ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5536/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea înregistrată la data de 29 martie 2011 pe rolul Curții de Apel Bacău, reclamantul A.I. a chemat în judecată pe pârâții Ministerul Administrației și Internelor, Inspectoratul General al Poliției Române și Inspectoratul de Poliție al Județului Bacău, solicitând instanței ca, prin hotărârea ce o va pronunța, să dispună anularea dispoziției inspectorului general al Poliției Române din 11 februarie 2011 și a ordinului ministrului administrației și internelor din 18 martie 2011, precum și suspendarea executării actului administrativ până la soluționarea irevocabilă a prezentei cauze. În motivarea cererii de suspendare, reclamantul a susținut că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce privește cazul bine justificat, reclamantul a arătat următoarele că nu a fost respectarea principiului proporționalității între abaterea disciplinară reținută în sarcina sa și sancțiunea aplicată; actul a fost emis cu nerespectarea dispozițiilor art. 59 alin. (8) din Legea nr. 360/2002 privind statutul polițistului; nu a fost stabilită data săvârșirii pentru fiecare faptă reținută ca neregulă, pentru ca, în mod corect, să se facă aplicarea prevederilor art. 59 alin. (9) din Legea nr. 360/2002 potrivit căruia sancțiunea disciplinară se aplică în maximum 60 de zile de la finalizarea cercetării prealabile, dar nu mai târziu de un an de la data comiterii faptei; structurile decizionale s-au antepronunțat cu privire la sancționarea conducerii Inspectoratului de Poliție al Județului Neamț, înaintea unor minime verificări; cercetarea prealabilă a fost efectuată din ordinul ministrului, de către ofițeri din cadrul Corpului de Control al ministrului, în condițiile în care competența de soluționare a contestației administrative revine tot ministrului de interne, deși trebuia să fie efectuată de I.G.P.R., pentru a asigura astfel imparțialitatea deciziei în soluționarea contestației; a fost privat de o eventuală rejudecare din partea unui nou Consiliu Superior de Disciplină prin aplicarea sancțiunii disciplinare, în mod nejustificat,

după 22 zile de la pronunțarea Consiliului învestit cu judecarea cauzei (19 ianuarie 2011) și în 58-a zi de la finalizarea cercetării prealabile (16 decembrie 2010). În condițiile în care sancțiunea propusă de Consiliul Superior de Disciplină nu a fost agreată de Inspectorul General, consideră că o altă reexaminare se impunea și putea fi dispusă de șeful ierarhic, dacă se îndeplinea condiția prevăzută la art. 66 alin. (3) lit. c) teza a II-a din Ordinul ministrului administrației și internelor 400/2004, respectiv de încadrarea cu lucrările noului Consiliu în termenul de 60 de zile de la finalizarea cercetării prealabile; pe parcursul cercetării prealabile, nu s-a ținut cont de apărările formulate, în conformitate cu prevederile art. 28 și art. 29 din Ordinul ministrului administrației și internelor nr. 400/2004, urmărindu-se doar constatarea unor abateri și nu aflarea adevărului, fiind înlăturată nejustificat prezumția de nevinovăție; nu au fost respectate prevederile art. 6 din Legea nr. 364/2004 coroborat cu art. 3 din Ordinul ministrului administrației și internelor nr. 1504/2006 și Ordinul Procurorului General din 2008, deoarece nu a fost solicitat și nu a fost obținut avizul conform al procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție.

În ceea ce privește paguba iminentă, reclamantul a arătat următoarele: la nivelul Inspectoratului Județean de Poliție Neamț, nu este vacantă nicio funcție de nivelul celei pe care a avut-o înainte de retrogradare, respectiv specialist I, astfel că există pericolul încetării raporturilor de serviciu ca urmare a aplicării criteriilor de disponibilizare prevăzute în legea privind unele măsuri speciale necesare pentru încadrarea în bugetul aprobat Ministerului Administrației și Internelor pe anul 2011 și hotărârii de Guvern; în perioada desfășurării procesului, postul poate fi scos la concurs, astfel că varianta reîncadrării în funcție după anularea actului administrativ nu va mai fi posibilă; ca urmare a aplicării sancțiunii disciplinare, veniturile i-au fost drastic diminuate cu circa 50%, în condițiile în care are credite bancare și trebuie să asigure întreținerea unui copil student în București, iar soția realizează venituri apropiate de minimul pe economie.

