ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 577/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 577/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

Prin

sentința nr. 869 din 7 februarie 2011, Curtea de Apel București, secția a VIII-a

de contencios administrativ și fiscal a respins, ca neîntemeiată, acțiunea

formulată de reclamanta S.S.L., în contradictoriu cu pârâta A.N.V., prin care

solicita obligarea acesteia la revocarea măsurii de diminuare cu 25% a

salariului și la plata drepturilor salariale la zi, actualizate cu inflația,

până la data plății efective. Prin aceeași sentință, instanța de judecată a

respins excepția inadmisibilității acțiunii.

Pentru a pronunța această soluție,

instanța de fond a reținut următoarele:

În ce privește excepția invocată de

pârâtă, se constată că în speță nu se impunea îndeplinirea procedurii

prealabile, întrucât nu se solicită anularea unui act administrativ, ci

înlăturarea unei măsuri prin care s-a modificat un element al raportului de

serviciu, pe care partea reclamantă o consideră nelegală; de altfel, pârâta nu

a făcut dovada că în cauză ar fi fost emis un act administrativ individual

pentru diminuarea salariului.

Pe fondul cauzei.

Prin cererea de chemare în judecată se

invocă, pe de o parte, conflictul cu unele norme constituționale a măsurii de

restrângere a exercițiului dreptului la salariu, văzut ca un corolar al

dreptului la muncă prevăzut de art. 41 din Constituție, iar pe de altă parte,

se invocă neconcordanța între anumite acte internaționale privitoare la

drepturile fundamentale ale omului la care România este parte și legile

interne, solicitându-se să se dea prioritate, în temeiul art. 20 alin. (2) din

Constituție, reglementărilor internaționale mai favorabile. Sunt menționate, în

principal, art. 1 din Protocolul nr. l adițional la Convenția Europeană pentru

Apărarea Drepturilor și Libertăților Fundamentale împreună cu jurisprudența C.E.D.O.,

precum și art. 17, art. 23 pct. 3, art. 25 pct. 1 din Declarația Universală a

Dreptului Omului și art. 1 pct. 2 și 4 și art. 4 din Carta Socială Europeană.

Funcționarii publici angajați în

cadrul A.N.V. sunt salarizați conform Legii nr. 330/2009 privind salarizarea

unitară a personalului plătit din fonduri publice.

Cât privește invocata restrângere a

unui drept constituțional, se constată că măsura reducerii temporare, pe

perioada 03 iulie 2010 - 31 decembrie 2010, a salariului personalului bugetar a

fost dispusă prin art. 1 alin. (1) din Legea nr. 18/2010 privind unele măsuri

necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar.

Stabilirea neconcordanței între

dispozițiile unei legi și Constituția țării intră în atribuțiile exclusive ale

Curții Constituționale. Singura cale pentru constatarea neconstituționalității

măsurii de reducere a salariilor, dispusă prin lege, ar fi invocarea excepției

de neconstituționalitate, a cărei soluționare intră în atribuțiile Curții

Constituționale, iar nu a instanțelor de drept comun.

Prin urmare, critica sumară din

cererea introductivă privind încălcarea unor norme constituționale se dovedește

nefondată pentru că, pe de o parte, prin Decizia nr. 872 din 25 iunie 2010

referitoare la obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii privind

unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, Curtea

Constituțională a decis că art. 1 - 8 și art. 10 - 17 din Lege sunt

constituționale, iar pe de altă parte, partea reclamantă nu a invocat o

excepție de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii nr. 18/2010.

Prin Decizia nr. 872/2010 anterior

citată, Curtea Constituțională a reținut, în ceea ce privește diminuarea

cuantumului salariului personalului bugetar, raportat la art. 41 din

Constituție, că dreptul la muncă este un drept complex care include și dreptul

la salariu iar diminuarea acestuia din urmă se constituie într-o veritabilă

restrângere a exercițiului dreptului la muncă, însă această restrângere dispusă

prin Legea nr. 18/2010 se încadrează în condițiile strict și limitativ

prevăzute de art. 53 din Constituție, și anume: măsura este prevăzută prin

lege, se impune pentru reducerea cheltuielilor bugetare și este determinată de

imperativul apărării securității naționale - prin prisma aspectelor economice,

financiare și sociale care ar putea afecta însăși ființa statului, datorită

amplorii și gravitații situației de criză economică, măsura nu aduce atingere

substanței dreptului, având, de altfel, caracter temporar și se aplică

nediscriminatoriu.

Dispozițiile art. 1 din Protocolul nr.

1 adițional la Convenția Europeană pentru Apărarea Drepturilor și Libertăților

Fundamentale nu pot fi interpretate în sensul restrângerii dreptului statelor

de a adopta legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosința

bunurilor conform interesului general sau pentru a asigura plata impozitelor

ori a altor contribuții, sau a amenzilor.

