ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1489/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Obiectul acțiunii Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, reclamantul S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională pentru Locuințe, obligarea acesteia la executarea obligațiilor asumate prin contractul de mandat din 14 februarie 2008 sub pedeapsa plății unei amenzi civile de 100 lei/zi de întârziere; obligarea pârâtei la plata unor daune interese moratorii în cuantum de 3800 de euro, echivalent în lei la data plății pentru perioada 20 septembrie 2009 - data introducerii acțiunii și în cuantum de 20 euro/zi până la executarea efectivă a obligațiilor, reprezentând prejudiciul rezultat din plata chiriei după data de 20 septembrie 2009, precum și la plata unor daune morale în cuantum de 1000 de euro echivalent lei la data plății.

În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că pârâta nu și-a îndeplinit obligațiile asumate prin contractul de mandat încheiat între părți, în procedura standard derulată în cadrul programului de construcție de locuințe cu credit ipotecar prin Agenția Națională pentru Locuințe, în baza Legii nr. 152/1998, a Legii nr. 190/1999 și a unui contract de antrepriză generală, contract pe care îl apreciază ca fiind un unul administrativ, și ca urmare construcția contractată nu a fost finalizată la data de 20 septembrie 2009, fiind nevoit să plătească în continuare chirie. Prin întâmpinarea formulată în cauză, pârâta a invocat excepția necompetenței materiale a instanței de apel, susținând că raporturile contractuale dintre părți au la bază un contract civil, contractul de mandat încheiat nefiind un contract administrativ.

2. Hotărârea primei instanțe Prin sentința nr. 4641 din 22 noiembrie 2010, Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis excepția necompetenței materiale și a declinat competența de soluționare a cauzei privind pe reclamantul S.A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională pentru Locuințe, în favoarea Judecătoriei sector 3 București.

Pentru a pronunța această soluție, prima instanță a reținut, în esență, că potrivit art. 1 din Legea nr. 152/1998, pârâta Agenția Națională pentru Locuințe este instituție de interes public, cu personalitate juridică, de coordonare a unor surse de finanțare în domeniul construcției de locuințe, având autonomie financiară, și față de aceste dispoziții a apreciat că aceasta nu este o autoritate publică în sensul art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, pentru că nu acționează în regim de putere publică, chiar dacă acționează pentru satisfacerea unui interes legitim public, identificat ca fiind construcția de locuințe pentru populație.

De asemenea, a apreciat că nici contractul de mandat încheiat între părți nu prezintă caracteristicile contractului administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, pentru că acest contract nu are ca obiect „punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice”, ci doar împuternicirea pârâtei să îndeplinească anumite fapte sau acte juridice, să efectueze operațiuni sau să reprezinte reclamantul în cadrul procedurii la care acesta a aderat.

Faptul că în cadrul acestei proceduri, atât contractul de antrepriză generală încheiat, cât și hotărârile Consiliului General al Municipiului București sunt acte administrative în sensul legii, nu are relevanță în ceea ce privește natura juridică a contractului de mandat, ce are ca scop exclusiv prezervarea sau protejarea unor interese personale ale reclamantului în cadrul programului, executarea sa și răspunderea în caz de neexecutare fiind supuse Codului civil. 3. Recursul declarat în cauză Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamantul, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinice, pentru motivele prevăzute de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, recurentul-reclamant a arătat, în esență, că în mod greșit prima instanță a stabilit competența de soluționare a cauzei în favoarea judecătoriei, apreciind că pârâta nu este o autoritate publică în sensul Legii nr. 55472004, iar contractul de mandat încheiat între părți este supus prevederilor Codului civil, neavând caracteristicile unui contract administrativ. Recurentul-reclamant a susținut că între părți s-a încheiat un contract de mandat, ce are natura unui contract administrativ, întrucât îndeplinește condițiile ca cel puțin una dintre părțile contractante să aibă calitatea de autoritate publică, să aibă ca obiect punerea în valoare a bunurilor/activităților/serviciilor proprietate publică a statului sau a unităților administrativ teritoriale, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice ori achiziții publice și are o parte reglementară formată din clauze stabilite prin lege sau acte administrative.

Totodată, a arătat că pârâta este o autoritate publică în sensul legii, iar contractul are ca obiect executarea unor lucrări de interes public conform obiectivului general prevăzut de art. 1 din Legea nr. 152/1998, or, nu poate fi privit separat față de celelalte contracte încheiate și desprins, mai ales, de contractul de antrepriză generală, în temeiul căruia a fost întocmit. Pe lângă contractul de mandat s-au emis mai multe acte administrative și s-au încheiat și alte contracte, cum ar fi contractul de antrepriză generală, iar finalitatea emiterii acestor acte și încheierii acestor contracte este pe de o parte, valorificarea unor terenuri proprietate publică, iar pe de altă parte executarea unor lucrări de interes public.

