ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2496/2013

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea formulată, reclamanta Direcția Generală a Finanțelor Publice Alba a solicitat, în contradictoriu cu pârâtele Camera de Conturi a Județului Alba și Curtea de Conturi a României, să fie anulată măsura dispusă la punctul 11 din Decizia nr. 15/2011 emisă de Camera de Conturi Alba.

În motivarea acțiunii, se arată că cele constatate și înscrise la punctul 11 din Decizia nr. 15/2011 emisă de Camera de Conturi Alba în urma Raportului de audit, cu privire la modul în care au fost avizate borderourile lunare pentru decontarea biletelor de călătorie auto speciale gratuite acordate veteranilor de război, se bazează pe interpretarea eronată și restrictivă a prevederilor legale referitoare la drepturile veteranilor de război, situație în care și măsura nr. 11 de la pagina 8 ce a fost dispusă este greșită, ținând seama și de faptul că aceeași abordare și interpretare a legii privind drepturile veteranilor și a văduvelor de război este aplicată în mod unitar la toate structurile județene ale A.N.A.F.

Curtea de Conturi a României, prin întâmpinarea depusă la dosar și concluziile orale expuse de reprezentantul său, a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată. Prin Sentința nr. 384/2011 din 12 decembrie 2011 Curtea de Apel Alba Iulia, secția contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea în contencios administrativ formulată de M.Z., în calitate de director executiv al Direcției Generale a Finanțelor Publice Alba, în contradictoriu cu pârâtele Curtea de Conturi a României și Camera de Conturi a Județului Alba și, în consecință, a anulat măsura dispusă la punctul 11 din Decizia nr. 15/2011 emisă de Camera de Conturi Alba.

Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut, în esență, următoarele: În raportul de control, pârâta a constatat abateri de la legalitate cu privire la decontarea biletelor speciale de călătorie gratuită privind veteranii de război, precum și unele drepturi ale invalizilor și văduvelor de război și pentru înlăturarea acestor abateri, în baza prevederilor Legii nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, pârâta Camera de Conturi Alba a emis Decizia nr. 15/29 aprilie 2011, decizie în care, la punctul 11, Direcția Generală a Finanțelor Publice Alba, în calitate de ordonator de credite, a fost obligată să ia următoarele măsuri: - verificarea tuturor agenților economici care au depus borderouri și situații centralizatoare pentru decontarea biletelor de transport a veteranilor și văduvelor de război; - stabilirea măsurilor asigurătorii până la terminarea controlului și stabilirea situației exacte aferente sumelor ce vor fi decontate, precum și recuperarea sumelor achitate eronat; - transmiterea unei adrese către Ministerul Transporturilor pentru sistarea plăților până la definitivarea controlului și stabilirea sumelor corecte pentru decontare.

Împotriva acestei decizii, directorul executiv al Direcției Generale a Finanțelor Publice Alba, M.Z., a depus contestație înregistrată la Camera de Conturi Alba sub nr. 819 din 19 mai 2011, contestație respinsă prin Încheierea nr. II/88 din 22 septembrie 2011 emisă de Curtea de Conturi a României - Comisia de Soluționare a Contestațiilor, reținând că nu se pot însuși precizările invocate în contestație, pe considerentul că o precizare nu poate modifica actele normative în vigoare și mai mult de atât nu poate crea facilități doar pentru o parte a populației căreia i se aplică prevederile legale respective. Instanța a reținut că, în fapt, auditorii Curții de Conturi au constatat că borderourile avizate lunar pentru decontarea biletelor de călătorie auto speciale gratuite ale veteranilor și văduvelor de război au fost avizate fără să fie îndeplinite condițiile prevăzute de art. 1 din H.G.

nr. 580/1995 privind cheltuielile care se decontează de către Ministerul Finanțelor direct Ministerului Transporturilor, ca urmare a aplicării prevederilor art. 23 din Legea nr. 44/1994 privind veteranii de război, potrivit cărora cheltuielile care se decontează de la bugetul de stat de către Ministerul Finanțelor direct către Ministerul Transporturilor cuprinde tarife de transport pe calea ferată, căile fluviale și auto județene și, de asemenea, interpretând art. 16 lit. a) alin. (3) din Legea nr. 44/1994 R, au considerat că prin acordarea unui număr de 12 călătorii gratuite dus-întors pe mijloace de transport auto de pe căile județene sau pe căile fluviale pentru veteranii de război și văduvele de război care locuiesc în mediul rural și nu au acces direct la calea ferată, aceștia ar beneficia de drepturi suplimentare față de cei din mediul urban cu acces la calea ferată.