Din perspectiva art. 1 din primul

Protocol adițional la C.E.D.O., în lumina jurisprudenței C.E.D.O., se constată

că salariul, în principiu, este o valoare patrimonială care intră în câmpul de

aplicare al art. 1 din Protocolul nr. 1.

Diminuarea pentru o perioadă

determinată, viitoare, prin lege, a salariului personalului bugetar, constituie

o atingere adusă dreptului de proprietate, care însă nu corespunde nici unei

exproprieri (privări de proprietate) si nici unei măsuri de reglementare a

folosinței bunurilor, câtă vreme interesul general si imperativele legate de

protecția drepturilor fundamentale ale individului au fost respectate, reducerea

salariilor nefiind tratată ca o privare de proprietate.

Pe de altă parte, C.E.D.O. face o

distincție esențială între dreptul de a continua să primești în viitor un

salariu într-un anumit cuantum și dreptul de a primi efectiv salariul câștigat

pentru o perioadă în care munca a fost prestată (a se vedea cauza Lelas c.

Croației, Hotărârea din 20 mai 2010, paragraf nr. 58).

În cauza de față, trebuie avut în

vedere că legalitatea măsurii nu este pusă în discuție, așa cum nu este în

discuție o pierdere totală a dreptului, ci numai o restrângere temporară a

exercițiului acestuia, aplicată nediscriminatoriu întregului personal bugetar.

În concluzie, se apreciază că măsura

reducerii temporare a salariului personalului bugetar cu 25% nu aduce atingere

substanței dreptului, intră în marja de apreciere a Statului, nu este o măsură

disproporționată în raport cu scopul urmărit si păstrează justul echilibru

între interesul general al colectivității și imperativele protecției

drepturilor fundamentale ale omului, așa încât nu se poate reține o încălcare a

art. 1 din primul Protocol adițional la Convenție.

Împotriva acestei sentințe,

considerând-o netemeinică și nelegală, a declarat recurs reclamanta, criticile

aduse încadrându-se în dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. și vizând

greșita aplicare a legii în ceea ce privește soluția de respingere a acțiunii.

În motivele de recurs, recurenta arată

că în mod greșit și nelegal instanța de fond nu a reținut îndeplinirea

condițiilor prevăzute de art. 1 din Protocolul nr. 1 al C.E.D.O. vizând

respectarea proprietății asupra bunurilor, privarea de proprietate în anumite

condiții și competența statului de a reglementa utilizarea bunurilor conform

interesului general. Se susține că reducerea salariilor bugetarilor cu 25% și

imposibilitatea de a mai recupera vreodată sumele de bani aferente acestui

procent au dus la ruperea, în defavoarea funcționarilor publici, a justului

echilibru ce trebuie păstrat între protecția proprietății și cerințele

interesului general, ceea ce echivalează, în opinia recurentei, cu munca

forțată.

Examinând sentința atacată în raport

cu actele și lucrările dosarului, cu motivele și criticile invocate de

recurentă, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele

ale art. 3041 C. proc. civ., Curtea constată că recursul este nefondat, după

cum se va arăta în continuare.

Actul administrativ prin care s-a luat

măsura contestată și a cărei revocare se solicită este emis în temeiul și

pentru punerea în executare a unor norme legale, respectiv dispozițiile art. 1 alin.

(1) din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea

restabilirii echilibrului bugetar, cu modificările ulterioare, ca prevăd

următoarele:

„(1) Cuantumul brut al

salariilor/soldelor/indemnizațiilor lunare de încadrare, inclusiv sporuri,

indemnizații și alte drepturi salariale, precum și alte drepturi în lei sau în

valută, stabilite în conformitate cu prevederile Legii-cadru nr. 330/2009

privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice și ale

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 1/2010 privind unele măsuri de

reîncadrare în funcții a unor categorii de personal din sectorul bugetar și

stabilirea salariilor acestora, precum și alte măsuri în domeniul bugetar, se

diminuează cu 25%.

(2) În situația în care din aplicarea

prevederilor alin. (1) rezultă o valoare mai mică decât valoarea salariului de

bază minim brut pe țară garantat în plată, suma care se acordă este de 600

lei."

La art. 16 alin. (1) din lege se arată

că:

„(1) Prevederile art. 1 - 3, art. 5, art.

6 alin. (1), precum și cele ale art. 9 -14 se aplică până la 31 decembrie

2010."

Angajații instituțiilor publice au un

statut legal și nu contractual, care se realizează în conformitate cu

dispozițiile legii privind stabilirea unui sistem unitar de salarizare,

respectiv Legea nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit

din fonduri publice, iar drepturile lor salariale se stabilesc pe baza unui

sistem unitar de salarizare.

