ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5085/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5085/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

Prin

sentința nr. 23 din 10 ianuarie 2011, Curtea de Apel București, secția a VIII-a

de contencios administrativ și fiscal, a respins, ca neîntemeiată, acțiunea

formulată de reclamantul B.I., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea

Națională a Vămilor, prin care solicita obligarea acesteia la revocarea măsurii

de diminuare cu 25% a salariului și la plata drepturilor salariale la zi,

actualizate cu inflația, până la data plății efective. Prin aceeași sentință,

instanța de judecată a respins excepția inadmisibilității acțiunii.

Pentru a pronunța această soluție,

instanța de fond a reținut următoarele:

În ce privește excepția invocată de

pârâtă, se constată că în speță nu se impunea îndeplinirea procedurii

prealabile, întrucât nu se solicită anularea unui act administrativ, ci

înlăturarea unei măsuri prin care s-a modificat un element al raportului de

serviciu, pe care partea reclamantă o consideră nelegală; de altfel, din înseși

susținerile pârâtei reiese că în cauză nu a fost emis un act administrativ

individual pentru diminuarea salariului.

Pe fondul cauzei.

Prin cererea de chemare în judecată se

invocă, pe de o parte, conflictul cu unele norme constituționale a măsurii de

restrângere a exercițiului dreptului la salariu, văzut ca un corolar al dreptului

la muncă prevăzut de art. 41 din Constituție, iar pe de altă parte, se invocă

neconcordanța între anumite acte internaționale privitoare la drepturile

fundamentale ale omului la care România este parte și legile interne,

solicitându-se să se dea prioritate, în temeiul art. 20 alin. (2) din

Constituție, reglementărilor internaționale mai favorabile. Sunt menționate, în

principal, art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția Europeană pentru

Apărarea Drepturilor și Libertăților Fundamentale împreună cu jurisprudența

Curții Europene a Drepturilor Omului, precum și art. 17, art. 23 pct. 3, art.

25 pct. 1 din Declarația Universală a Dreptului Omului și art. 1 pct. 2 și 4 și

art. 4 din Carta Socială Europeană.

Funcționarii publici angajați în

cadrul Autorității Naționale a Vămilor sunt salarizați conform Legii nr.

330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice.

Cât privește invocata restrângere a

unui drept constituțional, se constată că măsura reducerii temporare, pe perioada

03 iulie 2010 - 31 decembrie 2010, a salariului personalului bugetar a fost

dispusă prin art. 1 alin. (1) din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri

necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar; de asemenea, se reține

că singura cale pentru constatarea neconstituționalității măsurii de reducere a

salariilor, dispusă prin lege, ar fi invocarea excepției de

neconstituționalitate, a cărei soluționare intră în atribuțiile Curții

Constituționale, iar nu a instanțelor de drept comun.

Prin urmare, critica privind încălcarea

unor norme constituționale nu poate fi reținută pentru că, pe de o parte, prin Decizia

nr. 872 din 25 iunie 2010 referitoare la obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor

Legii privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar,

Curtea Constituțională a decis că art. 1-8 și art. 10-17 din lege sunt constituționale,

iar pe de altă parte, partea reclamantă nu a invocat o excepție de neconstituționalitate

a dispozițiilor Legii nr. 118/2010.

Prin Decizia nr. 872/2010, Curtea Constituțională

a reținut, în ceea ce privește diminuarea cuantumului salariului personalului bugetar,

raportat la art. 41 din Constituție, că dreptul la muncă este un drept complex care

include și dreptul la salariu, iar diminuarea acestuia din urmă se constituie într-o

veritabilă restrângere a exercițiului dreptului la muncă, însă această restrângere

dispusă prin Legea nr. 118/2010 se încadrează în condițiile strict și limitativ

prevăzute de art. 53 din Constituție, și anume: măsura este prevăzută prin lege,

se impune pentru reducerea cheltuielilor bugetare și este determinată de imperativul

apărării securității naționale -prin prisma aspectelor economice, financiare și

sociale care ar putea afecta însăși ființa statului, datorită amplorii și gravitații

situației de criză economică, măsura nu aduce atingere substanței dreptului, având,

de altfel, caracter temporar și se aplică nediscriminatoriu.

Dispozițiile art. 1 din Protocolul nr.

1 adițional la Convenția Europeană pentru Apărarea Drepturilor și Libertăților Fundamentale

nu aduc atingere dreptului statelor de a adopta legile pe care le consideră necesare

pentru a reglementa folosința bunurilor conform interesului general sau pentru a

asigura plata impozitelor ori a altor contribuții, sau a amenzilor, acestea garantând

dreptul de proprietate, conținând trei norme distincte: principiul de drept al respectării

bunurilor, privarea de proprietate, pe care o subordonează anumitor condiții; iar

cea de a treia, recunoaște statelor contractante puterea, printre altele, de a reglementa

folosința bunurilor conform interesului general. A doua și a treia normă constituie

exemple particulare de atingere a dreptului de proprietate, care trebuie interpretate

în lumina principiului consacrat de prima normă.

