ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5536/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5536/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată la data de 29 martie

2011 pe rolul Curții de Apel Bacău, reclamantul A.I. a chemat în judecată pe pârâții

Ministerul Administrației și Internelor, Inspectoratul General al Poliției Române

și Inspectoratul de Poliție al Județului Bacău, solicitând instanței ca, prin hotărârea

ce o va pronunța, să dispună anularea dispoziției inspectorului general al Poliției

Române din 11 februarie 2011 și a ordinului ministrului administrației și internelor

din 18 martie 2011, precum și suspendarea executării actului administrativ până

la soluționarea irevocabilă a prezentei cauze.

În motivarea cererii de

suspendare, reclamantul a susținut că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de

art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce privește cazul

bine justificat, reclamantul a arătat următoarele că nu a fost respectarea principiului

proporționalității între abaterea disciplinară reținută în sarcina sa și sancțiunea

aplicată; actul a fost emis cu nerespectarea dispozițiilor art. 59 alin. (8) din

Legea nr. 360/2002 privind statutul polițistului; nu a fost stabilită data săvârșirii

pentru fiecare faptă reținută ca neregulă, pentru ca, în mod corect, să se facă

aplicarea prevederilor art. 59 alin. (9) din Legea nr. 360/2002 potrivit căruia

sancțiunea disciplinară se aplică în maximum 60 de zile de la finalizarea cercetării

prealabile, dar nu mai târziu de un an de la data comiterii faptei; structurile

decizionale s-au antepronunțat cu privire la sancționarea conducerii Inspectoratului

de Poliție al Județului Neamț, înaintea unor minime verificări; cercetarea prealabilă

a fost efectuată din ordinul ministrului, de către ofițeri din cadrul Corpului de

Control al ministrului, în condițiile în care competența de soluționare a contestației

administrative revine tot ministrului de interne, deși trebuia să fie efectuată

de I.G.P.R., pentru a asigura astfel imparțialitatea deciziei în soluționarea contestației;

a fost privat de o eventuală rejudecare din partea unui nou Consiliu Superior de

Disciplină prin aplicarea sancțiunii disciplinare, în mod nejustificat, după 22

zile de la pronunțarea Consiliului învestit cu judecarea cauzei (19 ianuarie 2011)

și în 58-a zi de la finalizarea cercetării prealabile (16 decembrie 2010). În condițiile

în care sancțiunea propusă de Consiliul Superior de Disciplină nu a fost agreată

de Inspectorul General, consideră că o altă reexaminare se impunea și putea fi dispusă

de șeful ierarhic, dacă se îndeplinea condiția prevăzută la art. 66 alin. (3)

lit. c) teza a II-a din Ordinul ministrului administrației și internelor 400/2004,

respectiv de încadrarea cu lucrările noului Consiliu în termenul de 60 de zile de

la finalizarea cercetării prealabile; pe parcursul cercetării prealabile, nu s-a

ținut cont de apărările formulate, în conformitate cu prevederile art. 28 și

art. 29 din Ordinul ministrului administrației și internelor nr. 400/2004, urmărindu-se

doar constatarea unor abateri și nu aflarea adevărului, fiind înlăturată nejustificat

prezumția de nevinovăție; nu au fost respectate prevederile art. 6 din Legea

nr. 364/2004 coroborat cu art. 3 din Ordinul ministrului administrației și internelor

nr. 1504/2006 și Ordinul Procurorului General din 2008, deoarece nu a fost solicitat

și nu a fost obținut avizul conform al procurorului general al Parchetului de pe

lângă Înalta Curte de Casație și Justiție.

În ceea ce privește paguba

iminentă, reclamantul a arătat următoarele: la nivelul Inspectoratului Județean

de Poliție Neamț, nu este vacantă nicio funcție de nivelul celei pe care a avut-o

înainte de retrogradare, respectiv specialist I, astfel că există pericolul încetării

raporturilor de serviciu ca urmare a aplicării criteriilor de disponibilizare prevăzute

în legea privind unele măsuri speciale necesare pentru încadrarea în bugetul aprobat

