ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1952/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1952/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra

recursului de față:

Din

analiza actelor și lucrărilor dosarului, constată următoarele.

I.

Circumstanțele cauzei,

I.l.

Obiectul cererii de chemare în judecata.

Prin

cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Iași, secția de contencios

administrative și fiscal, din 28 ianuarie 2011, reclamantul Corpul Național al

Polițiștilor a solicitat, în numele și pentru cei 694 de funcționari publici cu

statut special menționați în tabele anexă la cererea de chemare în judecată, în

contradictoriu cu pârâții: Ministerul Administrației și Internelor,

Inspectoratul General al Poliției de Frontieră și Inspectoratul Județean al

Poliției de Frontieră Iași, să se constate dreptul reclamanților de a primi

drepturile salariale nediminuate, să fie obligați pârâții la plata diferenței

dintre salariile cuvenite pe lunile iulie – decembrie 2010 și salariile efectiv

plătite, precum și la plata salariilor nediminuate și pentru viitor, fără a li

se mai reține cota de 25%.

În

motivarea cererii reclamantul a invocat natura contractuală a raporturilor de

serviciu și faptul că măsura luată încalcă prevederile Declarației Universale a

Drepturilor Omului și pe cele ale art. 1 alin. (1) din Primul protocol

adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților

fundamentale, precum și faptul că Legea nr. 118/2010 nu oferă reclamanților

posibilitatea de a obține despăgubiri pentru privarea dreptului la respectarea

bunurilor lor.

Pârâții, prin întâmpinările depuse, au invocat excepția

lipsei competenței materiale a instanței sesizate, excepția lipsei calității

procesuale active și de reprezentant al Corpului Național al Polițiștilor

precum și excepția lipsei calității lor procesuale pasive. Totodată au

solicitat respingerea acțiunii, pe motiv că era Ia libera apreciere a statului

de a decide cu privire la aplicarea oricărui regim de securitate socială sau de

a alege tipul sau cuantumul beneficiilor pe care le acordă în oricare din

aceste regimuri, singura condiție impusă fiind de a respecta reglementările

privind nediscriminarea.

1.2.

Hotărârea primei instanțe.

Prin sentința nr. 119 din 28 martie 2011 Curtea de Apel

Iași, secția de contencios administrative și fiscal, a respins excepția lipsei

competenței materiale a Curții de Apel, excepția lipsei calității procesuale

active și excepția lipsei calității de reprezentant al reclamanților a Corpului

Național al Polițiștilor, precum și excepția lipsei calității procesuale pasive

a pârâților.

A respins acțiunea introdusă de Corpul Național al

Polițiștilor - Biroul Executiv Central în numele și în interesul membrilor săi,

- funcționari publici cu statut special - polițiști din cadrul I.J.P.F. Iași.

Pentru a hotărî astfel prima instanță a reținut că

reclamanții au statut de funcționari publici cu statut special, fiind încadrați

ca ofițeri sau agenți de poliție în cadrul I.J.P.F. Iași, iar în temeiul Legii nr.

118/2010 lor li s-a reținut o cotă de 25% din drepturile salariale cuvenite, în

perioada iulie - decembrie 2010.

În ceea ce privește excepțiile invocate, Curtea a

apreciat că în raport cu obiectul cauzei, respectiv salarizarea funcționarilor

publici cu statut special, al căror regim juridic este reglementat prin Legea nr.

360/2002 și O.G. nr. 38/2003 și cu împrejurarea că, în principiu, aplicarea

efectivă a prevederilor Legii nr. 118/2010 a revenit, într-o formă sau alta,

tuturor instituțiilor publice chemate în judecată, în considerarea calității

lor de ordonatori de credite, în raport cu modul în care reclamanții au înțeles

să își formuleze acțiunea și de obiectul acțiunii, nu se poate realiza o

cercetare separată a celor trei capete de cerere în raport cu fiecare pârât în

parte, drept pentru care, ținând cont și de faptul că primii doi pârâți au

statut de organe centrale ale administrației publice, s-a considerat legal

investită cu soluționarea acțiunii formulate în contra tuturor persoanelor

juridice chemate în judecată.