În acest sens, reclamantul invocă jurisprudența C.E.D.O. (cauza Buchen contra Cehiei), conform căreia noțiunea de „bun” înglobează orice interes de natură economică a persoanei private, astfel încât dreptul la salariu (pentru funcția deținută anterior) este asimilat unui drept de proprietate, iar aplicarea dispoziției atacate, ce a condus la diminuarea semnificativă a veniturilor, echivalează practic cu o expropriere, fapt ce contravine art. 44 alin. (3) din Constituția României. Corpul Național al Polițiștilor a formulat în cauză cerere de intervenție accesorie, încuviințată în principiu de instanță, în considerarea dispozițiilor art. 52 din C. proc. civ. raportat la art. 49 alin. (2) și art. 50 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 360/2002.

Prin sentința civilă nr. 80 din 18 mai 2011, Curtea de Apel Bacău, secția comercială, contencios administrativ și fiscal, a admis cererea reclamantului și a dispus suspendarea executării dispoziției Inspectoratului General al Poliției Române din 11 februarie 2011, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei. Pentru a pronunța această soluție, Curtea de apel a reținut, în esență, următoarele: În considerarea principiilor care guvernează regimul juridic al actului administrativ, suspendarea executării acestuia constituie o situație de excepție, putând fi dispusă numai în condițiile prevăzute de art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004 până la momentul la care legalitatea actului este cenzurată de instanță, această măsură de protecție jurisdicțională provizorie fiind consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale atât în sistemul juridic al Consiliului Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene.

În ceea ce privește condiția cazului bine justificat, în raport cu dispozițiile art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004, instanța a reținut că are numai posibilitatea de a efectua o cercetare sumară a aparenței dreptului, nefiind permisă prejudecarea fondului litigiului. A apreciat instanța că, în privința actului contestat, existând indicii suficiente care să răstoarne prezumția de legalitate, fără a necesita o analiză pe fond a actului dedus judecății.

Astfel, Curtea de apel a reținut că, raportat la procedura de aplicare a sancțiunilor disciplinare în cazul polițiștilor, reglementată de Legea nr. 360/2002 [art. 60 alin. (1), art. 60 alin. (2), art. 62], Ordinul ministrului administrației și internelor nr. 400/2004 privind regimul disciplinar al personalului din Ministerul Administrației și Internelor, cu modificările și completările ulterioare (art. 37, art. 58-59), Ordinul ministrului administrației și internelor nr. 600/2005 pentru aprobarea competențelor de gestiune a resurselor umane și H.G. nr. 1344/2007 privind normele de organizare și funcționare a comisiilor de disciplină, în cazul în care persoana care are competența legală aplică o altă sancțiune decât cea propusă de comisia de disciplină, are obligația de a motiva această decizie, cerință nerespectată în cazul actului contestat.

A mai avut în vedere instanța că propunerea Consiliului Superior de Disciplină are caracter consultativ, ceea ce presupune că șeful unității, deși este obligat să investească Consiliul de disciplină cu dosarul de cercetare prealabilă, actul de sesizare fiind reprezentat în cauză de raportul Corpului de Control al Ministrului, nu trebuie să se conformeze propunerilor acestuia atunci când emite dispoziția de sancționare, fiind însă obligat să motiveze decizia de ignorare a propunerilor comisiei de disciplină. Din perspectiva celor expuse, numeroasele aspecte de fapt și de drept invocate de către reclamant creează o îndoială evidentă asupra prezumției de legalitate a dispoziției contestate.

