ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2496/2013
ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2496/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)
Asupra recursului de
față;
Din examinarea
lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acțiunea formulată, reclamanta Direcția
Generală a Finanțelor Publice Alba a solicitat, în contradictoriu cu pârâtele
Camera de Conturi a Județului Alba și Curtea de Conturi a României, să fie
anulată măsura dispusă la punctul 11 din Decizia nr. 15/2011 emisă de Camera de
Conturi Alba.
În motivarea
acțiunii, se arată că cele constatate și înscrise la punctul 11 din Decizia nr.
15/2011 emisă de Camera de Conturi Alba în urma Raportului de audit, cu privire
la modul în care au fost avizate borderourile lunare pentru decontarea
biletelor de călătorie auto speciale gratuite acordate veteranilor de război,
se bazează pe interpretarea eronată și restrictivă a prevederilor legale
referitoare la drepturile veteranilor de război, situație în care și măsura nr.
11 de la pagina 8 ce a fost dispusă este greșită, ținând seama și de faptul că
aceeași abordare și interpretare a legii privind drepturile veteranilor și a
văduvelor de război este aplicată în mod unitar la toate structurile județene
ale A.N.A.F.
Curtea de Conturi a
României, prin întâmpinarea depusă la dosar și concluziile orale expuse de
reprezentantul său, a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată.
Prin Sentința nr. 384/2011
din 12 decembrie 2011 Curtea de Apel Alba Iulia, secția contencios
administrativ și fiscal, a admis acțiunea în contencios administrativ formulată
de M.Z., în calitate de director executiv al Direcției Generale a Finanțelor
Publice Alba, în contradictoriu cu pârâtele Curtea de Conturi a României și Camera
de Conturi a Județului Alba și, în consecință, a anulat măsura dispusă la
punctul 11 din Decizia nr. 15/2011 emisă de Camera de Conturi Alba.
Pentru a pronunța
această soluție, instanța de fond a reținut, în esență, următoarele:
În raportul de
control, pârâta a constatat abateri de la legalitate cu privire la decontarea
biletelor speciale de călătorie gratuită privind veteranii de război, precum și
unele drepturi ale invalizilor și văduvelor de război și pentru înlăturarea
acestor abateri, în baza prevederilor Legii nr. 94/1992 privind organizarea și
funcționarea Curții de Conturi, pârâta Camera de Conturi Alba a emis Decizia nr.
15/29 aprilie 2011, decizie în care, la punctul 11, Direcția Generală a
Finanțelor Publice Alba, în calitate de ordonator de credite, a fost obligată
să ia următoarele măsuri:
- verificarea tuturor
agenților economici care au depus borderouri și situații centralizatoare pentru
decontarea biletelor de transport a veteranilor și văduvelor de război;
- stabilirea
măsurilor asigurătorii până la terminarea controlului și stabilirea situației
exacte aferente sumelor ce vor fi decontate, precum și recuperarea sumelor
achitate eronat;
- transmiterea unei
adrese către Ministerul Transporturilor pentru sistarea plăților până la
definitivarea controlului și stabilirea sumelor corecte pentru decontare.
Împotriva acestei
decizii, directorul executiv al Direcției Generale a Finanțelor Publice Alba, M.Z.,
a depus contestație înregistrată la Camera de Conturi Alba sub nr. 819 din 19
mai 2011, contestație respinsă prin Încheierea nr. II/88 din 22 septembrie 2011
emisă de Curtea de Conturi a României - Comisia de Soluționare a
Contestațiilor, reținând că nu se pot însuși precizările invocate în
contestație, pe considerentul că o precizare nu poate modifica actele normative
în vigoare și mai mult de atât nu poate crea facilități doar pentru o parte a
populației căreia i se aplică prevederile legale respective.
Instanța a reținut
că, în fapt, auditorii Curții de Conturi au constatat că borderourile avizate
lunar pentru decontarea biletelor de călătorie auto speciale gratuite ale
veteranilor și văduvelor de război au fost avizate fără să fie îndeplinite
condițiile prevăzute de art. 1 din H.G. nr. 580/1995 privind cheltuielile care
se decontează de către Ministerul Finanțelor direct Ministerului
Transporturilor, ca urmare a aplicării prevederilor art. 23 din Legea nr. 44/1994
privind veteranii de război, potrivit cărora cheltuielile care se decontează de
la bugetul de stat de către Ministerul Finanțelor direct către Ministerul
Transporturilor cuprinde tarife de transport pe calea ferată, căile fluviale și
auto județene și, de asemenea, interpretând art. 16 lit. a) alin. (3) din Legea
nr. 44/1994 R, au considerat că prin acordarea unui număr de 12 călătorii
gratuite dus-întors pe mijloace de transport auto de pe căile județene sau pe
căile fluviale pentru veteranii de război și văduvele de război care locuiesc
în mediul rural și nu au acces direct la calea ferată, aceștia ar beneficia de
drepturi suplimentare față de cei din mediul urban cu acces la calea ferată.
