Textul de lege, esențial în analiza acestei abateri administrative este art. 62 alin. (3) și alin. (4) din Legea nr. 188/1999, în dovedirea nelegalității actului administrativ atacat, arată reclamantul.

În concluzie, în temeiul art. 4 alin. (1) și art. 62 alin. (3) și alin. (4) din Legea funcționarilor publici, reclamantul avea obligația impusă de lege să emită dispoziția de numire în funcția publică a persoanei ce a fost admisă la concursul organizat legal și desemnat de Comisia de consurs ca admis, indiferent dacă această persoană ar ti fost fiul său ori alt cetățean.

In caz contrar, ar fi săvârșit infracțiunea de abuz în serviciu prin încălcarea obligațiilor legale stabilite imperativ în sarcina sa.

Astfel, semnarea de către reclamant a deciziei de numire în funcția publică nr. 31/28.01.2014 în temeiul art. 4 alin. (1) și art. 62 alin. (3) și alin. (4) din Legea nr. 188/1999 a reprezentat îndeplinirea obligației legale stabilite în sarcina sa, iar respectarea legii nu poate reprezenta abatere disciplinară, așa cum s-a reținut prin Raportul de evaluare atacat în prezenta cauză și cum greșit a reținut instanța de fond.

Îndeplinirea unei obligații legale privind încheierea sau emiterea actului nu reprezintă conflict de interese, concluzionează reclamantul.

Răspunderea pentru conflictul de interese este determinată de situația în care decizia privind încheierea actului este luată de o altă persoană sau entitate administrativă și nu de către persoana evaluată, cară însă este obligată de lege să încheie actul.

În cauză, decizia încheierii actului a fost luată de Comisia de concurs pentru ocuparea funcției publice în temeiul prevederilor Legii nr. 188/1999 (existând și posibilitatea nepromovării concursului), iar reclamantul în calitate de persoană evaluată a avut obligația stabilită prin lege (așa cum arătam la pct. 2) să încheie actul, respectiv să emită decizia nr. 31/28.01.2014.

În final, reclamantul invocă ca practică judiciară sentința nr. 115/2015 pronunțată de Curtea de Apel Alba Iulia în dosarul nr. x/2013, rămasă definitivă, prin care s-a reținut că examinându-și prerogativele legale, în limitele competenței, reclamantul nu a avut drept de opțiune cu privire la alegerea câștigătorului licitației, respectiv între a semna sau nu contractul.

Prin întâmpinarea înregistrată în dosarul instanței de recurs, intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Referitor la criticile din recurs întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recurentul-reclamant a invocat, în esență, greșita aplicare a prevederilor referitoare la conflictul de interese, raportat la contextul factual care a condus la apariția acestei situații. În susținerea acestui motiv de recurs, reclamantul a înțeles să reia argumentele prezentate în fața instanței de fond, fără a prezenta critici care să răspundă considerentelor concrete ale primei instanțe asupra constatării conflictului de interese.

Înalta Curte reține că, potrivit dispozițiilor art. 70 din Legea nr. 161/2003:

"Prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative.".

Conform dispozițiilor art. 76 alin. (1) din același act normativ:

"Primarii și viceprimarii, primarul general și viceprimarii municipiului București sunt obligați să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziție, în exercitarea funcției, care produce un folos material pentru sine, pentru soțul său ori rudele sale de gradul I."

Analizând dispozițiile legale anterior citate, în raport de probatoriul administrat în cauză și de criticile formulate în recurs, Înalta Curte constată că prima instanță a concluzionat în mod corect că soluția adoptată de pârâtă prin raportul de evaluare este legală.

Prin raportul de evaluare contestat în cauză, intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a reținut incidența acestor dispoziții, apreciind că reclamantul A. a încălcat regimul juridic al conflictelor de interese, întrucât, în calitate de Primar al Comunei Osica de Jos, a semnat Dispoziția nr. 31/28.01.2014 prin care numitul B., fiul acestuia, a fost numit în funcția publică de consilier, grad debutant, în cadrul Compartimentului Relații cu Publicul, din cadrul aparatului de specialitate al primarului Comunei Osica de Jos, Județul Olt.

