ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1489/2011

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul

Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și

fiscal, reclamantul S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția

Națională pentru Locuințe, obligarea acesteia la executarea obligațiilor

asumate prin contractul de mandat din 14 februarie 2008 sub pedeapsa plății

unei amenzi civile de 100 lei/zi de întârziere; obligarea pârâtei la plata unor

daune interese moratorii în cuantum de 3800 de euro, echivalent în lei la data

plății pentru perioada 20 septembrie 2009 - data introducerii acțiunii și în

cuantum de 20 euro/zi până la executarea efectivă a obligațiilor, reprezentând

prejudiciul rezultat din plata chiriei după data de 20 septembrie 2009, precum

și la plata unor daune morale în cuantum de 1000 de euro echivalent lei la data

plății.

În motivarea acțiunii, reclamantul a

arătat că pârâta nu și-a îndeplinit obligațiile asumate prin contractul de

mandat încheiat între părți, în procedura standard derulată în cadrul

programului de construcție de locuințe cu credit ipotecar prin Agenția

Națională pentru Locuințe, în baza Legii nr. 152/1998, a Legii nr. 190/1999 și a

unui contract de antrepriză generală, contract pe care îl apreciază ca fiind un

unul administrativ, și ca urmare construcția contractată nu a fost finalizată

la data de 20 septembrie 2009, fiind nevoit să plătească în continuare chirie.

Prin întâmpinarea formulată în

cauză, pârâta a invocat excepția necompetenței materiale a instanței de apel,

susținând că raporturile contractuale dintre părți au la bază un contract

civil, contractul de mandat încheiat nefiind un contract administrativ.

Prin sentința nr.

4641 din 22 noiembrie 2010, Curtea

de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis

excepția necompetenței materiale și a declinat competența de soluționare a

cauzei privind pe reclamantul S.A. în contradictoriu cu pârâta Agenția

Națională pentru Locuințe, în favoarea Judecătoriei sector 3 București.

Pentru a pronunța

această soluție, prima instanță a reținut, în esență, că potrivit art. 1 din

Legea nr. 152/1998, pârâta Agenția Națională pentru Locuințe este instituție de

interes public, cu personalitate juridică, de coordonare a unor surse de

finanțare în domeniul construcției de locuințe, având autonomie financiară, și

față de aceste dispoziții a apreciat că aceasta nu este o autoritate publică în

sensul art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, pentru că nu acționează

în regim de putere publică, chiar dacă acționează pentru satisfacerea unui

interes legitim public, identificat ca fiind construcția de locuințe pentru

populație.

De asemenea, a apreciat

că nici contractul de mandat încheiat între părți nu prezintă caracteristicile

contractului administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) teza a II-a din

Legea nr. 554/2004, pentru că acest contract nu are ca obiect „punerea în

valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes

public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice”, ci doar

împuternicirea pârâtei să îndeplinească anumite fapte sau acte juridice, să

efectueze operațiuni sau să reprezinte reclamantul în cadrul procedurii la care

acesta a aderat. Faptul că în cadrul acestei proceduri, atât contractul de

antrepriză generală încheiat, cât și hotărârile Consiliului General al

Municipiului București sunt acte administrative în sensul legii, nu are

relevanță în ceea ce privește natura juridică a contractului de mandat, ce are

ca scop exclusiv prezervarea sau protejarea unor interese personale ale

reclamantului în cadrul programului, executarea sa și răspunderea în caz de

neexecutare fiind supuse Codului civil.

cauză

Împotriva acestei

sentințe a declarat recurs reclamantul, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinice,

pentru motivele prevăzute de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

În motivarea căii de

atac, recurentul-reclamant a arătat, în esență, că în mod greșit prima instanță

a stabilit competența de soluționare a cauzei în favoarea judecătoriei, apreciind

că pârâta nu este o autoritate publică în sensul Legii nr. 55472004, iar

contractul de mandat încheiat între părți este supus prevederilor Codului

civil, neavând caracteristicile unui contract administrativ.

Recurentul-reclamant a

susținut că între părți s-a încheiat un contract de mandat, ce are natura unui

contract administrativ, întrucât îndeplinește condițiile ca cel puțin una

dintre părțile contractante să aibă calitatea de autoritate publică, să aibă ca

obiect punerea în valoare a bunurilor/activităților/serviciilor proprietate

publică a statului sau a unităților administrativ teritoriale, executarea

lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice ori achiziții

publice și are o parte reglementară formată din clauze stabilite prin lege sau

acte administrative.

Totodată, a arătat că

pârâta este o autoritate publică în sensul legii, iar contractul are ca obiect

executarea unor lucrări de interes public conform obiectivului general prevăzut

de art. 1 din Legea nr. 152/1998, or, nu poate fi privit separat față de

celelalte contracte încheiate și desprins, mai ales, de contractul de

antrepriză generală, în temeiul căruia a fost întocmit. Pe lângă contractul de

mandat s-au emis mai multe acte administrative și s-au încheiat și alte

contracte, cum ar fi contractul de antrepriză generală, iar finalitatea

emiterii acestor acte și încheierii acestor contracte este pe de o parte,

valorificarea unor terenuri proprietate publică, iar pe de altă parte executarea

unor lucrări de interes public.

Contrar celor susținute

de pârâtă, contractul de antrepriză generală este un contract administrativ

prin determinarea legii, încheiat în temeiul și după procedurile stabilite de O.U.G.

nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a

contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune

de servicii, iar contractul de mandat este un contract subsecvent acestuia, ce

este menționat și chiar definit în cuprinsul acestui contract.