În ceea ce privește condiția iminenței producerii unei pagube, în raport cu dispozițiile art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004, instanța a apreciat că susținerile reclamantului sunt pertinente, în contextul în care apare ca evident că retrogradarea sa constituie un motiv serios de înrăutățire a situației sale financiare și a familiei sale, cu consecința directă de a nu-și mai putea continua traiul în condiții obișnuite, cât și în planul achitării altor datorii domestice și obligații financiare contractate. Împotriva sentinței pronunțate de Curtea de Apel Bacău au declarat recurs pârâții Ministerul Administrației și Internelor, de Inspectoratul General al Poliției Române și de Inspectoratul de Poliție al Județului Neamț.

Recursul declarat de pârâtul Ministerul Administrației și Internelor Recurentul-pârât critică soluția pronunțată de Curtea de apel pentru nelegalitate și netemeinicie. Se susține că instanța trebuia să administreze un minim de probe care să îi permită să realizeze o apreciere asupra existenței condițiilor de admitere a cererii. Cu privire la cazul bine justificat, recurentul-pârât susține că instanța a dispus suspendarea executării actului contestat fără a motiva în fapt și în drept hotărârea, bazându-se pe aprecierile subiective ale reclamantului. Susține recurentul că în cauză nu sunt incidente dispozițiile H.G. nr. 1344/2007, fiind aplicabil doar Ordinul ministrului administrației și internelor nr. 400/2004 și că prevederile art. 54 alin. (2) din acest ordin nu instituie în sarcina inspectorului general al Poliției Române obligația de a motiva măsura aplicării unei alte sancțiuni decât cea propusă de Consiliul de disciplină.

Totodată, întrucât inspectorului general al Poliției Române avea competența de a emite actul administrativ de sancționarea și a dispus aplicarea unei alte sancțiuni decât cea propusă de Consiliul de disciplină, nu se impunea întocmirea unui raport motivat către persoana competentă să emită actul de sancționare, în sensul art. 54 alin. (2) din ordinul menționat. Mai susține recurentul că, la stabilirea sancțiunii disciplinare, au fost avute în vedere prevederile art. 59 alin. (8) din Legea nr. 360/2002, motivat de vinovăția intimatului-reclamant, de caracterul, gravitatea și consecințele faptelor săvârșite, de responsabilitățile și specificul funcției pe care acesta o ocupa, cu respectarea strictă a dispozițiilor art. 14 și art. 17 lit. c) din Ordinul ministrului administrației și internelor nr. 400/2004, fiind trecut în funcția inferioară de execuție de ofițer specialist I, cea mai mare funcție de execuție existentă.

În privința condiției referitoare la paguba iminentă, recurentul-pârât susține că prejudiciul creat reclamantului poate fi remediat dacă va fi pronunțată o hotărâre judecătorească de admitere a acțiunii în anularea actului, iar lipsirea petentului de indemnizația de comandă și existența unui credit de nevoi personale nu fac dovada îndeplinirii condiției respective, cu atât mai mult cu cât reclamantul nu a administrat dovezi în acest sens. Sub acest aspect, recurentul invocă Recomandarea nr. R(89)9 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei și jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție reprezentată de decizia nr. 4620/2006. Recursul declarat de Inspectoratul General al Poliției Române Recurentul-pârât critică sentința pronunțată de Curtea de apel, invocând dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304 1 din C. proc.

civ . Susține recurentul-pârât că în cauză nu sunt aplicabile dispozițiile H.G. nr. 1344/2007, ci dispozițiile cu caracter special ale Ordinului ministrului administrației și internelor nr. 400/2004. Cu privire la condiția cazului bine justificat, recurentul-pârât susține că actul contestat a fost emis cu respectarea dispozițiilor art. 62 alin. (2) din Legea nr. 360/2002 și ale art. 54 alin. (2) și art. 61 din Ordinul ministrului administrației și internelor nr. 400/2004, șeful unității aplicând o altă sancțiune disciplinară decât cea propusă de Consiliul de disciplină. Susține recurentul că instanța a făcut aprecieri speculative cu caracter generic, fără a cerceta aspectele de fapt și de drept invocate de reclamant care, de fapt, privesc fondul cauzei și care nu pot fi analizate în cadrul cererii de suspendare a executării.