Ministerului Administrației și Internelor pe anul 2011 și hotărârii de Guvern; în

perioada desfășurării procesului, postul poate fi scos la concurs, astfel că varianta

reîncadrării în funcție după anularea actului administrativ nu va mai fi posibilă;

ca urmare a aplicării sancțiunii disciplinare, veniturile i-au fost drastic diminuate

cu circa 50%, în condițiile în care are credite bancare și trebuie să asigure întreținerea

unui copil student în București, iar soția realizează venituri apropiate de minimul

pe economie. În acest sens, reclamantul invocă jurisprudența C.E.D.O. (cauza Buchen

contra Cehiei), conform căreia noțiunea de „bun” înglobează orice interes de natură

economică a persoanei private, astfel încât dreptul la salariu (pentru funcția deținută

anterior) este asimilat unui drept de proprietate, iar aplicarea dispoziției atacate,

ce a condus la diminuarea semnificativă a veniturilor, echivalează practic cu o

expropriere, fapt ce contravine art. 44 alin. (3) din Constituția României.

Corpul Național al Polițiștilor

a formulat în cauză cerere de intervenție accesorie, încuviințată în principiu de

instanță, în considerarea dispozițiilor art. 52 din C. proc. civ. raportat la

art. 49 alin. (2) și art. 50 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 360/2002.

Prin sentința civilă

nr. 80 din 18 mai 2011, Curtea de Apel Bacău, secția comercială, contencios administrativ

și fiscal, a admis cererea reclamantului și a dispus suspendarea executării dispoziției

Inspectoratului General al Poliției Române din 11 februarie 2011, până la soluționarea

definitivă și irevocabilă a cauzei.

Pentru a pronunța această

soluție, Curtea de apel a reținut, în esență, următoarele:

În considerarea principiilor

care guvernează regimul juridic al actului administrativ, suspendarea executării

acestuia constituie o situație de excepție, putând fi dispusă numai în condițiile

prevăzute de art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004 până la momentul la care

legalitatea actului este cenzurată de instanță, această măsură de protecție jurisdicțională

provizorie fiind consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale atât

în sistemul juridic al Consiliului Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii

Europene.

În ceea ce privește condiția

cazului bine justificat, în raport cu dispozițiile art. 2 lit. t) din Legea nr.

554/2004, instanța a reținut că are numai posibilitatea de a efectua o cercetare

sumară a aparenței dreptului, nefiind permisă prejudecarea fondului litigiului.

A apreciat instanța că,

în privința actului contestat, existând indicii suficiente care să răstoarne prezumția

de legalitate, fără a necesita o analiză pe fond a actului dedus judecății.

Astfel, Curtea de apel

a reținut că, raportat la procedura de aplicare a sancțiunilor disciplinare în cazul

polițiștilor, reglementată de Legea nr. 360/2002 [art. 60 alin. (1), art. 60

alin. (2), art. 62], Ordinul ministrului administrației și internelor nr. 400/2004

privind regimul disciplinar al personalului din Ministerul Administrației și Internelor,

cu modificările și completările ulterioare (art. 37, art. 58-59), Ordinul ministrului

administrației și internelor nr. 600/2005 pentru aprobarea competențelor de gestiune

a resurselor umane și H.G. nr. 1344/2007 privind normele de organizare și funcționare

a comisiilor de disciplină, în cazul în care persoana care are competența legală

aplică o altă sancțiune decât cea propusă de comisia de disciplină, are obligația

de a motiva această decizie, cerință nerespectată în cazul actului contestat.

A mai avut în vedere instanța

că propunerea Consiliului Superior de Disciplină are caracter consultativ, ceea

ce presupune că șeful unității, deși este obligat să investească Consiliul de disciplină

cu dosarul de cercetare prealabilă, actul de sesizare fiind reprezentat în cauză

de raportul Corpului de Control al Ministrului, nu trebuie să se conformeze propunerilor

acestuia atunci când emite dispoziția de sancționare, fiind însă obligat să motiveze

decizia de ignorare a propunerilor comisiei de disciplină.

Din perspectiva celor

expuse, numeroasele aspecte de fapt și de drept invocate de către reclamant creează

o îndoială evidentă asupra prezumției de legalitate a dispoziției contestate.

În ceea ce privește condiția

iminenței producerii unei pagube, în raport cu dispozițiile art. 2 lit. ș) din Legea

nr. 554/2004, instanța a apreciat că susținerile reclamantului sunt pertinente,

în contextul în care apare ca evident că retrogradarea sa constituie un motiv serios

de înrăutățire a situației sale financiare și a familiei sale, cu consecința directă

de a nu-și mai putea continua traiul în condiții obișnuite, cât și în planul achitării

altor datorii domestice și obligații financiare contractate.