S-a reținut de către
instanță că, drept urmare, prin decizia nr. 15/2011, pârâta a dispus ca
ordonatorul de credite Direcția Generală a Finanțelor Publice Alba să verifice
agenții economici care au depus borderouri și situații centralizatoare pentru
decontarea acestor bilete de transport și să ia măsuri asiguratorii până la
terminarea controlului și stabilirea situației exacte aferente sumelor ce vor
fi decontate și recuperarea sumelor achitate eronat.
Având în vedere
prevederile art. 16 lit. a) alin. 3 din Legea nr. 44/1994 republicată, ale art.
23 alin. 2 din aceeași lege, ale art. 1 din H.G. nr. 580/1995 privind
cheltuielile care se decontează de către Ministerul Finanțelor direct
Ministerului Transporturilor ca urmare a aplicării prevederilor art. 23 din
Legea nr. 44/1994, prevederilor Ordinului nr. 266/312/2005 emis de Ministerul
Finanțelor Publice și Ministerul Transporturilor, modificat prin Ordinul nr. 1988/2006
- Anexa 2, instanța de fond a reținut că la acordarea călătoriilor gratuite cu
mijloace de transport auto, dus-întors, legiuitorul a avut în vedere ca
beneficiarii acestora, persoane în vârstă, să se deplaseze până la destinația
dorită și nu numai până la cea mai apropiată stație CFR pentru a călători apoi
cu trenul utilizând un alt bilet special pentru călătorie gratuită, astfel că
pârâtele au dat o interpretare restrictivă textelor de lege care reglementează
drepturile veteranilor și văduvelor de război la călătoriile gratuite, neluând
în seamă situațiile actuale concrete privind reducerea numărului de curse pe
calea ferată și orarul dezavantajos al acestora, distanțele relativ mari până
la cea mai apropiată stație CFR și vârsta înaintată a veteranilor și văduvelor
de război, precum și faptul că legea nu prevede o limitare a dreptului de
folosire a biletelor de călătorie gratuite pe mijloace de transport auto numai
în limitele județului, beneficiarul acestor bilete având dreptul să
călătorească între orice localitate dintr-un județ sau din țară.
Împotriva acestei
hotărâri a declarat recurs pârâta Curtea de Conturi a României, criticând-o
pentru nelegalitate și netemeinicie.
În motivarea
recursului declarat se arată că sentința civilă nr. 384 din 12 decembrie 2011 a
fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a legii, respectiv a prevederilor
Legii nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum și unele drepturi ale
invalizilor și văduvelor de război și cele ale Ordinului Ministrului Finanțelor
nr. 266/312/2005.
Astfel,
se arată că instanța investită cu soluționarea cauzei a ignorat prevederile
actului normativ cadru care reglementează condițiile de acordare a unor
drepturi veteranilor de război (Legea nr. 44/1994), respectiv dispozițiile art.
16 lit. a) din lege, care stabilesc faptul că toți veteranii și văduvele de
război au dreptul la călătorii gratuite pe calea ferată, respectiv, 6-12
călătorii gratuite dus-întors sau 12-24 călătorii gratuite simple, coroborate
cu prevederile art. 16 lit. a) alin. (3) și art. 23 alin. (2) din actul
normativ menționat anterior, potrivit cărora veteranii de război și văduvele de
război care locuiesc în mediul rural și nu au acces direct la calea ferată
(numai aceștia) au dreptul și la 12 călătorii interne, dus-întors, gratuite, pe
mijloacele de transport auto de pe căile județene sau pe căile fluviale, la
alegere.
Recurenta
arată că d
in
dispozițiile legale menționate anterior rezultă faptul că numai veteranii de
război și văduvele de război care locuiesc în mediul rural și nu au acces
direct la calea ferată au dreptul și la 12 călătorii interne, dus-întors,
gratuite, pe mijloacele de transport auto de pe căile județene sau pe căile
fluviale la alegere.