Cu privire la paguba iminentă, recurentul susține faptul că prejudiciul creat reclamantului nu este unul care nu poate fi înlăturat prin nicio măsură, întrucât, în ipoteza anulării actului, consecințele pot fi remediate. În acest sens, recurentul invocă Recomandarea nr. R(89)9 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei, dispozițiile art. 106 din Legea nr. 188/1999 și jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție reprezentată de Decizia nr. 3316/2007. Recursul declarat de Inspectoratul de Poliție al Județului Neamț Recurentul-pârât critică sentința pronunțată de Curtea de apel, invocând dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304 1 din C. proc. civ. și susținând, în esență, similar celorlalți doi recurenți, faptul că în cauză nu sunt aplicabile dispozițiile H.G.

nr. 1344/2007, ci dispozițiile cu caracter special ale Ordinului ministrului administrației și internelor nr. 400/2004, că actul contestat este temeinic și legal, iar, sub aspectul pagubei iminente, care impune un caracter de certitudine, reclamantul a făcut aprecieri referitoare la posibilitatea producerii unor evenimente viitoare și incerte, care nu pot fi dovedite.

Intimatul-reclamant a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursurilor declarate în cauză și a depus certificatul eliberat de Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin care se certifică faptul că, prin sentința civilă nr. 143 din 23 septembrie 2011, s-a dispus anularea dispoziției inspectorului general al Poliției Române din 11 februarie 2011 și a ordinului ministrului administrației și internelor din 18 martie 2011. Analizând cauza, prin prisma criticilor din cele trei recursuri, care se circumscriu motivului prevăzut de art. 304 pct. 9 din C. proc. civ., precum și în raport cu dispozițiile art. 304 1 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate, pentru considerentele arătate în continuare.

Înainte de a proceda la analiza în concret a criticilor din recurs, Înalta Curte, ca instanță de recurs, constată că, întrucât, prin sentința civilă nr. 143 din 23 septembrie 2011, Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a dispus anularea dispoziției inspectorului general al Poliției Române din 11 februarie 2011 și a ordinului ministrului administrației și internelor din 18 martie 2011, în cauză sunt incidente dispozițiile art. 15 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, conform cărora „În ipoteza admiterii acțiunii de fond, măsura suspendării, dispusă în condițiile art. 14, se prelungește de drept până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei, chiar dacă reclamantul nu a solicitat suspendarea executării actului administrativ în temeiul alin. (1)”.

Astfel fiind, aflându-ne în ipoteza în care acțiunea în anulare a fost admisă de instanța de fond, măsura de suspendare a executării dispusă prin sentința civilă civile nr. 80 din 18 mai 2011 a Curții de Apel Bacău, secția comercială, contencios administrativ și fiscal se prelungește de drept, în temeiul art. 15 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei. Susținerile verbale ale recurenților din ședința publică în sensul că aceste dispoziții nu ar fi aplicabile deoarece acțiunea este întemeiată pe art. 14 din Legea nr. 554/2004 nu pot fi primite, întrucât, pentru identitate de rațiune, prelungirea de drept a suspendării actului administrativ în ipoteza reglementată se impune indiferent dacă cererea este formulată în temeiul art. 14 sau în temeiul art. 15 din lege.

Pe fondul recursurilor, întrucât, prin criticile formulate, toți cei trei recurenți invocă aceleași aspecte referitoare la greșita apreciere a instanței de fond în sensul îndeplinirii condițiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, instanța de control judiciar va realiza o analiză comună a susținerilor recurenților cu privire la condițiile existenței unui caz bine justificat și prevenirii procedurii unei pagube iminente în sensul dispozițiilor menționate.