S-a reținut de către instanță că, drept urmare, prin decizia nr. 15/2011, pârâta a dispus ca ordonatorul de credite Direcția Generală a Finanțelor Publice Alba să verifice agenții economici care au depus borderouri și situații centralizatoare pentru decontarea acestor bilete de transport și să ia măsuri asiguratorii până la terminarea controlului și stabilirea situației exacte aferente sumelor ce vor fi decontate și recuperarea sumelor achitate eronat. Având în vedere prevederile art. 16 lit. a) alin. 3 din Legea nr. 44/1994 republicată, ale art. 23 alin. 2 din aceeași lege, ale art. 1 din H.G.

nr. 580/1995 privind cheltuielile care se decontează de către Ministerul Finanțelor direct Ministerului Transporturilor ca urmare a aplicării prevederilor art. 23 din Legea nr. 44/1994, prevederilor Ordinului nr. 266/312/2005 emis de Ministerul Finanțelor Publice și Ministerul Transporturilor, modificat prin Ordinul nr. 1988/2006 - Anexa 2, instanța de fond a reținut că la acordarea călătoriilor gratuite cu mijloace de transport auto, dus-întors, legiuitorul a avut în vedere ca beneficiarii acestora, persoane în vârstă, să se deplaseze până la destinația dorită și nu numai până la cea mai apropiată stație CFR pentru a călători apoi cu trenul utilizând un alt bilet special pentru călătorie gratuită, astfel că pârâtele au dat o interpretare restrictivă textelor de lege care reglementează drepturile veteranilor și văduvelor de război la călătoriile gratuite, neluând în seamă situațiile actuale concrete privind reducerea numărului de curse pe calea ferată și orarul dezavantajos al acestora, distanțele relativ mari până la cea mai apropiată stație CFR și vârsta înaintată a veteranilor și văduvelor de război, precum și faptul că legea nu prevede o limitare a dreptului de folosire a biletelor de călătorie gratuite pe mijloace de transport auto numai în limitele județului, beneficiarul acestor bilete având dreptul să călătorească între orice localitate dintr-un județ sau din țară.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâta Curtea de Conturi a României, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. În motivarea recursului declarat se arată că sentința civilă nr. 384 din 12 decembrie 2011 a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a legii, respectiv a prevederilor Legii nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum și unele drepturi ale invalizilor și văduvelor de război și cele ale Ordinului Ministrului Finanțelor nr. 266/312/2005.

Astfel, se arată că instanța investită cu soluționarea cauzei a ignorat prevederile actului normativ cadru care reglementează condițiile de acordare a unor drepturi veteranilor de război (Legea nr. 44/1994), respectiv dispozițiile art. 16 lit. a) din lege, care stabilesc faptul că toți veteranii și văduvele de război au dreptul la călătorii gratuite pe calea ferată, respectiv, 6-12 călătorii gratuite dus-întors sau 12-24 călătorii gratuite simple, coroborate cu prevederile art. 16 lit. a) alin. (3) și art. 23 alin. (2) din actul normativ menționat anterior, potrivit cărora veteranii de război și văduvele de război care locuiesc în mediul rural și nu au acces direct la calea ferată (numai aceștia) au dreptul și la 12 călătorii interne, dus-întors, gratuite, pe mijloacele de transport auto de pe căile județene sau pe căile fluviale, la alegere.

Recurenta arată că d in dispozițiile legale menționate anterior rezultă faptul că numai veteranii de război și văduvele de război care locuiesc în mediul rural și nu au acces direct la calea ferată au dreptul și la 12 călătorii interne, dus-întors, gratuite, pe mijloacele de transport auto de pe căile județene sau pe căile fluviale la alegere. Apreciază recurenta că prin această facilitate legiuitorul a urmărit ca și persoanele din mediul rural, care nu au acces direct la calea ferată să beneficieze de același număr de călătorii gratuite, fără costuri suplimentare, ca și cei din mediul urban cu acces la calea ferată.