Apreciază
recurenta că prin această facilitate legiuitorul a urmărit ca și persoanele din
mediul rural, care nu au acces direct la calea ferată să beneficieze de același
număr de călătorii gratuite, fără costuri suplimentare, ca și cei din mediul
urban cu acces la calea ferată.
Mai
arată recurenta că, astfel, se poate ajunge la concluzia că singurele
dispoziții legale care reglementează condițiile de acordare a facilităților
pentru veteranii de război, sunt cele stabilite la art. 16 din Legea nr. 44/1994,
care prevăd faptul că beneficiarii călătoriilor gratuite cu mijloace de
transport auto dus-întors, au dreptul să se deplaseze numai până la cea mai
apropiată stație CFR pentru a călători, apoi cu trenul utilizând un alt bilet
special pentru călătorie gratuită.
Se
mai arată că A.N.V.R. - Filiala Alba a emis bilete speciale de călătorie
gratuită cu mijloacele auto numai veteranilor și văduvelor de război care
locuiesc în mediul rural și nu au acces direct la calea ferată și, prin urmare,
biletele speciale de călătorie pe mijloacele de transport auto pot fi utilizate
de beneficiarii acestora numai în cadrul județului, și nu pe drumuri
interjudețene cum se afirmă, pentru a asigura accesul la transportul pe calea
ferată.
Apreciază
recurenta că în baza Ordinului nr. 312/2005 pentru aprobarea Instrucțiunilor
privind tipărirea și decontarea biletelor speciale de călătorie gratuită, emise
în baza prevederilor Legii nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum și
unele drepturi ale invalizilor și văduvelor de război, republicată, cu
modificările și completările ulterioare, modificat prin Ordinul nr. 1.988 din
21 noiembrie 2006 pentru modificarea Instrucțiunilor privind tipărirea și
decontarea biletelor speciale de călătorie gratuită, emise în baza prevederilor
Legii nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum și unele drepturi ale
invalizilor și văduvelor de război, republicată, cu modificările și
completările ulterioare, aprobate prin Ordinul ministrului transporturilor,
construcțiilor și turismului și al ministrului finanțelor publice nr. 266/312/2005,
reclamanta-intimată avea obligația de a verifica realitatea și legalitatea
tarifelor de transport și să constate dacă acestea sunt aferente transportului
pe căile auto județene.
Examinând
cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum
și cu dispozițiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 304
1
C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru
considerentele ce se vor arăta în continuare.
Instanța de control
judiciar constată că în speță nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304
sau art. 304
1
C. proc. civ., în vederea casării sau modificării
hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt, în raport de
materialul probator administrat în cauză și a realizat o încadrare juridică
adecvată.
Intimata-reclamantă a
învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune ce vizează anularea
măsurii stabilite la pct. 11 din Decizia nr. 15/2011 emisă de Camera de Conturi
Alba și a Încheierii nr. II/88 din 22 septembrie 2011 emisă Comisia de
Soluționare a Contestațiilor din cadrul Curții de Conturi.
În
acord cu hotărârea primei instanțe, Înalta Curte reține că, urmare a
deficiențelor constatate de Curtea de Conturi la Direcția Generală a Finanțelor Publice Alba, s-a efectuat un control de către reprezentanții
pârâtei în cursul anului 2011, cu privire la modul de formare, urmărire și
încasare a veniturilor bugetului general consolidat al statului pe anul 2010, constatându-se
abateri de la legalitate cu privire la decontarea biletelor speciale de
călătorie gratuită privind veteranii de război, precum și unele drepturi ale
invalizilor și văduvelor de război, control efectuat și la alte autorități
financiare județene printre care și pârâta Camera de Conturi a Județului Alba.
Instanța de fond a
reținut faptul că auditorii Curții de Conturi au constatat că borderourile
avizate lunar pentru decontarea biletelor de călătorie auto speciale gratuite
ale veteranilor și văduvelor de război au fost avizate fără să fie îndeplinite
condițiile prevăzute de art. 1 din H.G. nr. 580/1995 privind cheltuielile care
se decontează de către Ministerul Finanțelor direct Ministerului
Transporturilor, ca urmare a aplicării prevederilor art. 23 din Legea nr. 44/1994
privind veteranii de război, potrivit cărora cheltuielile care se decontează de
la bugetul de stat de către Ministerul Finanțelor direct către Ministerul
Transporturilor cuprinde tarife de transport pe calea ferată, căile fluviale și
auto județene și, de asemenea, interpretând art. 16 lit. a) alin. 3 din Legea nr.