Având în vedere că pârâții, în calitatea lor de

ordonatori de credite, au fost implicați, chiar dacă pe paliere administrative

diferite, în aplicarea prevederilor Legii nr. 118/2010 și că ei pot fi chemați

în judecată, în principiu, pentru a răspunde de modul în care au procedat la

aplicarea prevederilor actului normativ menționat, Curtea a considerat că se

justifică chemarea lor în judecată, motiv pentru care excepția lipsei calității

procesuale pasive, invocată de I.G.P.F. și de I.J.P.F. lași, a fost respinsă,

ca neîntemeiată.

Cât privește excepția lipsei calității procesuale

active și excepția lipsei calității de reprezentant al Corpului Național al

Polițiștilor, Curtea a constatat în cauză au calitatea de reclamanți toți cei

694 de polițiști menționați în tabelele anexă la cererea de chemare în judecată

și că Corpul nu a făcut altceva decât să dea curs mandatului pe care

reclamanții i l-au dat, prin faptul semnării în mod individual a acelor tabele,

lucrând, în mod explicit, în numele și pentru apărarea intereselor acestora,

mandatarul având, potrivit art. 2 alin. (2) din Regulamentul de organizare și

funcționare a Corpului Național al Polițiștilor aprobat prin H.G. nr. 1305/2002,

atributul de a promova interesele sociale ale membrilor săi, precum și acela al

apărării drepturilor legitime ale acestora.

Pe fondul cauzei Curtea a reținut că reclamanții sunt

funcționari publici cu statut special și că drepturile și obligațiile lor sunt

stabilite prin lege, neputând face obiectul vreunei negocieri și că raportul

dintre reclamanți și cele trei instituții publice chemate în judecată este un

raport de serviciu iar simplul fapt ca există asemănări între acesta și

raporturile reglementate de Codul muncii nu-i conferă acestuia o "natură contractuală".

Curtea a apreciat că această concluzie se întemeiază și

pe dispozițiile art. 28 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 360/2002 și ale art. l

din O.G. nr. 38/2003, care stabilesc, cu valoare de principiu, că salarizarea

polițiștilor se face doar prin lege, aprobarea nivelului și a normelor de

salarizare ale polițiștilor fiind atributul exclusiv al puterii legislative, ce

se exercită în funcție de prioritățile statului și de resursele de care el

dispune; aceste fiind de altfel și contextul socio - economic în care a fost

adoptată Legea nr. 118 din 30 iunie 2010, privind unele măsuri necesare în

vederea restabilirii echilibrului bugetar.

Curtea a mai reținut că pârâții, ca și componente ale

puterii executive, nu au făcut altceva decât să asigure aplicarea în practică a

măsurilor dispuse prin Legea nr. 118/2010, ei nu pot fi făcuți răspunzători de

actul adoptat de Parlamentul României, prin care s-a stabilit diminuarea, pe o

perioadă de timp limitată, a drepturilor salariale cuvenite personalului

bugetar, atâta timp cât diminuarea de 25% s-a aplicat, în mod uniform,

întregului personal al autorităților și instituțiilor publice.

Totodată,

Curtea a mai apreciat că, nefiind pusă în discuție aplicarea, în mod

individual, a acestei diminuări, ci însăși politica salarială a statului în

sectorul bugetar, nu poate ignora practica Curții Constituționale, care, în mod

constant, a apreciat că misiunea constituțională a instanțelor judecătorești

este aceea de a aplica legea și nu de a se substitui puterii legiuitoare, interpretând

norma juridică ''contra legem".