Faptul semnării dispoziției nu este contestat de recurent, dar este justificat, în opinia acestuia, de raportul final al concursului nr. 25/08.01.2014 în urma căruia fiul său a fost declarat admis și de dispozițiile art. 58 din Legea nr. 188/1999 potrivit cărora a fost organizat concursul. Se mai arată că, responsabilul cu procedura desemnat de instituția Prefectului a verificat îndeplinirea condițiilor legale de organizare și desfășurare a concursurilor, având calitatea și de membru în comisia de concurs. Concluzionând, recurentul mai arată că în temeiul dispozițiilor art. 4 alin. (1) și art. 62 alin. (3) și (4) din Legea nr. 188/1999 avea obligația legală de a emite dispoziția de numire în funcția publică a persoanei care a fost admisă la concursul organizat legal și desemnat de Comisia de concurs ca admis. Cu late cuvinte, respectarea legii nu poate reprezenta abatere disciplinară.

Înalta Curte consideră că aceste argumente nu sunt apte să invalideze conflictul de interese reținut în sarcina recurentului-reclamant. Condiția legală și suficientă pentru constatarea conflictului de interese este aceea ca persoana evaluată să aibă un interes patrimonial în emiterea actului administrativ, respectiv posibilitatea prefigurării unui beneficiu sau dezavantaj pentru sine sau pentru soț, soție, rude de gradul I, împrejurări de natură a afecta îndeplinirea cu obiectivitate și imparțialitate a atribuțiilor ce-i revin potrivit legii. Prin urmare, motivele de fapt care au determinat semnarea de către reclamant a dispoziției de angajare a fiului său, rezultatele acestuia nu sunt relevante pentru constatarea existenței unui interes al alesului local la semnarea actului.

Nu poate fi primit argumentul inexistenței unui folos material pentru sine, soțul său ori rudele sale de gradul I, atât timp cât, urmare a dispoziției emise de reclamant, fiul său, a ocupat un post în statul de funcții al primăriei și, în temeiul contractului individual de muncă, a încasat salariul aferent funcției.

Prin urmare, emiterea de către recurentul-reclamant a Dispoziției nr. 31/28.01.2014 nu beneficiază de garanțiile de imparțialitate și obiectivitate din partea semnatarului, întrucât, prin acest act, fiul său a obținut un avantaj patrimonial. În acest context, nu se poate stabili cu certitudine dacă fiul reclamantului ar fi fost persoana cu cea mai bună pregătire profesională, aptă să ocupe postul de consilier al primarului, astfel încât interesul public să fie satisfăcut corespunzător.

Cât privește argumentele referitoare la controlul de legalitate al actului, realizat de responsabilul cu verificarea și de prefect, Înalta Curte reține că modul de îndeplinire a atribuțiilor legale de către aceste persoane nu poate conduce la înlăturarea situației de conflict de interese reținută în sarcina reclamantului, care este analizată de intimată și de instanța de contencios administrativ prin raportare la dispozițiile legale incidente (art. 70 și 76 din Legea nr. 161/2003) și la documentația avută în vedere la emiterea raportului de evaluare, iar nu în raport de conduita altor autorități, fără atribuții în materia evaluării și constatării incidentelor de integritate. Mai exact, răspunderea reclamantului pentru conflictul de interese în care s-a situat este una personală, neputând fi transferată altor persoane/autorități.

În egală măsură, nici lipsa cunoștințelor de specialitate juridică nu poate fi invocată de reclamant, acesta având obligația, în calitate de ales local, să cunoască actele normative în temeiul cărora trebuie să își desfășoare activitatea și să evite situațiile care ar putea afecta integritatea funcției.

În ceea ce privește jurisprudența invocată, Înalta Curte arată că sentința nr. 115/2015 pronunțată de Curtea de Apel Alba Iulia și decizia nr. 2256/2015 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție vizează alte situații, în mod corect instanța de fond reținând că în sistemul de drept românesc, practica judiciară nu reprezintă izvor de drept.

Pentru aceste considerente, constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței nr. 356/2018 din 29 iunie 2018 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 13 aprilie 2021.