Din perspectiva art. 1 din primul Protocol

adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, în lumina jurisprudenței

Curții Europene a Drepturilor Omului, se constată că salariul, în principiu, este

o valoare patrimonială care intră în câmpul de aplicare al art. 1 din Protocolul

nr. 1.

Diminuarea pentru o perioadă determinată,

viitoare, prin lege, a salariului personalului bugetar, constituie o atingere adusă

dreptului de proprietate, care însă nu corespunde nici unei exproprieri (privări

de proprietate) și nici unei măsuri de reglementare a folosinței bunurilor, fiind

analizată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului numai din unghiul primei norme

cuprinse in art. 1, respectiv a principiului respectării bunurilor. În acest context,

Curtea Europeană a Drepturilor Omului urmărește numai dacă justul echilibru între

exigențele relative la interesul general și imperativele legate de protecția drepturilor

fundamentale ale individului a fost menținut, reducerea salariilor nefiind tratată

ca o privare de proprietate, pentru care lipsa despăgubirii ar conduce la încălcarea

art. 1 al Protocolului 1.

Pe de altă parte, Curtea Europeană a Drepturilor

Omului face o distincție esențială între dreptul de a continua să primești în viitor

un salariu într-un anumit cuantum și dreptul de a primi efectiv salariul câștigat

pentru o perioadă în care munca a fost prestată (a se vedea cauza Lelas c. Croației,

Hotărârea din 20 mai 2010, parag. 58).

În cauza de față trebuie avut în vedere

că legalitatea măsurii nu este pusă în discuție, așa cum nu este în discuție o pierdere

totală a dreptului, ci numai o restrângere temporară a exercițiului acestuia, aplicată

nediscriminatoriu întregului personal bugetar.

Concluzionează prima instanță că măsura

reducerii temporare a salariului personalului bugetar cu 25% nu aduce atingere substanței

dreptului, intră în marja de apreciere a statului, nu este o măsură disproporționată

în raport cu scopul urmărit și păstrează justul echilibru între interesul general

al colectivității și imperativele protecției drepturilor fundamentale ale omului,

așa încât nu se poate reține o încălcare a art. 1 din primul Protocol adițional

la Convenție.

Împotriva acestei sentințe, considerând-o

netemeinică și nelegală, a declarat recurs reclamantul, criticile aduse încadrându-se

în dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. și vizând greșita aplicare a legii

în ceea ce privește soluția de respingere a acțiunii.

În motivele de recurs, recurentul arată

că în mod greșit și nelegal instanța de fond nu a reținut îndeplinirea condițiilor

prevăzute de art. 1 din Protocolul nr. 1 al Convenției Europene a Drepturilor Omului

vizând respectarea proprietății asupra bunurilor, privarea de proprietate în anumite

condiții și competența statului de a reglementa utilizarea bunurilor conform interesului

general. Se susține că reducerea salariilor bugetarilor cu 25% și imposibilitatea

de a mai recupera vreodată sumele de bani aferente acestui procent au dus la ruperea,

în defavoarea funcționarilor publici, a justului echilibru ce trebuie păstrat între

protecția proprietății și cerințele interesului general, ceea ce echivalează, în

opinia recurentului, cu munca forțată.

Examinând sentința atacată în raport cu

actele și lucrările dosarului, cu motivele și criticile invocate de recurent, precum

și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Curtea constată că recursul este nefondat, după cum se va arăta în

continuare.

Actul administrativ prin care s-a luat

măsura contestată și a cărei revocare se solicită, este emis în temeiul și pentru

punerea în executare a unor norme legale, respectiv dispozițiile art. 1 alin. (1)

din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului

bugetar, cu modificările ulterioare, ca prevăd următoarele:

„(1) Cuantumul brut al salariilor/soldelor/indemnizațiilor

lunare de încadrare, inclusiv sporuri, indemnizații și alte drepturi salariale,

precum și alte drepturi în lei sau în valută, stabilite în conformitate cu prevederile

Legii-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri

publice și ale O.U.G. nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcții

a unor categorii de personal din sectorul bugetar și stabilirea salariilor acestora,

precum și alte măsuri în domeniul bugetar, se diminuează cu 25%.

(2) În situația în care din aplicarea prevederilor

alin. (1) rezultă o valoare mai mică decât valoarea salariului de bază minim brut

pe țară garantat în plată, suma care se acordă este de 600 lei.”

La art. 16 alin. (1) din lege se arată

că:

„(1) Prevederile art. 1-3, art. 5,

art. 6 alin. (1), precum și cele ale art. 9-14 se aplică până la 31 decembrie 2010.”

