ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5791/2009

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Oradea, secția comercială, contencios administrativ și fiscal, la data de 07 mai 2009 și precizată la data de 05 iunie 2009, reclamanta R.N.F. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, solicitând suspendarea executării ordinului nr. 419 din 23 aprilie 2009, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a acțiunii în anulare a acestui act administrativ. În motivarea cererii, reclamanta a arătat că sunt îndeplinite, în mod cumulativ, cele două condiții prevăzute expres de art. 14 din Legea nr. 554/2004, și anume, existența unui caz bine justificat și necesitatea prevenirii unei pagube iminente.

Reclamanta a mai susținut că ordinul în discuție este nelegal, deoarece este emis cu încălcarea dispozițiilor art. 97 lit. c) și art. 99 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999, întrucât încetarea raporturilor de serviciu – prin eliberarea din funcția publică de conducere – are loc doar în cazul în care autoritatea publică își reduce personalul, ca urmare a reorganizării activității, prin reducerea postului ocupat de funcționarul public. În plus, reclamanta a precizat că nu se află în niciunul din cazurile de reorganizare a activității enumerate de art. 100 alin. (1) din Legea nr. 188/1999. Mai mult, în concepția reclamantei, nu se justifică reducerea postului de inspector șef adjunct raportat la art. 100 alin. (4) din același act normativ.

Pe de altă parte, reclamanta a menționat că, în cazul reorganizării activității prin reducerea posturilor, instituția publică nu poate înființa posturi similare celor desființate pentru o perioadă de un an de la data reorganizării. Or, prin O.U.G. nr. 37/2009, în baza căreia s-a emis ordinul solicitat a fi suspendat, se ignoră dispozițiile din statutul funcționarilor publici, întrucât ordonanța mai sus amintită prevede expres că, în locul funcției publice desființate, se înființează funcții contractuale identice. În ceea ce privește prejudiciul iminent, reclamanta a susținut că punerea în executare a ordinului contestat este de natură să-i provoace un prejudiciu material însemnat și previzibil, în contextul în care are probleme de sănătate, iar tratamentele sunt suportate din bugetul propriu, soțul este invalid și are în întreținere un copil.

Prin cererea introductivă de instanță, reclamanta a menționat că, împotriva actului administrativ solicitat a fi suspendat, a formulat contestație în temeiul Legii nr. 554/2004, acțiune ce face obiectul Dosarului nr. 511/35/2009, în care a invocat și neconstituționalitatea O.U.G. nr. 37/2009. Prin sentința nr. 102/CA/-PI din 10 iunie 2009, Curtea de Apel Oradea, secția comercială, contencios administrativ și fiscal, a respins ca neîntemeiată excepția lipsei de obiect a cererii de suspendare și a admis cererea, a dispus suspendarea executării ordinului nr. 419 din 23 aprilie 2009, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a acțiunii în anularea acestui act administrativ.

Pentru a hotărî astfel, prima instanță a reținut, în ceea ce privește excepția lipsei de obiect a cererii de suspendare, că, în speță, reclamanta a făcut dovada faptului că, la data încetării termenului de preaviz, se afla în concediu medical, situație în care nu se putea pune în executare ordinul atacat, prin care reclamanta a fost eliberată din funcția publică de conducere. Pe fondul cererii de suspendare, prima instanță a reținut că, în cauza de față, sunt îndeplinite cele două condiții cumulative prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și prevenirea unei pagube iminente. Prin actul administrativ solicitat a fi suspendat a fost desființată funcția publică de conducere de inspector șef adjunct al I.T.M.

Bihor, iar reclamanta a fost eliberată din această funcție publică, în temeiul art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009. Instanța a apreciat că s-a făcut dovada cazului bine justificat, avându-se în vedere dispozițiile legale invocate de către reclamantă prin cererea de suspendare și cu privire la care s-a arătat că au fost încălcate de către autoritatea pârâtă, cu ocazia emiterii ordinului în litigiu. În ceea ce privește cea de-a doua condiție, instanța a constatat că reclamanta a făcut dovada prejudiciului iminent, întrucât, în perioada anterioară emiterii ordinului atacat, atât ea, cât și soțul au contractat câte un credit bancar, iar prin eliberarea din funcție, nemaifiind remunerată, reclamanta va fi în imposibilitate de a achita ratele scadente.

În opinia instanței de fond, atât reclamanta, cât și membrii familiei sale vor fi lipsiți de un venit sigur, ajungându-se la un prejudiciu material imposibil de recuperat. Împotriva acestei hotărâri judecătorești s-a promovat recurs în termen legal de către Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, care a solicitat admiterea recursului, modificarea în tot a sentinței atacate, iar pe fond, respingerea acțiunii ca nefondată. În dezvoltarea căii de atac, recurentul consideră că sunt incidente prevederile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., întrucât instanța de fond a pronunțat o hotărâre cu aplicarea greșită a legii. În concepția recurentului, prima instanță a ignorat total prevederile imperative ale O.U.G.