Este necontestat faptul că, prin dispoziția inspectorului general al Poliției Române din 11 februarie 2011, actul administrativ în privința căruia, prin sentința recurată, Curtea de apel a dispus măsura provizorie de suspendare a executării, a fost aplicată reclamantului sancțiunea disciplinară a „trecerii într-o funcție inferioară până la cel mult nivelul de bază al gradului profesional deținut”, respectiv în funcția de specialist I. Dispoziția respectivă a fost emisă având în vedere raportul de cercetare prealabilă din 16 decembrie 2010 și încheierea Consiliului Superior de Disciplină din 19 ianuarie 2011, prin care, în temeiul art. 17 lit. b) din Ordinul ministrului administrației și internelor nr. 400/2004, a fost propusă sancțiunea disciplinară de „diminuarea drepturilor salariale pentru funcția îndeplinită cu 10% pe o perioadă de 3 luni”.

Totodată, recurenții menționează faptul că inspectorului general al Poliției Române nu îi revenea obligația de a motiva măsura aplicării unei alte sancțiuni, mai gravă, decât cea propusă prin încheierea Consiliului Superior de Disciplină din 19 ianuarie 2011. Înalta Curte reține că instanța de fond, după expunerea detaliată a dispozițiilor legale care reglementează procedura de aplicare a sancțiunilor disciplinare în cazul polițiștilor, a apreciat întemeiat că, în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, îndoiala serioasă în privința legalității actului administrativ este determinată de lipsa din cuprinsul actului a motivării care stă la baza înlocuirii sancțiunii disciplinare propuse de comisie în urma analizării abaterii disciplinare prevăzute de art. 57 lit. b) din Legea nr. 360/2002 și de art. 12 lit. b) din Ordinul ministrului administrației și internelor nr. 400/2004 și reținute în sarcina reclamantului.

Împrejurarea că emitentul actului nu a motivat înlocuirea sancțiunii propuse de Consiliul Superior de Disciplină nu răspunde cerinței motivării actului administrativ, ceea ce este de natură a nu permite verificarea limitei de demarcație între puterea discreționară și arbitrariu. Motivarea actului administrativ constituie tocmai o garanție contra arbitrariului administrației publice și se impune în special în cazul actelor prin care se modifică ori se suprimă drepturi sau situații juridice individuale și subiective. Ea trebuie să conțină elementele de fapt și de drept care să permită verificarea temeiurilor și efectelor deciziei administrative, precum și a proporționalității măsurii cu împrejurările în care a fost dispusă și cu interesul public pe care este chemată să îl ocrotească.

Având în vedere faptul că instanța de fond a detaliat expres procedura legală în materia aplicării sancțiunii disciplinare în cazul polițiștilor și a expus, în raport de circumstanțele concrete ale cauzei, motivele care au format convingerea sa în privința îndeplinirii condiției referitoare la cazul bine justificat, este lipsită de suport real susținerea referitoare la nemotivarea în fapt și în drept a hotărârii recurate. Sub aspectul pagubei iminente, Înalta Curte reține că îndeplinirea condiției referitoare la paguba iminentă, în sensul dispozițiilor art. 14 cu referire la art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, este lăsată de lege la aprecierea instanței învestite cu cererea de suspendare, care o analizează în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze.

În speță, aprecierea instanței de fond este considerată de instanța de control judiciar ca fiind corectă, având în vedere că executarea actului administrativ contestat este de natură să conducă la reducerea veniturilor salariale ale reclamantului cu circa 50%, ceea ce reprezintă în accepțiunea dispozițiilor menționate, „un prejudiciul material viitor și previzibil”. Pentru toate considerentele arătate, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală și temeinică, urmând a fi respinse recursurile declarate în cauză. Având în vedere soluția adoptată în cauză și dispozițiile art. 274 din C. proc. civ., în raport cu documentele justificative depuse de intimatul-reclamant ale dosarului de recurs, recurenții-pârâți vor fi obligați să plătească intimatului-reclamant suma de 1.645 RON, cheltuieli de judecată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursurile declarate de Ministerul Administrației și Internelor, de Inspectoratul General al Poliției Române și de Inspectoratul de Poliție al Județului Neamț împotriva sentinței civile nr. 80 din 18 mai 2011 a Curții de Apel Bacău, secția comercială, contencios administrativ și fiscal, ca nefondate. Obligă recurenții la plata sumei de 1.645 RON, cheltuieli de judecată către intimatul A.I. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 22 noiembrie 2011.