ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3753/2021

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, la data de 09.07.2019, sub nr. x/2019, reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a formulat contestație împotriva raportului A.N.I. nr. x, întocmit de inspectorul de integritate B., prin care a solicitat instanței să dispună anularea raportului de evaluare ca fiind nelegal și neîntemeiat, cât si suspendarea punerii in aplicare a masurilor dispuse prin acest raport până la soluționarea prezentei contestații.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 352 din 8 octombrie 2019 a Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, s-a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, având ca obiect conflict de interese/incompatibilitate, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 352 din 8 octombrie 2019 a Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., criticând hotărârea pentru nelegalitate, solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată. În contextul unei succinte prezentări a situației de fapt, recurentul-reclamant a apreciat că sentința de fond este nelegală, fiind dată cu aplicarea greșită a legii, întrucât instanța de judecată nu motivează pe ce considerente a respins nulitatea raportului pentru lipsa calității de reprezentant, menționând doar într-o singura frază că "instanța constată că raportul de evaluare a fost întocmit în cauză de către un inspector de integritate din cadrul unității Naționale de Integritate potrivit dispozițiilor mai sus arătate". A considerat, astfel, că este întemeiată excepția formulată, având în vedere că raportul de evaluare pe care l-a contestat nu este semnat, nefiind însoțit de semnătura reprezentantului Autorității Naționale de Integritate, respectiv de președinte, ci de ocupantul unei funcții publice de execuție din cadrul unei structuri funcționale, consecințele acestui fapt fiind nulitatea raportului de evaluare menționat mai sus. Totodată, instanța nu a luat în considerare faptul că reclamantul a întrebat la organizația politică de la nivelul Județului Olt daca se află într-unul din cazurile de incompatibilitate, iar aceștia i-au comunicat faptul că nu exista niciun fel de incompatibilitate, având în vedere prevederile art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003. Mai mult decât atât, Primăria Comunei Icoana a cerut Agenției Naționale de Integritate un punct de vedere asupra situației de incompatibilitate în care acesta s-ar fi putut afla, iar răspunsul a fost unul subiectiv în sensul că, după apariția Legii nr. 161/2003, prin art. 132 din Legea nr. 215/2001, denumirea "aparatul propriu de specialitate al consiliului local" se înlocuiește cu denumirea "aparat de specialitate al primarului", iar punctul de vedere a fost acela cum că s-ar genera o situație de incompatibilitate, însă se menționează faptul că acel punct de vedere nu constituie o interpretare a legii, ci reprezintă doar un punct de vedere al Autorității Naționale de Integritate. Recurentul-reclamant a mai învederat că nu are capacitatea de a interpreta sistematic prevederile legale, nefiind de profesie jurist, în opinia sa, fiind vina legiuitorului pentru că nu a adaptat nici până în prezent, aceasta Lege nr. 161/2003, respectiv art. 88 alin. (1) lit. c) cu cele prevăzute de art. 132 din Legea nr. 215/2001, articol menționat în dispoziții tranzitorii și finale. Astfel, reclamantul a verificat în legea care stabilește regimul incompatibilităților dacă funcțiile deținute generează o stare de incompatibilitate, și a constatat clar că formularea din lege este de aparat de specialitate al consiliului local, acesta făcând parte din alt aparat, respectiv aparatul de specialitate al primarului. Consiliul local este autoritatea deliberativă, iar primarul autoritatea executivă, deci două autorități diferite. A mai invocat și faptul că cetățeanul de rând nu are capacitatea de a interpreta prevederile legale incidente, nefiind de profesie jurist, așteptându-se ca legile date de parlament să fie clare, actualizate cu modificările apărute în timp. Totodată, a arătat faptul că a demisionat din funcția de consilier local, demisie dată sub nr. x/12.06.2017. Sentința instanței de fond este netemeinică, motivat de faptul că în luna iunie 2019 a intrat în vigoare Codul administrativ, iar Legea nr. 215/2001 a fost abrogată, nemaiexistând art. 132 la care face referire Autoritatea Națională de Integritate, Aparat de specialitate al consiliului local existentă în Legea nr. 161/2003, art. (1) lit. c) semnifică în mod logic, clar, fară echivoc, un aparat de specialitate aflat în subordonarea, în organigrama consiliului local, nu al primarului, acesta făcând parte din aparatul de specialitate al primarului, compartimentul administrativ, neavând niciun fel de relație cu organigrama Consiliului local, organigramă care a și fost înaintată de Primăria Comunei Icoana către Agenția Națională de Integritate.