Totodată, drepturile salariale

cuvenite angajaților instituțiilor publice nu pot fi altele decât cele

prevăzute de legislația specifică acestei categorii.

Legea nr. 118/2010 privind unele

măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, a fost supusă

controlului Curții Constituționale, care prin Decizia nr. 872 din 25 iunie 2010

referitoare la obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii privind

unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar (publicată

în M. Of. nr. 433 din 28 iunie 2010), la punctul 1 a constat că

"dispozițiile art. 1 - 8 și cele ale art. 10-17 din Legea nr. 118/2010

sunt constituționale."

Prin Decizia nr. 1325 din 04 decembrie

2008, Curtea Constituțională, soluționând excepția de neconstituționalitate a

prevederilor O.U.G. nr. 137/2000 privind prevenirea și sancționarea tuturor

formelor de discriminare, a reținut că Parlamentul și, prin derogare

legislativă în condițiile art. 115 din Constituție, Guvernul au competența de a

institui modifica și abroga norme juridice de aplicare generală, instanțele

judecătorești neavând o asemenea competență, misiunea lor constituțională fiind

aceea de a realiza justiții potrivit art. 126 alin. (1) din Constituție, adică

de a soluționa aplicând legea, litigiile dintre subiectele de drept cu privire

la existența, întinderea și exercitarea drepturilor subiective.

Măsurile dispuse prin Legea nr. 118/2010

și măsura contestată de reclamantă sunt în acord și cu dispozițiile art. 1 din

Protocolul adițional la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și a

Libertăților Fundamentale, întrucât această diminuare temporară a avut loc în

temeiul și în condițiile legii, nefiind încălcate dispozițiile convenției.

În cazul personalului plătit din

fonduri publice, ne aflăm în prezența unui contract de drept public sau de

drept administrativ, libertatea contractuală a părților fiind suplinită de

legiuitor care stabilește prin lege nivelul salariilor.

Măsura contestată de recurentă, cea

privind reducerea salariului cu 25%, este luată în baza și în aplicarea Legii nr.

118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului

bugetar, care a fost supusă controlului de constituționalitate.

În acest sens, prin Deciziile nr. 872

din 25 iunie 2010 și nr. 874 din 25 iunie 2010, Curtea Constituțională s-a

pronunțat asupra excepțiilor de neconstituționalitate, stabilind ca fiind

constituționale dispozițiile Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare

în vederea restabilirii echilibrului bugetar.

În considerentele deciziilor

pronunțate de Curtea Constituțională se reține faptul că „diminuarea cu 25% a

cuantumului salariului /indemnizației /soldei, ca un corolar al dreptului la

muncă este prevăzută prin legea criticată și se impune pentru reducerea

cheltuielilor bugetare, iar această soluție legislativă a fost determinată de

apărarea securității naționale. Este evident că securitatea națională nu

implică numai securitatea militară, ci are și o componentă socială și

economică. Astfel, nu numai existența unei situații mânu militari atrage

aplicabilitatea noțiunii de securitate națională din textul art. 53, ci și alte

aspecte din viața statului - precum cele economice, financiare, sociale, care

ar putea afecta însăși ființa starului prin amploarea gravitatea

fenomenului".

S-a concluzionat de către Curtea

Constituțională că măsura de diminuare a cuantumului salarial cu 25% constituie

o restrângere a exercițiului dreptului constituțional la muncă ce afectează

dreptul la salariu, cu respectarea însă a prevederilor art. 53 din Constituție.

În consecință, se apreciază că soluția

de respingere a acțiunii este legală în raport de legislația națională.

Nu poate fi reținută nici critica

referitoare la încălcarea art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția

Europeană pentru Apărarea Drepturilor și Libertăților Fundamentale, măsura

contestată nefiind disproporțională în raport cu scopul urmărit și păstrând

justul echilibru între interesul general al societății și protecția unui drept

fundamental al omului.

Din perspectiva art. l din primul

Protocol adițional la C.E.D.O., în lumina jurisprudentei C.E.D.O., se constata

că salariul, în principiu, este o valoare patrimonială care intra în câmpul de

aplicare al art. 1 din Protocolul nr. 1.

Diminuarea pentru o perioada

determinată, viitoare, prin lege, a salariului personalului bugetar constituie

o atingere adusă dreptului de proprietate, care însă nu corespunde nici unei

exproprieri (privări de proprietate) și nici unei măsuri de reglementare a

folosinței bunurilor, fiind analizată de C.E.D.O. numai din unghiul primei

norme cuprinse în art. 1, respectiv a principiului respectării bunurilor. In

acest context, C.E.D.O. urmărește numai dacă justul echilibru între exigențele

relative la interesul general și imperativele legate de protecția drepturilor

fundamentale al individului a fost menținut (a se vedea cauza Aizupurua Ortiz

și ceilalți c. Spaniei - Hotărârea din 2 februarie 2010, par. 48), reducerea

salariilor nefiind tratată ca o privare de proprietate, pentru care lipsa

despăgubirii ar conduce la încălcarea art. 1 din Protocolul nr. 1.