Împotriva sentinței pronunțate

de Curtea de Apel Bacău au declarat recurs pârâții Ministerul Administrației și

Internelor, de Inspectoratul General al Poliției Române și de Inspectoratul de Poliție

al Județului Neamț.

Recursul declarat de pârâtul

Ministerul Administrației și Internelor

Recurentul-pârât critică

soluția pronunțată de Curtea de apel pentru nelegalitate și netemeinicie.

Se susține că instanța

trebuia să administreze un minim de probe care să îi permită să realizeze o apreciere

asupra existenței condițiilor de admitere a cererii.

Cu privire la cazul bine

justificat, recurentul-pârât susține că instanța a dispus suspendarea executării

actului contestat fără a motiva în fapt și în drept hotărârea, bazându-se pe aprecierile

subiective ale reclamantului.

Susține recurentul că

în cauză nu sunt incidente dispozițiile H.G. nr. 1344/2007, fiind aplicabil doar

Ordinul ministrului administrației și internelor nr. 400/2004 și că prevederile

art. 54 alin. (2) din acest ordin nu instituie în sarcina inspectorului general

al Poliției Române obligația de a motiva măsura aplicării unei alte sancțiuni decât

cea propusă de Consiliul de disciplină. Totodată, întrucât inspectorului general

al Poliției Române avea competența de a emite actul administrativ de sancționarea

și a dispus aplicarea unei alte sancțiuni decât cea propusă de Consiliul de disciplină,

nu se impunea întocmirea unui raport motivat către persoana competentă să emită

actul de sancționare, în sensul art. 54 alin. (2) din ordinul menționat.

Mai susține recurentul

că, la stabilirea sancțiunii disciplinare, au fost avute în vedere prevederile

art. 59 alin. (8) din Legea nr. 360/2002, motivat de vinovăția intimatului-reclamant,

de caracterul, gravitatea și consecințele faptelor săvârșite, de responsabilitățile

și specificul funcției pe care acesta o ocupa, cu respectarea strictă a dispozițiilor

art. 14 și art. 17 lit. c) din Ordinul ministrului administrației și internelor

nr. 400/2004, fiind trecut în funcția inferioară de execuție de ofițer specialist

I, cea mai mare funcție de execuție existentă.

În privința condiției

referitoare la paguba iminentă, recurentul-pârât susține că prejudiciul creat reclamantului

poate fi remediat dacă va fi pronunțată o hotărâre judecătorească de admitere a

acțiunii în anularea actului, iar lipsirea petentului de indemnizația de comandă

și existența unui credit de nevoi personale nu fac dovada îndeplinirii condiției

respective, cu atât mai mult cu cât reclamantul nu a administrat dovezi în acest

sens. Sub acest aspect, recurentul invocă Recomandarea nr. R(89)9 a Comitetului

de Miniștri al Consiliului Europei și jurisprudența Înaltei Curți de Casație și

Justiție reprezentată de decizia nr. 4620/2006.

Recursul declarat de Inspectoratul

General al Poliției Române

Recurentul-pârât critică

sentința pronunțată de Curtea de apel, invocând dispozițiile art. 304 pct. 9 și

art. 304

1

din

C. proc. civ

.

Susține recurentul-pârât

că în cauză nu sunt aplicabile dispozițiile H.G. nr. 1344/2007, ci dispozițiile

cu caracter special ale Ordinului ministrului administrației și internelor nr. 400/2004.

Cu privire la condiția

cazului bine justificat, recurentul-pârât susține că actul contestat a fost emis

cu respectarea dispozițiilor art. 62 alin. (2) din Legea nr. 360/2002 și ale

art. 54 alin. (2) și art. 61 din Ordinul ministrului administrației și internelor

nr. 400/2004, șeful unității aplicând o altă sancțiune disciplinară decât cea propusă

de Consiliul de disciplină. Susține recurentul că instanța a făcut aprecieri speculative

cu caracter generic, fără a cerceta aspectele de fapt și de drept invocate de reclamant

care, de fapt, privesc fondul cauzei și care nu pot fi analizate în cadrul cererii

de suspendare a executării.