Mai arată recurenta că, astfel, se poate ajunge la concluzia că singurele dispoziții legale care reglementează condițiile de acordare a facilităților pentru veteranii de război, sunt cele stabilite la art. 16 din Legea nr. 44/1994, care prevăd faptul că beneficiarii călătoriilor gratuite cu mijloace de transport auto dus-întors, au dreptul să se deplaseze numai până la cea mai apropiată stație CFR pentru a călători, apoi cu trenul utilizând un alt bilet special pentru călătorie gratuită. Se mai arată că A.N.V.R. - Filiala Alba a emis bilete speciale de călătorie gratuită cu mijloacele auto numai veteranilor și văduvelor de război care locuiesc în mediul rural și nu au acces direct la calea ferată și, prin urmare, biletele speciale de călătorie pe mijloacele de transport auto pot fi utilizate de beneficiarii acestora numai în cadrul județului, și nu pe drumuri interjudețene cum se afirmă, pentru a asigura accesul la transportul pe calea ferată.

Apreciază recurenta că în baza Ordinului nr. 312/2005 pentru aprobarea Instrucțiunilor privind tipărirea și decontarea biletelor speciale de călătorie gratuită, emise în baza prevederilor Legii nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum și unele drepturi ale invalizilor și văduvelor de război, republicată, cu modificările și completările ulterioare, modificat prin Ordinul nr. 1.988 din 21 noiembrie 2006 pentru modificarea Instrucțiunilor privind tipărirea și decontarea biletelor speciale de călătorie gratuită, emise în baza prevederilor Legii nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum și unele drepturi ale invalizilor și văduvelor de război, republicată, cu modificările și completările ulterioare, aprobate prin Ordinul ministrului transporturilor, construcțiilor și turismului și al ministrului finanțelor publice nr. 266/312/2005, reclamanta-intimată avea obligația de a verifica realitatea și legalitatea tarifelor de transport și să constate dacă acestea sunt aferente transportului pe căile auto județene.

Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare. Instanța de control judiciar constată că în speță nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304 sau art. 304 1 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză și a realizat o încadrare juridică adecvată. Intimata-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune ce vizează anularea măsurii stabilite la pct. 11 din Decizia nr. 15/2011 emisă de Camera de Conturi Alba și a Încheierii nr. II/88 din 22 septembrie 2011 emisă Comisia de Soluționare a Contestațiilor din cadrul Curții de Conturi.

În acord cu hotărârea primei instanțe, Înalta Curte reține că, urmare a deficiențelor constatate de Curtea de Conturi la Direcția Generală a Finanțelor Publice Alba, s-a efectuat un control de către reprezentanții pârâtei în cursul anului 2011, cu privire la modul de formare, urmărire și încasare a veniturilor bugetului general consolidat al statului pe anul 2010, constatându-se abateri de la legalitate cu privire la decontarea biletelor speciale de călătorie gratuită privind veteranii de război, precum și unele drepturi ale invalizilor și văduvelor de război, control efectuat și la alte autorități financiare județene printre care și pârâta Camera de Conturi a Județului Alba. Instanța de fond a reținut faptul că auditorii Curții de Conturi au constatat că borderourile avizate lunar pentru decontarea biletelor de călătorie auto speciale gratuite ale veteranilor și văduvelor de război au fost avizate fără să fie îndeplinite condițiile prevăzute de art. 1 din H.G.

nr. 580/1995 privind cheltuielile care se decontează de către Ministerul Finanțelor direct Ministerului Transporturilor, ca urmare a aplicării prevederilor art. 23 din Legea nr. 44/1994 privind veteranii de război, potrivit cărora cheltuielile care se decontează de la bugetul de stat de către Ministerul Finanțelor direct către Ministerul Transporturilor cuprinde tarife de transport pe calea ferată, căile fluviale și auto județene și, de asemenea, interpretând art. 16 lit. a) alin. 3 din Legea nr. 44/1994 R, au considerat că prin acordarea unui număr de 12 călătorii gratuite dus-întors pe mijloace de transport auto de pe căile județene sau pe căile fluviale pentru veteranii de război și văduvele de război care locuiesc în mediul rural și nu au acces direct la calea ferată, aceștia ar beneficia de drepturi suplimentare față de cei din mediul urban cu acces la calea ferată.