44/1994 R, au considerat că prin acordarea unui număr de 12 călătorii gratuite
dus-întors pe mijloace de transport auto de pe căile județene sau pe căile
fluviale pentru veteranii de război și văduvele de război care locuiesc în
mediul rural și nu au acces direct la calea ferată, aceștia ar beneficia de
drepturi suplimentare față de cei din mediul urban cu acces la calea ferată.
Art. 16 lit. a) alin.
(3) din Legea nr. 44/1994, republicată, prevede că veteranii de război și
văduvele de război care locuiesc în mediul rural au dreptul în cursul unui an
calendaristic la 12 călătorii interne dus-întors gratuite pe mijloacele de
transport auto, dacă nu există posibilitatea să călătorească pe calea ferată,
sau la 12 călătorii interne gratuite dus-întors pe căile fluviale, la alegere.
Potrivit art. 23 alin.
(2) din aceeași lege, călătoria pe calea ferată se efectuează pe bază de bilete
speciale de călătorie puse la dispoziție de S.N. C.F.R. la cererea asociaților
veteranilor de război legal constituite. Achitarea costurilor de călătorie pe
calea ferată, căile fluviale și auto județene, pe baza biletelor speciale se
face de către Ministerul Finanțelor direct Ministerului Transporturilor, iar
costul biletelor pe mijloacele de călătorie în comun din municipii și orașe se
suportă de către consiliile județene și locale.
Art. 1 din H.G. nr. 580/1995
privind cheltuielile care se decontează de către Ministerul Finanțelor direct
Ministerului Transporturilor ca urmare a aplicării prevederilor art. 23 din
Legea nr. 44/1994, prevede că aceste cheltuieli se decontează de la bugetul de
stat direct Ministerului Transporturilor la cap. 54-1 „Asistență specială” și
cuprind tarifele de transport pe calea ferată, căile fluviale și auto județene,
ca urmare a aplicării art. 16 din Legea nr. 44/1994, precum și cheltuielile
pentru tipărirea „biletelor speciale” de călătorie, cu încadrarea în fondurile
aprobate cu această destinație prin legea anuală a bugetului de stat.
Pentru punerea în
aplicare a acestei hotărâri, Ministerul Finanțelor Publice și Ministerul
Transporturilor au emis Ordinul nr. 266/312/2005, modificat prin Ordinul nr. 1988/2006,
care prevede în Anexa 2 că biletul special de călătorie dă dreptul la o singură
călătorie gratuită pentru persoanele care beneficiază de prevederile Legii nr. 44/1994
republicată și este valabil la cursele interurbane de autobuze pentru
deplasarea între stațiile indicate pe bilet, situate pe un singur traseu, dacă
nu există posibilitatea să călătorească pe calea ferată.
Astfel, principala
neregulă imputată pornește de la interpretarea eronată a prevederilor cuprinse
în art. 16 lit. a) alin. (3) din Legea nr. 44/1994 privind veteranii de război,
precum și unele drepturi ale invalizilor și văduvelor de război, care au
următorul cuprins: „veteranii de război și văduvele de război care locuiesc în
mediul rural au dreptul, în cursul unui an calendaristic, la 12 călătorii
interne, dus-întors, gratuite, pe mijloacele de transport auto, dacă nu există
posibilitatea să călătorească pe calea ferată sau la 12 călătorii interne
gratuite, dus-întors, pe căile fluviale, la alegere”.
Potrivit Curții de
Conturi, reglementarea citată se interpretează în sensul că beneficiarii
călătoriilor gratuite în a căror localitate de domiciliu nu există o stație CFR
sunt obligați să se deplaseze numai pe căile auto județene până la prima stație
de cale ferată, nerecunoscând dreptul acestora de a efectua călătorii auto
interjudețene, în condițiile în care prevederile art. 23 alin. (2) din același
act normativ se referă numai la „achitarea costurilor de călătorie pe calea
ferată, căile fluviale și auto județene(…)”.
Acest punct de vedere
exprimă o interpretare rigidă a prevederilor legale enunțate și ignoră
împrejurarea că Legea nr. 44/ 1994 este o lege specială cu caracter reparatoriu,
ai cărei beneficiari sunt veteranii, invalizii și văduvele de război, persoane
cu vârste înaintate (peste 80 de ani). Nu există argumente rezonabile pentru ca
sintagma „dacă nu există posibilitatea să călătorească pe calea ferată” să se
interpreteze în sensul dorit de recurentă, respectiv să fie obligați
destinatarii normei să se deplaseze cu mijloacele auto până la prima stație CFR
din județul de domiciliu, după care să-și continue călătoria pe calea ferată.