Angajații instituțiilor publice au un statut

legal și nu contractual, care se realizează în conformitate cu dispozițiile legii

privind stabilirea unui sistem unitar de salarizare, respectiv Legea nr. 330/2009

privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, iar drepturile

lor salariale se stabilesc pe baza unui sistem unitar de salarizare.

Totodată, drepturile salariale cuvenite

angajaților instituțiilor publice nu pot fi altele decât cele prevăzute de legislația

specifică acestei categorii.

Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri

necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, a fost supusă controlului

Curții Constituționale, care prin Decizia nr. 872 din 25 iunie 2010 referitoare

la obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii privind unele măsuri

necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar (publicată în M. Of. nr. 433

din 28 iunie 2010), la pct. 1 a constat că „dispozițiile art. 1-8 și cele ale

art. 10-17 din Legea nr. 118/2010 sunt constituționale.”

Prin Decizia nr. 1325 din 04 decembrie

2008, Curtea Constituțională, soluționând excepția de neconstituționalitate a prevederilor

O.U.G. nr. 137/2000 privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare,

a reținut că Parlamentul și, prin derogare legislativă în condițiile art. 115 din

Constituție, Guvernul au competența de a institui modifica și abroga norme juridice

de aplicare generală, instanțele judecătorești neavând o asemenea competență, misiunea

lor constituțională fiind aceea de a realiza justiții potrivit art. 126 alin. (1)

din Constituție, adică de a soluționa aplicând legea, litigiile dintre subiectele

de drept cu privire la existența, întinderea și exercitarea drepturilor subiective.

Măsurile dispuse prin Legea nr. 118/2010

și măsura contestată de reclamant, sunt în acord și cu dispozițiilor art. 1 din

Protocolul adițional la Convenția pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților

Fundamentale, întrucât această diminuare temporară a avut loc în temeiul și în condițiile

legii, nefiind încălcate dispozițiile Convenției.

În cazul personalului plătit din fonduri

publice, ne aflăm în prezența unui contract de drept public sau de drept administrativ,

libertatea contractuală a părților fiind suplinită de legiuitor care stabilește

prin lege nivelul salariilor.

Măsura contestată de recurent, cea privind

reducerea salariului cu 25%, este luată în baza și în aplicarea Legii nr. 118/2010

privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, care

a fost supusă controlului de constituționalitate.

În acest sens, prin Deciziile nr. 872 din

25 iunie 2010 și nr. 874 din 25 iunie 2010, Curtea Constituțională s-a pronunțat

asupra excepțiilor de neconstituționalitate, stabilind ca fiind constituționale

dispozițiile Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii

echilibrului bugetar.

În considerentele deciziilor pronunțate

de Curtea Constituțională se reține faptul că „diminuarea cu 25% a cuantumului salariului/indemnizației/soldei,

ca un corolar al dreptului la muncă este prevăzută prin legea criticată și se impune

pentru reducerea cheltuielilor bugetare, iar această soluție legislativă a fost

determinată de apărarea securității naționale. Este evident că securitatea națională

nu implică numai securitatea militară, ci are și o componentă socială și economică.

Astfel, nu numai existența unei situații manu militari atrage aplicabilitatea noțiunii

de securitate națională din textul art. 53, ci și alte aspecte din viața statului

- precum cele economice, financiare, sociale, care ar putea afecta însăși ființa

statului prin amploarea gravitatea fenomenului”.

S-a concluzionat de către Curtea Constituțională

că măsura de diminuare a cuantumului salarial cu 25% constituie o restrângere a

exercițiului dreptului constituțional la muncă ce afectează dreptul la salariu,

cu respectarea însă a prevederilor art. 53 din Constituție.

În consecință, se apreciază că soluția

de respingere a acțiunii este legală în raport de legislația națională.

Nu poate fi reținută nici critica referitoare

la încălcarea art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția Europeană pentru

Apărarea Drepturilor și Libertăților Fundamentale, măsura contestată nefiind disproporționată

în raport cu scopul urmărit și păstrând justul echilibru între interesul general

al societății și protecția unui drept fundamental al omului.

Din perspectiva art. 1 din primul Protocol

adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, în lumina jurisprudenței

Curții Europene a Drepturilor Omului, se constată că salariul, în principiu, este

o valoare patrimonială care intră în câmpul de aplicare al art. 1 din Protocolul

nr. 1.