Curtea a considerat ca fiind inadmisibilă aducerea în

discuție, în cadrul contenciosului administrativ de față, a problematicii

ridicate de Legea nr. 118/2010, întrucât, pe de o parte, ea a făcut obiectul

controlului de constituționalitate, prin Decizia nr. 874 din 25 iunie 2010

Curtea Constituțională respingând sesizarea de neconstituționalitate a actului

normativ menționat, iar pe de altă parte pentru că nici o normă internă sau

convenție internațională, la care România este parte, nu consacră dreptul

funcționarilor publici de a primi drepturi salariale într-un anumit cuantum,

sau faptul că, odată stabilite, aceste drepturi nu mai pot face obiectul

modificării, urmându-se aceeași procedură parcursă atunci când ele au fost

stabilite.

1.3.

Recursul declarat în cauză.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs Corpul

Național al Polițiștilor - Biroul Executiv Central, în calitate de reprezentant

legal al reclamanților, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

Recurentul a formulat critici referitoare la

respingerea excepției necompetenței materiale invocată de pârâtul Inspectoratul

General al Poliției Române, susținând că instanța trebuia să facă aplicarea

prevederilor art. 10 din Legea nr. 554/2004 și să stabilească competența de

soluționare a litigiului dedus judecății in favoarea Tribunalului Iași.

A mai arătat recurentul reclamant că prima instanță a

apreciat greșit că raportul de serviciu ai reclamanților nu are natură

contractuală, întrucât prin raport de serviciu se înțelege raportul juridic de

muncă născut în urma realizării acordului de voință între autoritatea sau

instituția publică și funcționarul public.

Recurentul a criticat sentința și sub aspectul

soluționării pe fond al cererilor sale.

Cu privire la Deciziile Curții Constituționale nr. 872

și 874 din 25 iunie 2010 referitoare la obiecția de neconstituționalitate a

dispozițiilor Legii privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii

echilibrului bugetar, a solicitat instanței de recurs să constate ca acestea

sunt „caduce, perimate și căzute în desuetudine"

A

arătat că, în realitate, prin dispozițiile Legii nr. 285/2010 privind

salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, măsura

reducerii drepturilor sala riale a fost menținută și pe toată durata anului

2011, ba chiar proporția de reducere a fost mărită, de la 25% în sem. 11-2010,

la 28% în anul 2011.

Recurentul a invocat în susținerea motivelor de recurs

și prevederile art. 53 din Constituția României, art. 93, art. 119, art. 136, art.

148 din Constituția României și Legea nr. 51/1991 privind siguranța națională a

României.

În fine, a precizat că Guvernul României a indus în

eroare Curtea Constituțională, susținând în mod neîntemeiat faptul că"

autoritățile naționale dispun de o anumita putere discreționara în a aprecia

noțiunea de interes general al comunității" și că „Privarea de un bun, prevăzuta

de art. l din Protocolul adițional la Convenție, poate fi făcută pentru

realizarea unor interese generale de ordin economico-social, ceea ce este de

natură sa confere statelor semnatare o anumita marja de apreciere întotdeauna

aflata sub controlul Curții Europene a Drepturilor Omului".

II.

Considerentele înaltei Curți de Casație și Justiție.

Înalta Curte de Casație și Justiție, analizând actele

și lucrările dosarului în raport cu criticile formulate și dispozițiile legale

aplicabile, constată că recursul este nefondat pentru considerentele ce vor fi

expuse în continuare.

II.1.

Argumente de fapt și de drept relevante:

II.

1.1.

Referitor la competența materială a instanței

care a soluționat pe fond

cauza, înalta. Curte reține că în mod corect

prima instanță a respins excepția invocată de pârâți în raport cu obiectul

cauzei deduse judecății și cu modul în care reclamanții au înțeles să își

formuleze acțiunea, întrucât nu se poate realiza o cercetare separată a celor

trei capete de cerere în raport cu fiecare pârât în parte, ținând cont de

faptul că primii doi pârâți au statut de organe centrale ale administrației

publice.