Apărările formulate în recurs Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind că sentința recurată este temeinică și legală, fiind dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material incidente situației de fapt reținute.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 27 ianuarie 2020, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 17 iunie 2021, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente în materia suspusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Reclamantul A. a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere prin care, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a solicitat anularea raportului de evaluare nr. x/18.06.2019 si suspendarea punerii in aplicare a masurilor dispuse prin acest raport până la soluționarea prezentei contestații. Prin sentința recurată, acțiunea a fost respinsă, interpretarea dată de prima instanță dispozițiilor legale incidente circumstanțelor factuale reținute fiind împărtășită de Înalta Curte. Astfel, instanța de control judiciar constată că prin raportul de evaluare din data de 18.06.2019 întocmit de către pârâta Agenția Națională de Integritate, s-a constatat încălcarea de către reclamantul A. a prevederilor legale privind incompatibilitatea - art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea 161/2003, motivat de faptul că acesta, în perioada 07.11.2016-26.06.2017, a deținut și exercitat simultan atât funcția de consilier local în cadrul Consiliului Local Icoana, jud. Olt, cât și calitatea de angajat cu contract individual de muncă în cadrul aparatului propriu al consiliului local. Înalta Curte constată că este nefondată critica reclamantului în sensul prima instanță nu a argumentat nereținerea nelegalității raportului de evaluare pe motiv că nu a fost semnat de către presedintele ANI. Lecturând considerentele sentinței recurate, se observă că judecătorul fondului a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispozițiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecății. Astfel, prima instanță a reținut, că potrivit art. 21 alin. (1) si 2 din Legea 176/2010: "(1) Dacă, după exprimarea punctului de vedere al persoanei invitate, verbal sau în scris, ori, în lipsa acestuia, după expirarea unui termen de 15 zile de la confirmarea de primire a informării de către persoana care face obiectul evaluării, inspectorul de integritate consideră în continuare că sunt elemente în sensul existenței unui conflict de interese sau a unei incompatibilități, întocmește un raport de evaluare. (2) În lipsa confirmării prevăzute la alin. (1), inspectorul de integritate poate întocmi raportul de evaluare după îndeplinirea unei noi proceduri de comunicare". În raport de aceste dispoziții legale, verificând raportul de evaluare aflat în dosarul de fond la filele x, în mod corect a concluzionat prima instanță că acest raport a fost întocmit în cauză de către un inspector de integritate din cadrul Agenției Naționale de Integritate, fiind respectate prevederile legale antereferite. Astfel, judecătorul a explicat, prin argumente de fapt și de drept care demonstrează că acesta a analizat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri, expunând raționamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia că, din această perspectivă, nu poate fi reținută nelegalitatea raportului de evaluare. Or, așa cum s-a reținut în practica consolidată a instanței supreme, având în vedere că motivarea unei hotărâri este o chestiune de sinteză, de conținut, nu de volum, Înalta Curte amintește că instanța nu este obligată să răspundă punctual tuturor susținerilor/apărărilor părților ori fiecărei nuanțe date de părți textelor pe care acestea și-au întemeiat cererile, care pot fi sistematizate în funcție de legătura lor logică, cerință pe care o îndeplinește sentința recurată, faptul că soluția pronunțată, respectiv considerentele acesteia nu concordă cu opinia recurentului neputând să atragă concluzia nemotivării hotărârii pe aspectele invocate. Înalta Curte nu poate primi nici argumentele de ordin critic formulate de recurentul-reclamant cu privire la existența stării de incompatibilitate, astfel cum a fost reținută prin raportul de evaluare contestat. Înalta Curte reține că potrivit dispozițiilor art. 80 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, "Incompatibilitățile privind demnitățile publice și funcțiile publice sunt cele reglementate de Constituție, de legea aplicabilă autorității sau instituției publice în care persoanele ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică își desfășoară activitatea, precum și de dispozițiile prezentului titlu." Art. 88 din Legea 161/2003 prevede că " (1) Funcția de consilier local sau consilier județean este incompatibilă cu exercitarea următoarelor funcții sau calități: (...) c) calitatea de funcționar public sau angajat cu contract individual de muncă în aparatul propriu al consiliului local respectiv sau în aparatul propriu al consiliului județean ori al prefecturii din județul respectiv." Totodată, potrivit art. 132 din Legea 215/2001 "Denumirea aparat propriu de specialitate se înlocuiește, în cuprinsul tuturor actelor normative în vigoare, cu denumirea aparat de specialitate. Denumirea aparat propriu de specialitate al consiliului local se înlocuiește, în cuprinsul tuturor actelor normative în vigoare, cu denumirea aparat de specialitate al primarului...". Art. 132 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001 este fostul art. 156 2 , introdus prin