ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5791/2009

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5791/2009 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2009)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel

Oradea, secția comercială, contencios administrativ și fiscal, la data de 07

mai 2009 și precizată la data de 05 iunie 2009, reclamanta R.N.F. a chemat în judecată

pe pârâtul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, solicitând suspendarea

executării ordinului nr. 419 din 23 aprilie 2009, până la soluționarea definitivă

și irevocabilă a acțiunii în anulare a acestui act administrativ.

În motivarea cererii,

reclamanta a arătat că sunt îndeplinite, în mod cumulativ, cele două condiții prevăzute

expres de art. 14 din Legea nr. 554/2004, și anume, existența unui caz bine justificat

și necesitatea prevenirii unei pagube iminente.

Reclamanta a mai susținut

că ordinul în discuție este nelegal, deoarece este emis cu încălcarea dispozițiilor

art. 97 lit. c) și art. 99 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999, întrucât încetarea

raporturilor de serviciu – prin eliberarea din funcția publică de conducere – are

loc doar în cazul în care autoritatea publică își reduce personalul, ca urmare a

reorganizării activității, prin reducerea postului ocupat de funcționarul public.

În plus, reclamanta a

precizat că nu se află în niciunul din cazurile de reorganizare a activității enumerate

de art. 100 alin. (1) din Legea nr. 188/1999.

Mai mult, în concepția

reclamantei, nu se justifică reducerea postului de inspector șef adjunct raportat

la art. 100 alin. (4) din același act normativ.

Pe de altă parte, reclamanta

a menționat că, în cazul reorganizării activității prin reducerea posturilor, instituția

publică nu poate înființa posturi similare celor desființate pentru o perioadă de

un an de la data reorganizării.

Or, prin O.U.G. nr. 37/2009,

în baza căreia s-a emis ordinul solicitat a fi suspendat, se ignoră dispozițiile

din statutul funcționarilor publici, întrucât ordonanța mai sus amintită prevede

expres că, în locul funcției publice desființate, se înființează funcții contractuale

identice.

În ceea ce privește prejudiciul

iminent, reclamanta a susținut că punerea în executare a ordinului contestat este

de natură să-i provoace un prejudiciu material însemnat și previzibil, în contextul

în care are probleme de sănătate, iar tratamentele sunt suportate din bugetul propriu,

soțul este invalid și are în întreținere un copil.

Prin cererea introductivă

de instanță, reclamanta a menționat că, împotriva actului administrativ solicitat

a fi suspendat, a formulat contestație în temeiul Legii nr. 554/2004, acțiune ce

face obiectul Dosarului nr. 511/35/2009, în care a invocat și neconstituționalitatea

O.U.G. nr. 37/2009.

Prin sentința nr. 102/CA/-PI

din 10 iunie 2009, Curtea de Apel Oradea, secția comercială, contencios

administrativ și fiscal, a respins ca neîntemeiată excepția lipsei de obiect a cererii

de suspendare și a admis cererea, a dispus suspendarea executării ordinului nr.

419 din 23 aprilie 2009, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a acțiunii

în anularea acestui act administrativ.

Pentru a hotărî astfel,

prima instanță a reținut, în ceea ce privește excepția lipsei de obiect a cererii

de suspendare, că, în speță, reclamanta a făcut dovada faptului că, la data încetării

termenului de preaviz, se afla în concediu medical, situație în care nu se putea

pune în executare ordinul atacat, prin care reclamanta a fost eliberată din funcția

publică de conducere.

Pe fondul cererii de suspendare,

prima instanță a reținut că, în cauza de față, sunt îndeplinite cele două condiții

cumulative prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat

și prevenirea unei pagube iminente.

Prin actul administrativ

solicitat a fi suspendat a fost desființată funcția publică de conducere de inspector

șef adjunct al I.T.M. Bihor, iar reclamanta a fost eliberată din această funcție

publică, în temeiul art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009.