Diminuarea pentru o perioada determinată,

viitoare, prin lege, a salariului personalului bugetar constituie o atingere adusă

dreptului de proprietate, care însă nu corespunde nici unei exproprieri (privări

de proprietate) și nici unei măsuri de reglementare a folosinței bunurilor, fiind

analizată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului numai din unghiul primei norme

cuprinse în art. 1, respectiv a principiului respectării bunurilor. În acest context,

Curtea Europeană a Drepturilor Omului urmărește numai dacă justul echilibru între

exigențele relative la interesul general și imperativele legate de protecția drepturilor

fundamentale al individului a fost menținut (a se vedea cauza Aizupurua Ortiz și

ceilalți c. Spaniei - Hotărârea din 02 februarie 2010, parag. 48), reducerea salariilor

nefiind tratată ca o privare de proprietate, pentru care lipsa despăgubirii ar conduce

la încălcarea art. 1 din Protocolul nr. 1.

Prin urmare, în cazuri asemănătoare, Curtea

Europeană a Drepturilor Omului a urmărit să stabilească dacă dreptul la respectarea

bunurilor este înfrânt de o manieră care antrenează atingere adusă însăși substanței

dreptului și a analizat respectarea principiului proporționalității, adică a justului

echilibru care trebuie păstrat între interesul general al colectivității și imperativele

protecției drepturilor fundamentale ale omului (a se vede cauza Kjartan Asmundsson

c. Islandei, Hotărârea din 12 octombrie 2004, parag. 39 și 41).

Cauza Mureșanu contra României nu reprezintă

un precedent pentru speța de față, dat fiind cadrul juridic diferit (în această

cauză, reclamantul obținuse o hotărâre judecătorească prin care autoritățile erau

obligate la plata unui anumit salariu). În acest caz „bun” în sensul Convenției

era creanța de natură salarială stabilită printr-o hotărâre judecătorească executorie.

Deci, situația privea ipoteza neexecutării unei hotărâri judecătorești, iar nu diminuarea

prin lege a cuantumului salariului.

Pe de altă parte, Curtea Europeană a Drepturilor

Omului face o distincție esențială între dreptul de a continua să primești în viitor

un salariu într-un anumit cuantum și dreptul de a primi efectiv salariul câștigat

pentru o perioadă în care munca a fost prestată (a se vedea cauza Lelas c. Croației,

Hotărârea din 20 mai 2010, parag. 58). Convenția nu conferă dreptul de a continua

să primești un salariu într-un anume cuantum, iar o creanță poate fi considerată

o valoare patrimonială, în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 numai dacă are o baza

suficientă în dreptul intern (cauza Vilho Eskelinen c. Finlandei din 19 aprilie

2007, parag. 94), ceea ce nu este valabil în cazul de față, în care prin dreptul

intern s-a dispus diminuarea drepturilor salariale.

În cauza de față trebuie avut în vedere

că legalitatea măsurii nu este pusă în discuție, așa cum nu este în discuție o pierdere

totală a dreptului, ci numai o restrângere temporară (în limita a 25%, iar după

01 ianuarie 2011, în limita a 10%) a exercițiului acestuia, aplicată nediscriminatoriu

întregului personal bugetar.

Legea nr. 118/2010 a urmărit rezolvarea

dificultăților financiare ale statului, calea urmată fiind considerată legitimă

de către Curtea Constituțională, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a subliniat,

în repetate rânduri, că statelor le este recunoscută, din perspectiva Convenției,

o largă marjă de apreciere asupra politicilor salariale privitoare la angajații

plătiți din bugetul de stat, precum și în materie de legislație socială (a se vedea

cauza Kechko c. Ucrainei, Hotărârea din 08 noiembrie 2005, parag. 23 și cauza Kjartan

Asmundsson c. Islandei, Hotărârea din 12 octombrie 2004, parag. 45).

Raportarea la practica Organizației Internaționale

a Muncii este străină cauzei, pentru că măsura de reducere temporară a salariilor

personalului bugetar nu a avut drept efect supunerea acestei categorii de personal

la prestarea unei munci forțate, cum în mod greșit se susține prin cererea de recurs.

În concluzie, Înalta Curte apreciază că

măsura reducerii temporare a salariului personalului bugetar cu 25% nu aduce atingere

substanței dreptului, intră în marja de apreciere a statului, nu este o măsură disproporționată

în raport cu scopul urmărit și păstrează justul echilibru între interesul general

al colectivității și imperativele protecției drepturilor fundamentale ale omului,

așa încât nu se poate reține o încălcare a art. 1 din primul Protocol adițional

la Convenție.

Pentru considerentele arătate, constatându-se

că hotărârea atacată nu este afectată de niciunul din motivele de casare sau modificare

prevăzute de art. 304 C. proc. civ., instanța de fond făcând o corectă interpretare

și aplicare a prevederilor legale incidente cauzei, în temeiul art. 312 din același

cod, coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul,

ca ne fondat, menținând sentința criticată, ca fiind temeinică și legală.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul

B.I. împotriva sentinței nr. 23 din 10 ianuarie 2011 a Curții de Apel București,

secția a VlII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 1

noiembrie 2011.