Art. 16 lit. a) alin. (3) din Legea nr. 44/1994, republicată, prevede că veteranii de război și văduvele de război care locuiesc în mediul rural au dreptul în cursul unui an calendaristic la 12 călătorii interne dus-întors gratuite pe mijloacele de transport auto, dacă nu există posibilitatea să călătorească pe calea ferată, sau la 12 călătorii interne gratuite dus-întors pe căile fluviale, la alegere. Potrivit art. 23 alin. (2) din aceeași lege, călătoria pe calea ferată se efectuează pe bază de bilete speciale de călătorie puse la dispoziție de S.N. C.F.R. la cererea asociaților veteranilor de război legal constituite. Achitarea costurilor de călătorie pe calea ferată, căile fluviale și auto județene, pe baza biletelor speciale se face de către Ministerul Finanțelor direct Ministerului Transporturilor, iar costul biletelor pe mijloacele de călătorie în comun din municipii și orașe se suportă de către consiliile județene și locale.

Art. 1 din H.G. nr. 580/1995 privind cheltuielile care se decontează de către Ministerul Finanțelor direct Ministerului Transporturilor ca urmare a aplicării prevederilor art. 23 din Legea nr. 44/1994, prevede că aceste cheltuieli se decontează de la bugetul de stat direct Ministerului Transporturilor la cap. 54-1 „Asistență specială” și cuprind tarifele de transport pe calea ferată, căile fluviale și auto județene, ca urmare a aplicării art. 16 din Legea nr. 44/1994, precum și cheltuielile pentru tipărirea „biletelor speciale” de călătorie, cu încadrarea în fondurile aprobate cu această destinație prin legea anuală a bugetului de stat.

Pentru punerea în aplicare a acestei hotărâri, Ministerul Finanțelor Publice și Ministerul Transporturilor au emis Ordinul nr. 266/312/2005, modificat prin Ordinul nr. 1988/2006, care prevede în Anexa 2 că biletul special de călătorie dă dreptul la o singură călătorie gratuită pentru persoanele care beneficiază de prevederile Legii nr. 44/1994 republicată și este valabil la cursele interurbane de autobuze pentru deplasarea între stațiile indicate pe bilet, situate pe un singur traseu, dacă nu există posibilitatea să călătorească pe calea ferată.

Astfel, principala neregulă imputată pornește de la interpretarea eronată a prevederilor cuprinse în art. 16 lit. a) alin. (3) din Legea nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum și unele drepturi ale invalizilor și văduvelor de război, care au următorul cuprins: „veteranii de război și văduvele de război care locuiesc în mediul rural au dreptul, în cursul unui an calendaristic, la 12 călătorii interne, dus-întors, gratuite, pe mijloacele de transport auto, dacă nu există posibilitatea să călătorească pe calea ferată sau la 12 călătorii interne gratuite, dus-întors, pe căile fluviale, la alegere”.

Potrivit Curții de Conturi, reglementarea citată se interpretează în sensul că beneficiarii călătoriilor gratuite în a căror localitate de domiciliu nu există o stație CFR sunt obligați să se deplaseze numai pe căile auto județene până la prima stație de cale ferată, nerecunoscând dreptul acestora de a efectua călătorii auto interjudețene, în condițiile în care prevederile art. 23 alin. (2) din același act normativ se referă numai la „achitarea costurilor de călătorie pe calea ferată, căile fluviale și auto județene(…)”. Acest punct de vedere exprimă o interpretare rigidă a prevederilor legale enunțate și ignoră împrejurarea că Legea nr. 44/ 1994 este o lege specială cu caracter reparatoriu, ai cărei beneficiari sunt veteranii, invalizii și văduvele de război, persoane cu vârste înaintate (peste 80 de ani).