Prin urmare, în cazuri asemănătoare,

C.E.D.O. a urmărit să stabilească dacă dreptul la respectarea bunurilor este

înfrânt de o manieră care antrenează atingere adusă însăși substanței dreptului

și a analizat respectarea principiului proporționalității, adică a justului

echilibru care trebuie păstrat între interesul general al colectivității și

imperativele protecției drepturilor fundamentale ale omului (a se vede cauza

Kjartan Asmundsson c. Islandei, Hotărârea din 12 octombrie 2004, par. 39 si

41).

Cauza Muresanu contra României nu

reprezintă un precedent pentru speța de față, dat fiind cadrul juridic diferit

(în această cauză, reclamantul obținuse o hotărâre judecătorească prin care

autoritățile erau obligate la plata unui anumit salariu). In acest caz

"bun" în sensul convenției era creanța de natură salarială stabilită

printr-o hotărâre judecătorească executorie. Deci, situația privea ipoteza

neexecutării unei hotărâri judecătorești, iar nu diminuarea prin lege a cuantumului

salariului.

Pe de alta parte, C.E.D.O. face o

distincție esențială între dreptul de a continua să primești în viitor un

salariu într-un anumit cuantum și dreptul de a primi efectiv salariul câștigat

pentru o perioadă în care munca a fost prestată (a se vedea cauza Lelas c.

Croației, Hotărârea din 20 mai 2010, paragraf nr. 58). Convenția nu conferă

dreptul de a continua să primești un salariu într-un anume cuantum, iar o

creanța poate fi considerată o valoare patrimonială, în sensul art. 1 din Protocolul

nr. l numai dacă are o baza suficientă în dreptul intern (cauza Vilho Eskelinen

c. Finlandei din 19 aprilie 2007, paragraful nr. 94), ceea ce nu este valabil

în cazul de față, în care prin dreptul intern s-a dispus diminuarea drepturilor

salariale.

În cauza de față trebuie avut în

vedere că legalitatea măsurii nu este pusă în discuție, așa cum nu este în

discuție o pierdere totală a dreptului, ci numai o restrângere temporară (în

limita a 25%, iar după 1 ianuarie 2011, în limita a 10%) a exercițiului

acestuia, aplicată nediscriminatoriu întregului personal bugetar.

Legea nr. 118/2010 a urmărit

rezolvarea dificultăților financiare ale Statului, calea urmată fiind

considerată legitimă de către Curtea Constituțională, C.E.D.O. a subliniat, în

repetate rânduri, că Statelor le este recunoscută, din perspectiva Convenției,

o largă marjă de apreciere asupra politicilor salariale privitoare la angajații

plătiți din bugetul de stat, precum și în materie de legislație socială (a se

vedea cauza Kechko c. Ucrainei, Hotărârea din 8 noiembrie 2005, par. 23 si

cauza Kjartan Asmundsson c. Islandei, Hotărârea din 12 octombrie 2004 par. 45).

Raportarea la practica Organizației

Internaționale a Muncii este străină cauzei, pentru că măsura de reducere

temporară a salariilor personalului bugetar nu a avut drept efect supunerea

acestei categorii de personal la prestarea unei munci forțate, cum în mod

greșit se susține prin cererea de recurs.

În concluzie, înalta Curte apreciază

că măsura reducerii temporare a salariului personalului bugetar cu 25% nu aduce

atingere substanței dreptului, intră în marja de apreciere a Statului, nu este

o măsură disproporționată în raport cu scopul urmărit și păstrează justul

echilibru între interesul general al colectivității și imperativele protecției

drepturilor fundamentale ale omului, așa încât nu se poate retine o încălcare a

art. 1 din primul Protocol adițional la Convenție.

Pentru considerentele arătate,

constatându-se că hotărârea atacată nu este afectată de niciunul din motivele

de casare sau modificare prevăzute de art. 304 C. proc. civ., instanța de fond

făcând o corectă interpretare și aplicare a prevederilor legale incidente

cauzei, în temeiul art. 312 din același cod, coroborat cu art. 20 din Legea nr.

554/2004, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, menținând sentința

criticată, ca fiind temeinică și legală.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de

reclamanta S.S.L. împotriva sentinței nr. 869 din 7 februarie 2011 a Curții de

Apel București, secția a VII-a de contencios administrativ și fiscal, ca

nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi

7 februarie 2012.