Legea nr. 286/2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 621 din 18 iulie 2006. Astfel, prin art. I pct. 110 din Legea nr. 286/2006 se prevede că Legea nr. 215/2001 se modifică în sensul că …110. După articolul 156 se introduc două noi articole, articolele 156 1 și 156 2 , cu următorul cuprins: "(…) Art. 156 2 - Denumirea aparat propriu de specialitate se înlocuiește, în cuprinsul tuturor actelor normative în vigoare, cu denumirea aparat de specialitate. Denumirea aparat propriu de specialitate al consiliului local se înlocuiește, în cuprinsul tuturor actelor normative în vigoare, cu denumirea aparat de specialitate al primarului. Denumirea servicii descentralizate ale ministerelor se înlocuiește, în cuprinsul tuturor actelor normative în vigoare, cu denumirea servicii publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe de specialitate ale administrației publice centrale." Deși art. 132 din Legea nr. 215/2001 a fost abrogat prin O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, aceste reglementări au fost în vigoare în perioada 07.11.2016-26.06.2017, cu privire la care Agenția Națională de Integritate a reținut incompatibilitatea reclamantului pentru ocuparea simultană a celor două funcții, acest text legal fiind, așadar, public și accesibil tuturor persoanelor, inclusiv reclamantului, care nu poate invoca necunoașterea legii ori incapacitatea de interpretare a acesteia, astfel cum încearcă prin memoriul de recurs. În acest sens, nu poate fi primită nici susținerea recurentului privind abrogarea art. 132 din Legea 215/2001 ca urmare a intrării în vigoare a Codului Administrativ, aceasta neavând relevanță juridică în cauză, întrucât starea de incompatibilitate se analizează în raport de actele în vigoare în perioada în care s-a reținut această stare, iar nu în raport de dispozițiile unor acte normative ulterioare, precum O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul Administrativ. Textul art. 132 din Legea nr. 215/2001 prevede clar că "Denumirea aparat propriu de specialitate al consiliului local se înlocuiește, în cuprinsul tuturor actelor normative în vigoare, cu denumirea aparat de specialitate al primarului". Întrucât la momentul edictării acestui text erau în vigoare dispozițiile art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, instanța reține că și acest art. 88 alin. (1) lit. c) a fost modificat prin dispozițiile fostului art. 156 2 , introdus în Legea nr. 215/2001 prin Legea nr. 286/2006. Consecința acestei modificări implica faptul că incompatibilitatea consilierului local editată de art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 era aplicabilă și în ceea ce privește calitatea de funcționar public sau angajat cu contract individual de muncă în aparatul de specialitate al primarului. De asemenea, astfel cum s-a reținut, art. 132 din Legea nr. 215/2001 prevede înlocuirea denumirii "aparat propriu de specialitate" cu "aparat de specialitate", astfel încât era explicită modificarea adusă articolului 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 prin intrarea în vigoare fostului art. 156 2 din Legea nr. 215/2001, introdus prin Legea nr. 286/2006. Instanța de control judiciar constată că reclamantul nu contestă faptele imputate de Agenția Națională de Integritate, respectiv faptul că a deținut și exercitat simultan, în perioada 07.11.2016-26.06.2017, atât funcția de consilier local al Comunei Icoana, cât și calitatea de angajat cu Contract individual de muncă, în cadrul aparatului de specialitate al primarului al comunei Icoana. Astfel, din actele dosarului rezultă că, prin Hotărârea nr. 2 din 22 iunie 2016 a Consiliului local Icoana a fost validat mandatul de consilier local pentru reclamantul A., iar, prin Dispoziția nr. 224 din 7 noiembrie 2016 a Primarului com. Icoana, reclamantul a fost încadrat în funcția contractuală de execuție muncitor calificat din cadrul compartimentului administrativ, acesta însuși invocând prin cererea de recurs faptul că și-a dat demisia din cea din urmă funcție la data de 12.06.2017, reclamantul susținând de fapt că funcția contractuală face parte din aparatul de specialitate al primarului, iar nu al consiliului local, după cum menționează textul legal. În aceste condiții, față de toate aspectele anterior reținute, în acord cu opinia primei instanțe, se constată că este nefondată susținerea recurentului-reclamant în sensul că textul art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea 161/2003 nu îi este aplicabil întrucât a fost angajat în cadrul aparatului de specialitate al primarului. În fine, Înalta Curte amintește că starea de incompatibilitate este stabilită prin lege și se evaluează de către Agenția Națională de Integritate și de către instanța de judecată prin raportare la dispozițiile normative aplicabile stării de fapt, respectiv prevederile din Legea nr. 161/2003, din Legea administrației publice locale nr. 215/2001 și din alte acte normative conexe, nefiind influențată de exprimarea unor opinii de către alte autorități administrative, astfel că sunt lipsite de suport argumentele recurentului-reclamant cu privire la punctul de vedere solicitat de acesta organizației politice de la nivelul Județului Olt, acesta neprezentând relevanță juridică, indiferent de modul de interpretare exprimat. Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia. 3. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor invocate de recurent, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat. PENTRU ACESTE MOTIVE,