Actul
normativ menționat nu face diferențieri între persoanele care locuiesc în zone
lipsite de stații CFR și cele domiciliate în localități ce au legături la calea
ferată, în art. 16 lit. a) teza a doua fiind prevăzut dreptul veteranilor de
război și al văduvelor de război din mediul rural, în cursul unui an
calendaristic, la 12 călătorii interne, dus-întors, gratuite, pe mijloacele de
transport auto, dacă nu există posibilitatea să călătorească pe calea ferată.
Instanța
de control judiciar nu poate primi argumentul recurentei-pârâte privind încălcarea
de către intimata-reclamantă a dispozițiilor legale referitoare la gratuitatea
transportului pentru veteranii de război din mediul rural.
Legea
nr. 44/1994, republicată, nu limitează utilizarea biletelor speciale de
călătorie gratuită pentru un număr de kilometri și nici la o distanță anume
între punctul de plecare și destinația stabilită de beneficiarul biletelor.
Conform Convenției nr. 49511/1994 veteranii de război și văduvele de război pot
utiliza biletele speciale de călătorie gratuită, în condițiile art. 16 lit. a)
din lege, pe un singur traseu, indiferent de distanța între stațiile indicate pe
bilet. Biletele speciale de călătorie gratuită pot fi utilizate de veteranii de
război și văduvele de război, pe mijloacele de transport auto pentru
deplasarea, între orice localități dintr-un județ sau țară.
Totodată,
un control ulterior al borderourilor și situațiilor centralizatoare în cazul
societăților de transport nu poate fi efectuat din perspectiva măsurii
stabilite prin decizia Curții de Conturi nr. 15/2011, ci doar în conformitate
cu procedurile operaționale de control financiar și precizările metodologice
făcute de către Direcția Generală de Control Financiar din cadrul A.N.A.F.,
unitar la nivel de țară.
Astfel,
recurenta-pârâtă a dat o greșită interpretare textelor de lege ce reglementează
drepturile veteranilor de război, neluând în considerare în analizarea acestor
situații și unele criterii de care trebuia să țină seamă, cum sunt: distanțele
relativ mari până la cea mai apropiată stație CFR; reducerea numărului de curse
pe calea ferată și orarul dezavantajos al acestora, respectiv existența unei
singure curse pe calea ferată ale cărei ore de plecare sau de sosire sunt
nepotrivite rezolvării problemelor acestor persoane în vârstă; starea de
invaliditate sau de handicap a veteranilor de război, la care se adaugă vârsta
lor înaintată, numărul mic al celor încă în viață care mai beneficiază de
drepturile conferite de această lege.
Înalta
Curte reține, în acord cu instanța de fond, că în cazul călătoriilor gratuite
cu mijloace de transport auto, dus-întors, legiuitorul a avut în vedere ca
beneficiarii acestora, persoane în vârstă, să se deplaseze până la destinația
dorită și nu numai până la cea mai apropiată stație CFR, pentru a călători apoi
cu trenul utilizând un alt bilet special pentru călătorie gratuită, astfel că
pârâtele au dat o interpretare restrictivă textelor de lege care reglementează
drepturile veteranilor și văduvelor de război la călătoriile gratuite, neluând
în seamă situațiile actuale concrete privind reducerea numărului de curse pe
calea ferată și orarul dezavantajos al acestora, distanțele relativ mari până
la cea mai apropiată stație CFR și vârsta înaintată a veteranilor și văduvelor
de război, precum și faptul că legea nu prevede o limitare a dreptului de
folosire a biletelor de călătorie gratuite pe mijloace de transport auto numai
în limitele județului, beneficiarul acestor bilete având dreptul să
călătorească între orice localitate dintr-un județ sau din țară.
Astfel
fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentei sunt
neîntemeiate și nu pot fi primite, iar hotărârea instanței de fond este
temeinică și legală.
În
consecință, pentru considerentele arătate și în conformitate cu prevederile art.
312 C. proc. civ., recursul va fi respins ca nefondat, menținându-se sentința
atacată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul
declarat de Curtea de Conturi a României împotriva Sentinței nr. 384/2011 din
12 decembrie 2011 a Curții de Apel Alba Iulia, secția contencios administrativ și
fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință
publică, astăzi, 1 martie 2013.