Nu există argumente rezonabile pentru ca sintagma „dacă nu există posibilitatea să călătorească pe calea ferată” să se interpreteze în sensul dorit de recurentă, respectiv să fie obligați destinatarii normei să se deplaseze cu mijloacele auto până la prima stație CFR din județul de domiciliu, după care să-și continue călătoria pe calea ferată. Actul normativ menționat nu face diferențieri între persoanele care locuiesc în zone lipsite de stații CFR și cele domiciliate în localități ce au legături la calea ferată, în art. 16 lit. a) teza a doua fiind prevăzut dreptul veteranilor de război și al văduvelor de război din mediul rural, în cursul unui an calendaristic, la 12 călătorii interne, dus-întors, gratuite, pe mijloacele de transport auto, dacă nu există posibilitatea să călătorească pe calea ferată.

Instanța de control judiciar nu poate primi argumentul recurentei-pârâte privind încălcarea de către intimata-reclamantă a dispozițiilor legale referitoare la gratuitatea transportului pentru veteranii de război din mediul rural. Legea nr. 44/1994, republicată, nu limitează utilizarea biletelor speciale de călătorie gratuită pentru un număr de kilometri și nici la o distanță anume între punctul de plecare și destinația stabilită de beneficiarul biletelor. Conform Convenției nr. 49511/1994 veteranii de război și văduvele de război pot utiliza biletele speciale de călătorie gratuită, în condițiile art. 16 lit. a) din lege, pe un singur traseu, indiferent de distanța între stațiile indicate pe bilet.

Biletele speciale de călătorie gratuită pot fi utilizate de veteranii de război și văduvele de război, pe mijloacele de transport auto pentru deplasarea, între orice localități dintr-un județ sau țară. Totodată, un control ulterior al borderourilor și situațiilor centralizatoare în cazul societăților de transport nu poate fi efectuat din perspectiva măsurii stabilite prin decizia Curții de Conturi nr. 15/2011, ci doar în conformitate cu procedurile operaționale de control financiar și precizările metodologice făcute de către Direcția Generală de Control Financiar din cadrul A.N.A.F., unitar la nivel de țară.

Astfel, recurenta-pârâtă a dat o greșită interpretare textelor de lege ce reglementează drepturile veteranilor de război, neluând în considerare în analizarea acestor situații și unele criterii de care trebuia să țină seamă, cum sunt: distanțele relativ mari până la cea mai apropiată stație CFR; reducerea numărului de curse pe calea ferată și orarul dezavantajos al acestora, respectiv existența unei singure curse pe calea ferată ale cărei ore de plecare sau de sosire sunt nepotrivite rezolvării problemelor acestor persoane în vârstă; starea de invaliditate sau de handicap a veteranilor de război, la care se adaugă vârsta lor înaintată, numărul mic al celor încă în viață care mai beneficiază de drepturile conferite de această lege.

Înalta Curte reține, în acord cu instanța de fond, că în cazul călătoriilor gratuite cu mijloace de transport auto, dus-întors, legiuitorul a avut în vedere ca beneficiarii acestora, persoane în vârstă, să se deplaseze până la destinația dorită și nu numai până la cea mai apropiată stație CFR, pentru a călători apoi cu trenul utilizând un alt bilet special pentru călătorie gratuită, astfel că pârâtele au dat o interpretare restrictivă textelor de lege care reglementează drepturile veteranilor și văduvelor de război la călătoriile gratuite, neluând în seamă situațiile actuale concrete privind reducerea numărului de curse pe calea ferată și orarul dezavantajos al acestora, distanțele relativ mari până la cea mai apropiată stație CFR și vârsta înaintată a veteranilor și văduvelor de război, precum și faptul că legea nu prevede o limitare a dreptului de folosire a biletelor de călătorie gratuite pe mijloace de transport auto numai în limitele județului, beneficiarul acestor bilete având dreptul să călătorească între orice localitate dintr-un județ sau din țară.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar hotărârea instanței de fond este temeinică și legală. În consecință, pentru considerentele arătate și în conformitate cu prevederile art. 312 C. proc. civ., recursul va fi respins ca nefondat, menținându-se sentința atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Curtea de Conturi a României împotriva Sentinței nr. 384/2011 din 12 decembrie 2011 a Curții de Apel Alba Iulia, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi, 1 martie 2013.