nr. 37/2009, pronunțând o soluție în totală neconcordanță cu această normă cu putere de lege, fără a exista o constatare a neconstituționalității ordonanței în discuție. Au fost învederate prevederile art. 3 alin. (1) și alin. (11) din O.U.G. nr. 37/2009, art. 10 alin. (1) din Legea nr. 24/2000. De asemenea, recurentul a amintit Ordinul nr. 1400 din 23 iunie 2009 emis de Ministrul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, susținând că, începând cu 25 mai 2009, reclamanta a trecut pe funcția publică de execuție de inspector de muncă, clasa I, grad profesional superior, treapta de salarizare 1. Analizând sentința atacată, în raport de criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304 1 C. proc.

civ., Înalta Curte apreciază că se impune, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., prin raportare la art. 20 și art. 28 din Legea nr. 554/2004, respingerea recursului ca nefondat. Sentința atacată este legală și temeinică, în speță nefiind întrunite cerințele impuse de art. 304 și art. 304 1 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării sentinței. Instanța de fond a reținut corect situația de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză, și a realizat o încadrare juridică adecvată în funcție de situația faptică. Așa cum rezultă din înscrisul aflat la dosar fond, actul administrativ solicitat a fi suspendat este ordinul nr. 419 din 23 aprilie 2009, prin care Ministrul Muncii, Familiei și Protecției Sociale a dispus, în temeiul art. 3 alin. (1) din O.U.G.

nr. 37/2009, desființarea funcției publice de conducere de inspector șef adjunct al I.T.M. Bihor. Totodată, conducătorul instituției pârâte a dispus încetarea raportului de serviciu al reclamantei, prin eliberarea sa din funcția publică de conducere, la data expirării termenului de preaviz de 30 de zile calendaristice. Temeiul juridic al actului administrativ este reprezentat de art. 97 lit. c), art. 99 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999, art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009. Așa cum s-a reținut anterior, obiectul acțiunii deduse judecății îl reprezintă suspendarea executării actului administrativ individualizat anterior. Prin sentința atacată cu recurs în prezenta cauză, instanța de contencios administrativ a dispus suspendarea executării actului administrativ mai sus indicat.

Instanța de control judiciar apreciază că nu este fondat motivul de recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., pentru considerentele care vor fi expuse în continuare: Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

Art. 15 alin. (1) din același act normativ precizează că suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, și prin cererea adresată instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat, iar în acest caz, instanța poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei; cererea de suspendare se poate formula odată cu acțiunea principală sau printr-o acțiune separată, până la soluționarea acțiunii în fond. Din lecturarea textelor legale anterior arătate rezultă că o primă cerință pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. În mod evident, ordinul aflat în discuție adoptă o măsură prin care se modifică raportul de serviciu existent între o autoritate publică și un funcționar public: mai precis, este vorba de eliberarea din funcția de inspector șef adjunct al I.T.M. Bihor, în temeiul O.U.G. nr. 37/2009. În plus, măsura supusă analizei în cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv a O.U.G.

nr. 37/2009. Pe de altă parte, trebuie amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. După cum se cunoaște, suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există. Actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu. Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație constituțională. Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004. Așa cum am amintit mai sus, o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenței unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Prin urmare, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. În acest context, trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățeanul și statul).

În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege. În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în concret trebuie să o realizeze.

Cu alte cuvinte, între actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare. În speța de față, Înalta Curte constată că suntem în prezența unui caz bine justificat, în raport de împrejurarea că O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată neconstituțională, prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009 pronunțată de Curtea Constituțională. Or, actul administrativ aflat în discuție a fost emis tocmai pentru a se asigura punerea în executare a unei norme cu putere de lege, respectiv, a ordonanței anterior individualizate. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă iminentă se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

În concepția instanței de control judiciar, și această condiție legală este îndeplinită în speță, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor și previzibil cu evidență, chiar în condițiile acceptării unei alte funcții publice de către intimata-reclamantă, așa cum susține recurentul-pârât. Așa cum a reținut și instanța de fond, înscrisurile existente la dosar fond atestă îndeplinirea celei de a doua condiții impuse de lege pentru a interveni suspendarea executării actului administrativ, respectiv dovada prejudiciului iminent. Mai precis, în perioada anterioară emiterii ordinului atacat, reclamanta și soțul său au contractat câte un credit bancar, astfel că, în urma eliberării din funcția ocupată de aceasta și a lipsei remunerației corespunzătoare, intimata va fi în imposibilitate să achite ratele scadente, astfel că se poate ivi situația executării silite.

În plus, nu trebuie ignorat faptul că intimata-reclamantă are o situație socială deosebită, deoarece soțul său este invalid, are un copil, iar R.N.F. este cea care asigură întreținerea întregii familii. Pe de altă parte, se poate afirma faptul că măsura adoptată în privința intimatei, datorită, pe de-o parte, caracterului său imprevizibil, iar, pe de altă parte, funcției de conducere deținute de aceasta, poate genera o perturbare previzibilă gravă a funcționării serviciului public. Prin urmare, în speța de față, sunt întrunite cerințele impuse de art. 14 alin. (1) prin raportare la art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pentru a se dispune suspendarea executării actului administrativ atacat, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a acțiunii în anulare a actului administrativ.

Pe cale de consecință, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 și 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E: Respinge recursul declarat de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale împotriva sentinței nr. 102/CA/-PI din 10 iunie 2009 a Curții de Apel Oradea, secția comercială, contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 15 decembrie 2009.