Cu privire la paguba iminentă,

recurentul susține faptul că prejudiciul creat reclamantului nu este unul care nu

poate fi înlăturat prin nicio măsură, întrucât, în ipoteza anulării actului, consecințele

pot fi remediate. În acest sens, recurentul invocă Recomandarea nr. R(89)9 a Comitetului

de Miniștri al Consiliului Europei, dispozițiile art. 106 din Legea nr. 188/1999

și jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție reprezentată de Decizia

nr. 3316/2007.

Recursul declarat de

Inspectoratul de Poliție

al Județului Neamț

Recurentul-pârât critică

sentința pronunțată de Curtea de apel, invocând dispozițiile art. 304 pct. 9 și

art. 304

1

din

C. proc. civ.

și susținând,

în esență, similar celorlalți doi recurenți, faptul că în cauză nu sunt aplicabile

dispozițiile H.G. nr. 1344/2007, ci dispozițiile cu caracter special ale Ordinului

ministrului administrației și internelor nr. 400/2004, că actul contestat este temeinic

și legal, iar, sub aspectul pagubei iminente, care impune un caracter de certitudine,

reclamantul a făcut aprecieri referitoare la posibilitatea producerii unor evenimente

viitoare și incerte, care nu pot fi dovedite.

Intimatul-reclamant a

depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursurilor declarate în cauză

și a depus certificatul eliberat de Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă,

de contencios administrativ și fiscal, prin care se certifică faptul că, prin sentința

civilă nr. 143 din 23 septembrie 2011, s-a dispus anularea

dispoziției inspectorului

general al Poliției Române din 11 februarie 2011 și a ordinului ministrului administrației

și internelor din 18 martie 2011.

Analizând cauza, prin

prisma criticilor din cele trei recursuri, care se circumscriu motivului prevăzut

de art. 304 pct. 9 din C. proc. civ., precum și în raport cu dispozițiile art. 304

1

din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate, pentru considerentele

arătate în continuare.

Înainte de a proceda la

analiza în concret a criticilor din recurs, Înalta Curte, ca instanță de recurs,

constată că, întrucât, prin sentința civilă nr. 143 din 23 septembrie 2011, Curtea

de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a dispus

anularea dispoziției inspectorului general al Poliției Române din 11 februarie 2011

și a ordinului ministrului administrației și internelor din 18 martie 2011, în cauză

sunt incidente dispozițiile art. 15 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, conform cărora

„În ipoteza admiterii acțiunii de fond, măsura suspendării, dispusă în condițiile

art. 14, se prelungește de drept până la soluționarea definitivă și irevocabilă

a cauzei, chiar dacă reclamantul nu a solicitat suspendarea executării actului administrativ

în temeiul alin. (1)”.

Astfel fiind, aflându-ne

în ipoteza în care acțiunea în anulare a fost admisă de instanța de fond, măsura

de suspendare a executării dispusă prin sentința civilă civile nr. 80 din 18 mai

2011 a Curții de Apel Bacău, secția comercială, contencios administrativ și fiscal

se prelungește de drept, în temeiul art. 15 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, până

la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei.

Susținerile verbale ale

recurenților din ședința publică în sensul că aceste dispoziții nu ar fi aplicabile

deoarece acțiunea este întemeiată pe art. 14 din Legea nr. 554/2004 nu pot fi primite,

întrucât, pentru identitate de rațiune, prelungirea de drept a suspendării actului

administrativ în ipoteza reglementată se impune indiferent dacă cererea este formulată

în temeiul art. 14 sau în temeiul art. 15 din lege.

Pe fondul recursurilor,

întrucât, prin criticile formulate, toți cei trei recurenți invocă aceleași aspecte

referitoare la greșita apreciere a instanței de fond în sensul îndeplinirii condițiilor

prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, instanța de control judiciar va realiza

o analiză comună a susținerilor recurenților cu privire la condițiile existenței

unui caz bine justificat și prevenirii procedurii unei pagube iminente în sensul

dispozițiilor menționate.

Este necontestat faptul

că, prin dispoziția inspectorului general al Poliției Române din 11 februarie 2011,

actul administrativ în privința căruia, prin sentința recurată, Curtea de apel a

dispus măsura provizorie de suspendare a executării, a fost aplicată reclamantului

sancțiunea disciplinară a „trecerii într-o funcție inferioară până la cel mult nivelul

de bază al gradului profesional deținut”, respectiv în funcția de specialist I.