Pe de altă parte recurentul reclamant a sesizat Curtea

de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal cu acțiunea de fată,

la data de 28 ianuarie 2011, sub aplicabilitatea dispozițiilor art. 159

1

C. proc. civ., introdus prin Legea nr. 202/2010, în vigoare de la data de 25

noiembrie 2010 și nu a invocat excepția necompetenței materiale a instanței

până la prima zi de înfățișare.

II.1.2. în ceea ce

privește calificarea raportului de serviciu al reclamanților,

înalta

Curte apreciază că prima instanță a făcut o corectă aplicare a prevederilor art.

78 alin. (1) din Legea nr. 360/2002 și a art. 109 din Legea nr. 188/1999,

polițiștii din cadrul Inspectoratului de Poliție având un raport de funcție cu

instituția publică angajatoare, iar nu un raport contractual.

II.1.3. Pe fondul cererii de recurs.

Măsura contestată de recurentul reclamant, cea privind

reducerea salariului cu 25%, a fost luată în baza și în aplicarea Legii nr. 118/2010

privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar,

care a fost supusă controlului de constituționalitate.

În acest sens, prin Deciziile nr. 872 din 25 iunie 2010

și nr. 874 din 25 iunie 2010, Curtea Constituțională s-a pronunțat asupra

excepțiilor de neconstituționalitate, stabilind ca fiind constituționale

dispozițiile Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea

restabilirii echilibrului bugetar.

În considerentele deciziilor pronunțate de Curtea

Constituțională, s-a reținut faptul că „diminuarea cu 25% a cuantumului

salariului /indemnizației /soldei, ca un corolar al dreptului la muncă este

prevăzută prin legea criticată și se impune pentru reducerea cheltuielilor bugetare,

iar această soluție legislativă a fost determinată de apărarea securității

naționale. Este evident că securitatea națională nu implică numai securitatea

militară, ci are și o componentă socială și economică. Astfel, nu numai

existența unei situații mânu militari atrage aplicabilitatea noțiunii de

securitate națională din textul art. 53, ci și alte aspecte din viața statului

- precum cele economice, financiare, sociale, care ar putea afecta însăși

ființa statului prin amploarea și gravitatea fenomenului'.

S-a concluzionat de Curtea Constituțională că măsura de

diminuare a cuantumului salarial cu 25% constituie o restrângere a exercițiului

dreptului constituțional la muncă ce afectează dreptul la salariu, cu

respectarea însă a prevederilor art. 53 din Constituție.

În consecință, având în vedere considerentele Curții

Constituționale, în mod corect prima instanță a apreciat că soluția de

respingere a acțiunii este legală în raport cu legislația națională.

În ceea ce privește încălcarea art. l din Protocolul nr.

l al C.E.D.O. vizând respectarea proprietății asupra bunurilor, prin adoptarea

Legii nr. 118/2010, în condițiile în care prin reducerile salariale

reglementate de respectivul act normativ i-a fost afectat in mod direct dreptul

său ia încasarea integrală a salariului, Înalta Curte reține că măsura

legislativă adoptată prin Legea nr. 118/2010 nu poate fi priviră ca o privare

de bunuri, care presupunând o preluare completă șl definitivă a unor bunuri ar

deschide calea indemnizării corespunzătoare a titularului dreptului, prin plata

unor despăgubiri, ci ca o circumstanțiere pe o perioadă limitată de timp a exercițiului

respectivului drept, în acord cu dispozițiile art. l parag. 2 din Protocolul nr.

l.

Dincolo de existența unei ingerințe din partea autorităților

statului în exercitarea unui drept fundamental al recurentului-reclamant, este

de necontestat că măsura temporara de reducere a cuantumului salariului

acesteia nu contravine Convenției Europene a Drepturilor Omului, în condițiile

în care măsura nu a afectat substanța dreptului de proprietate, a fost luată

prin lege în vederea realizării unui interes general, respectiv restabilirea

echilibrului bugetar ai statului într-un context economic delicat, și s-a

încadrat în marja de apreciere a statului în legătură cu reglementarea

exercitării acestui drept în conformitate cu interesul general.