Contrar celor susținute de pârâtă, contractul de antrepriză generală este un contract administrativ prin determinarea legii, încheiat în temeiul și după procedurile stabilite de O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, iar contractul de mandat este un contract subsecvent acestuia, ce este menționat și chiar definit în cuprinsul acestui contract. De altfel, contractul de mandat a fost impus de pârâtă ca fiind parte din procedura standard de urmat în cadrul programului de construire de locuințe pe credit ipotecar, fără parcurgerea acestor etape nu s-ar fi putut încheia contractul de construire, fiind primul contract semnat de beneficiar cu agenția pârâtă, prevăzut și în H.G.

nr. 962/2001. 4. Apărarea intimatei-pârâte Prin întâmpinarea formulată, intimata-pârâtă a solicitat respingerea recursului și menținerea hotărârii atacate, susținând, în esență, că litigiul nu intră în sfera contenciosului administrativ, competența de soluționare a cauzei aparținând instanței de drept comun. Astfel, a invocat prevederile art. 1 alin. (2) din Legea nr. 152/1998, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora agenția nu este o autoritate publică, ci o instituție de interes public, pentru că nu acționează în regim de putere publică, chiar dacă o face pentru susținerea unui interes legitim public, identificat ca fiind construcția de locuințe, competențele sale limitându-se la strict la coordonarea unor surse de finanțare în acest domeniu.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurent, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304 1 , Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

1. Argumentele corespunzătoare motivelor de recurs invocate Potrivit art. 2 alin. (1) lit. b) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, „ sunt asimilate autorităților publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică sau unt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică” În conformitate cu prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, modificată și completată „ sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ” . Potrivit art. 1 alin. (2) din Legea nr. 152/1998, republicată, „A.N.L este instituție de interes public cu personalitate juridică, de coordonare a unor surse de finanțare în domeniul construcției de locuințe, având autonomie financiară”.

Astfel cum rezultă din analiza acestor texte de lege, contractele administrative sunt asimilate actelor administrative în funcție de obiectul lor, au particularitatea că una dintre părțile contractante este o autoritate publică, au trăsături specifice și sunt reglementate prin dispoziții legale speciale. Cauza cu care a fost învestită prima instanță vizează executarea contractului de mandat încheiat între părțile litigante, în baza Legii nr. 152/1998, Legii nr. 190/1999 și a Contractului de antrepriză generală, în procedura derulată în cadrul programului de construire de locuințe cu credit ipotecar.

Din analiza sistematică și teleologică a acestor prevederi legale, se poate concluziona că pârâta prestează un serviciu public de interes național, de coordonare a unor surse de finanțare în domeniul construcției de locuințe, pe întreg teritoriul țării, după cum arată chiar denumirea sa „agenție națională”, înscriindu-se astfel în definiția art. 2 lit. b) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 și art. 1 alin. (2) din Legea nr. 152/1998. Agenția Națională pentru Locuințe a fost înființată pentru dezvoltarea construcțiilor de locuințe la nivel național (art. 1 alin. (1) din Legea nr. 152/1998) ce reprezintă un obiectiv de interes general în România.

Activitatea de implementare a unui program guvernamental și dezvoltarea de proiecte pentru construcțiile de locuințe, reprezintă un serviciu public pe care statul a înțeles să-l realizeze prin Agenția Națională de Locuințe, înființată în acest scop; este un instrument propriu al statului, înființat pentru realizarea unui serviciu public, așa cum a fost identificat și definit de legiuitor prin Legea nr. 152/1998. Modul în care Agenția Națională pentru Locuințe procedează la inițierea, concretizarea, derularea, urmărirea contractelor și a proiectelor și programelor de construcții de locuințe este reglementat expres prin Legea nr. 152/1998 și prin Normele metodologice de aplicare a acestei legi, aprobate prin H.G.

nr. 962/2001. Toate aceste argumente susțin concluzia că Agenția Națională pentru Locuințe este o autoritate publică în sensul Legii nr. 554/2004, ce a fost înființată de Statul Român, pentru realizarea unui serviciu public prin realizarea unor programe și proiecte guvernamentale de construcții de locuințe din fonduri publice sau prin credit ipotecar. Din aceste considerente natura juridică a raportului dedus judecății este aceea a unui raport juridic de drept administrativ care atrage competența instanței de contencios administrativ, competentă să stabilească răspunderea juridică a Agenției Naționale pentru Locuințe. Cât privește contractul de mandat în litigiu, se impune a fi reținut că acesta a fost încheiat într-un context mai larg, creat în aplicarea actelor normative menționate mai sus, și este dovada faptului că reclamantul este unul din beneficiarii serviciului public prestat de Agenția Națională pentru Locuințe.

Instanța de control judiciar constată că acest contract este act administrativ, intrând în definiția dată de art. 2 alin. (1) lit. c) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, întrucât vizează executarea unor lucrări de interes public, identificată ca fiind construcția de locuințe, astfel că sunt incidente în speță prevederile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare. 2. Soluția pronunțată în recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (3) C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul formulat, va casa sentința atacată, cu consecința trimiterii cauzei la aceeași instanță pentru continuarea judecății.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de S.A. împotriva sentinței nr. 4641 din 22 noiembrie 2010 a Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Casează sentința atacată și trimite cauza pentru continuarea judecății la aceeași instanță. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 11 martie 2011.