De altfel, contractul

de mandat a fost impus de pârâtă ca fiind parte din procedura standard de urmat

în cadrul programului de construire de locuințe pe credit ipotecar, fără

parcurgerea acestor etape nu s-ar fi putut încheia contractul de construire,

fiind primul contract semnat de beneficiar cu agenția pârâtă, prevăzut și în

H.G. nr. 962/2001.

intimatei-pârâte

Prin întâmpinarea

formulată, intimata-pârâtă a solicitat respingerea recursului și menținerea

hotărârii atacate, susținând, în esență, că litigiul nu intră în sfera

contenciosului administrativ, competența de soluționare a cauzei aparținând

instanței de drept comun.

Astfel, a invocat

prevederile art. 1 alin. (2) din Legea nr. 152/1998, cu modificările și

completările ulterioare, potrivit cărora agenția nu este o autoritate publică,

ci o instituție de interes public, pentru că nu acționează în regim de putere

publică, chiar dacă o face pentru susținerea unui interes legitim public,

identificat ca fiind construcția de locuințe, competențele sale limitându-se la

strict la coordonarea unor surse de finanțare în acest domeniu.

II. Considerentele

Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința

atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele invocate de

recurent, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele

ale art. 304

1

, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

corespunzătoare motivelor de recurs invocate

Potrivit art. 2 alin. (1)

lit. b) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, „

sunt asimilate autorităților

publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care,

potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică sau unt autorizate să

presteze un serviciu public, în regim de putere publică”

În conformitate cu

prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) teza a II-a din Legea nr. 554/2004,

modificată și completată „

sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și

contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în

valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes

public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale

pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse

competenței instanțelor de contencios administrativ”

.

Potrivit art. 1 alin. (2)

din Legea nr. 152/1998, republicată, „A.N.L este instituție de interes public

cu personalitate juridică, de coordonare a unor surse de finanțare în domeniul

construcției de locuințe, având autonomie financiară”.

Astfel cum rezultă din

analiza acestor texte de lege, contractele administrative sunt asimilate

actelor administrative în funcție de obiectul lor, au particularitatea că una

dintre părțile contractante este o autoritate publică, au trăsături specifice

și sunt reglementate prin dispoziții legale speciale.

Cauza cu care a fost

învestită prima instanță vizează executarea contractului de mandat încheiat

între părțile litigante, în baza Legii nr. 152/1998, Legii nr. 190/1999 și a

Contractului de antrepriză generală, în procedura derulată în cadrul

programului de construire de locuințe cu credit ipotecar.

Din analiza sistematică

și teleologică a acestor prevederi legale, se poate concluziona că pârâta

prestează un serviciu public de interes național, de coordonare a unor surse de

finanțare în domeniul construcției de locuințe, pe întreg teritoriul țării,

după cum arată chiar denumirea sa „agenție națională”, înscriindu-se astfel în

definiția art. 2 lit. b) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 și art. 1 alin. (2)

din Legea nr. 152/1998.

Agenția Națională

pentru Locuințe a fost înființată pentru dezvoltarea construcțiilor de locuințe

la nivel național (art. 1 alin. (1) din Legea nr. 152/1998) ce reprezintă un

obiectiv de interes general în România.

Activitatea de

implementare a unui program guvernamental și dezvoltarea de proiecte pentru

construcțiile de locuințe, reprezintă un serviciu public pe care statul a

înțeles să-l realizeze prin Agenția Națională de Locuințe, înființată în acest

scop; este un instrument propriu al statului, înființat pentru realizarea unui

serviciu public, așa cum a fost identificat și definit de legiuitor prin Legea nr.

152/1998.

Modul în care Agenția

Națională pentru Locuințe procedează la inițierea, concretizarea, derularea,

urmărirea contractelor și a proiectelor și programelor de construcții de

locuințe este reglementat expres prin Legea nr. 152/1998 și prin Normele

metodologice de aplicare a acestei legi, aprobate prin H.G. nr. 962/2001.

Toate aceste argumente

susțin concluzia că Agenția Națională pentru Locuințe este o autoritate publică

în sensul Legii nr. 554/2004, ce a fost înființată de Statul Român, pentru

realizarea unui serviciu public prin realizarea unor programe și proiecte

guvernamentale de construcții de locuințe din fonduri publice sau prin credit

ipotecar.

Din aceste considerente

natura juridică a raportului dedus judecății este aceea a unui raport juridic

de drept administrativ care atrage competența instanței de contencios

administrativ, competentă să stabilească răspunderea juridică a Agenției

Naționale pentru Locuințe.

Cât privește contractul

de mandat în litigiu, se impune a fi reținut că acesta a fost încheiat într-un

context mai larg, creat în aplicarea actelor normative menționate mai sus, și

este dovada faptului că reclamantul este unul din beneficiarii serviciului

public prestat de Agenția Națională pentru Locuințe.

Instanța de control

judiciar constată că acest contract este act administrativ, intrând în

definiția dată de art. 2 alin. (1) lit. c) teza a II-a din Legea nr. 554/2004,

cu modificările și completările ulterioare, întrucât vizează executarea unor

lucrări de interes public, identificată ca fiind construcția de locuințe,

astfel că sunt incidente în speță prevederile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004,

cu modificările și completările ulterioare.

recurs

Pentru considerentele expuse, în

temeiul art. 312 alin. (3) C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004,

Înalta Curte va admite recursul formulat, va casa sentința atacată, cu

consecința trimiterii cauzei la aceeași instanță pentru continuarea judecății.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de

S.A. împotriva sentinței nr. 4641

din 22 noiembrie 2010 a Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată și trimite

cauza pentru continuarea judecății la aceeași instanță.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică,

astăzi 11 martie 2011.