Sub acest aspect, înalta Curte are în vedere

jurisprudența Curții, respectiv cauza Broniowski c. Polonia, potrivit căreia,

în situațiile ce presupun indemnizarea unor categorii largi de personal ceea ce

ar putea avea consecințe economice importante asupra ansamblului unui stat, autoritățile

naționale trebuie să dispună de o mare putere discreționară.

În materia drepturilor salariate ale personalului

bugetar suntem în ipoteza de indemnizare a unor largi categorii de personal,

mai precis cvasitotalitatea personalului din sistemul bugetar, astfel că măsura

de reducere temporară a salariilor ar avea consecințe economice evidente asupra

ansamblului statului.

Trebuie subliniat și faptul că în privința adoptării

unor măsuri cu impact economic general legislatorul național dispune de o mare

latitudine pentru a se pronunța atât cu privire la existența unei probleme de

interes public ce necesită o asemenea reglementare, cât și cu privire la

alegerea modalităților concrete de aplicare a acestei reglementări.

În acest context înalta Curte apreciază că măsurile

legislative stabilite prin Legea nr. 118/2010, nu aduc atingere dreptului de

proprietate al recurentului reclamant, în condițiile în care acestea se

circumscriu limitelor ample ale puterii discreționare a statului, fiind pe

deplin respectat raportul rezonabil de proporționalitate între mijloacele

utilizate și scopul avut în vedere pentru realizarea lui, respectiv între

exigența de interes general a restabilirii echilibrului bugetar și imperativele

respectării dreptului de proprietate al categoriilor de salariați vizați.

În jurisprudența sa, C.E.D.O. face o distincție

esențială între dreptul de a continua să primești în viitor un salariu într-un

anumit cuantum și dreptul de a primi efectiv salariul câștigat pentru o

perioadă în care munca a fost prestată (a se vedea cauza Lelas c. Croației,

Plotărârea din 20 mai 2010, paragraf nr. 58). Convenția nu conferă dreptul de a

continua să primești un salariu într-un anume cuantum, iar o creanța poate fi

considerată o valoare patrimonială, în sensul art. l din Protocolul nr. l numai

dacă are o baza suficientă în dreptul intern (cauza Vilho Eskelinen c.

Finlandei din 19 aprilie 2007, paragraful nr. 94), ceea ce nu este valabil în

cazul de fata, în care prin dreptul intern s-a dispus diminuarea drepturilor

salariale.

Prin

urmare, în cazuri asemănătoare, C.E.D.O. a urmărit să stabilească dacă dreptul

la respectarea bunurilor este înfrânt de o manieră care antrenează atingere

adusă însăși substanței dreptului și a analizat respectarea principiului

proporționalității, adică a justului echilibru care trebuie păstrat între

interesul general al colectivității și imperativele protecției drepturilor fundamentale

ale omului (a se vede cauza Kjartan Asmundsson c. Islandei, Hotărârea din 12

octombrie 2004, par. 39 și 41).

II.2.

Soluția instanței de recurs

În consecință, constatând că sentința atacată nu este

afectată de niciunul din motivele de casare sau modificare prevăzută de art. 312

alin. (1) C. proc. civ. și art. 20 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004,

înalta Curte va respinge recursul declarat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarai de Corpul Național al Polițiștilor

- Biroul Executiv Central în numele și în interesul membrilor săi, -

funcționari publici cu statut special - polițiști din cadrul I.J.P.F. Iași, împotriva

sentinței nr. 119 din 28 martie 2011 a Curții de Apel Iași, secția de

contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată

în ședință publică, astăzi 6 aprilie 2012.