Dispoziția respectivă

a fost emisă având în vedere raportul de cercetare prealabilă din 16 decembrie 2010

și încheierea Consiliului Superior de Disciplină din 19 ianuarie 2011, prin care,

în temeiul art. 17 lit. b) din Ordinul ministrului administrației și internelor

nr. 400/2004, a fost propusă sancțiunea disciplinară de „diminuarea drepturilor

salariale pentru funcția îndeplinită cu 10% pe o perioadă de 3 luni”.

Totodată, recurenții menționează

faptul că inspectorului general al Poliției Române nu îi revenea obligația de a

motiva măsura aplicării unei alte sancțiuni, mai gravă, decât cea propusă prin încheierea

Consiliului Superior de Disciplină din 19 ianuarie 2011.

Înalta Curte reține că

instanța de fond, după expunerea detaliată a dispozițiilor legale care reglementează

procedura de aplicare a sancțiunilor disciplinare în cazul polițiștilor, a apreciat

întemeiat că, în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004,

îndoiala serioasă în privința legalității actului administrativ este determinată

de lipsa din cuprinsul actului a motivării care stă la baza înlocuirii sancțiunii

disciplinare propuse de comisie în urma analizării abaterii disciplinare prevăzute

de art. 57 lit. b) din Legea nr. 360/2002 și de art. 12 lit. b) din Ordinul ministrului

administrației și internelor nr. 400/2004 și reținute în sarcina reclamantului.

Împrejurarea că emitentul

actului nu a motivat înlocuirea sancțiunii propuse de Consiliul Superior de Disciplină

nu răspunde cerinței motivării actului administrativ, ceea ce este de natură a nu

permite verificarea limitei de demarcație între puterea discreționară și arbitrariu.

Motivarea actului administrativ constituie tocmai o garanție contra arbitrariului

administrației publice și se impune în special în cazul actelor prin care se modifică

ori se suprimă drepturi sau situații juridice individuale și subiective. Ea trebuie

să conțină elementele de fapt și de drept care să permită verificarea temeiurilor

și efectelor deciziei administrative, precum și a proporționalității măsurii cu

împrejurările în care a fost dispusă și cu interesul public pe care este chemată

să îl ocrotească.

Având în vedere faptul

că instanța de fond a detaliat expres procedura legală în materia aplicării sancțiunii

disciplinare în cazul polițiștilor și a expus, în raport de circumstanțele concrete

ale cauzei, motivele care au format convingerea sa în privința îndeplinirii condiției

referitoare la cazul bine justificat, este lipsită de suport real susținerea referitoare

la nemotivarea în fapt și în drept a hotărârii recurate.

Sub aspectul pagubei iminente,

Înalta Curte reține că îndeplinirea condiției referitoare la paguba iminentă, în

sensul dispozițiilor art. 14 cu referire la art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea

nr. 554/2004, este lăsată de lege la aprecierea instanței învestite cu cererea de

suspendare, care o analizează în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei

cauze. În speță, aprecierea instanței de fond este considerată de instanța de control

judiciar ca fiind corectă, având în vedere că executarea actului administrativ contestat

este de natură să conducă la reducerea veniturilor salariale ale reclamantului cu

circa 50%, ceea ce reprezintă în accepțiunea dispozițiilor menționate, „un prejudiciul

material viitor și previzibil”.

Pentru toate considerentele

arătate, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală și temeinică, urmând

a fi respinse recursurile declarate în cauză.

Având în vedere soluția

adoptată în cauză și dispozițiile art. 274 din C. proc. civ., în raport cu documentele

justificative depuse de intimatul-reclamant ale dosarului de recurs, recurenții-pârâți

vor fi obligați să plătească intimatului-reclamant suma de 1.645 RON, cheltuieli

de judecată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge

recursurile declarate

de Ministerul Administrației și Internelor, de Inspectoratul General al Poliției

Române și de Inspectoratul de Poliție al Județului Neamț împotriva sentinței civile

nr. 80 din 18 mai 2011 a Curții de Apel Bacău, secția comercială, contencios administrativ

și fiscal, ca nefondate.

Obligă recurenții la plata sumei de 1.645 RON,

cheltuieli de judecată către intimatul A.I.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 22 noiembrie

2011.