Instanța a apreciat că

s-a făcut dovada cazului bine justificat, avându-se în vedere dispozițiile legale

invocate de către reclamantă prin cererea de suspendare și cu privire la care s-a

arătat că au fost încălcate de către autoritatea pârâtă, cu ocazia emiterii ordinului

în litigiu.

În ceea ce privește cea

de-a doua condiție, instanța a constatat că reclamanta a făcut dovada prejudiciului

iminent, întrucât, în perioada anterioară emiterii ordinului atacat, atât ea, cât

și soțul au contractat câte un credit bancar, iar prin eliberarea din funcție, nemaifiind

remunerată, reclamanta va fi în imposibilitate de a achita ratele scadente.

În opinia instanței de

fond, atât reclamanta, cât și membrii familiei sale vor fi lipsiți de un venit sigur,

ajungându-se la un prejudiciu material imposibil de recuperat.

Împotriva acestei hotărâri

judecătorești s-a promovat recurs în termen legal de către Ministerul Muncii, Familiei

și Protecției Sociale, care a solicitat admiterea recursului, modificarea în tot

a sentinței atacate, iar pe fond, respingerea acțiunii ca nefondată.

În dezvoltarea căii de

atac, recurentul consideră că sunt incidente prevederile art. 304 pct. 9 C.

proc. civ., întrucât instanța de fond a pronunțat o hotărâre cu aplicarea greșită

a legii.

În concepția recurentului,

prima instanță a ignorat total prevederile imperative ale O.U.G. nr. 37/2009, pronunțând

o soluție în totală neconcordanță cu această normă cu putere de lege, fără a exista

o constatare a neconstituționalității ordonanței în discuție.

Au fost învederate prevederile

art. 3 alin. (1) și alin. (11) din O.U.G. nr. 37/2009, art. 10 alin. (1) din Legea

nr. 24/2000.

De asemenea, recurentul

a amintit Ordinul nr. 1400 din 23 iunie 2009 emis de Ministrul Muncii, Familiei

și Protecției Sociale, susținând că, începând cu 25 mai 2009, reclamanta a trecut

pe funcția publică de execuție de inspector de muncă, clasa I, grad profesional

superior, treapta de salarizare 1.

Analizând sentința atacată,

în raport de criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că se impune, în temeiul art. 312 alin.

(1) teza a II-a C. proc. civ., prin raportare la art. 20 și art. 28 din Legea

nr. 554/2004, respingerea recursului ca nefondat.

Sentința atacată este

legală și temeinică, în speță nefiind întrunite cerințele impuse de art. 304 și

art. 304

1

C. proc. civ., în vederea casării sau modificării sentinței.

Instanța de fond a reținut

corect situația de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză,

și a realizat o încadrare juridică adecvată în funcție de situația faptică.

Așa cum rezultă din înscrisul

aflat la dosar fond, actul administrativ solicitat a fi suspendat este ordinul

nr. 419 din 23 aprilie 2009, prin care Ministrul Muncii, Familiei și Protecției

Sociale a dispus, în temeiul art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009, desființarea

funcției publice de conducere de inspector șef adjunct al I.T.M. Bihor.

Totodată, conducătorul

instituției pârâte a dispus încetarea raportului de serviciu al reclamantei, prin

eliberarea sa din funcția publică de conducere, la data expirării termenului de

preaviz de 30 de zile calendaristice. Temeiul juridic al actului administrativ este

reprezentat de art. 97 lit. c), art. 99 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999,

art. 3 alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009.

Așa cum s-a reținut anterior,

obiectul acțiunii deduse judecății îl reprezintă suspendarea executării actului

administrativ individualizat anterior.

Prin sentința atacată

cu recurs în prezenta cauză, instanța de contencios administrativ a dispus suspendarea

executării actului administrativ mai sus indicat.

Instanța de control judiciar

apreciază că nu este fondat motivul de recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 304

pct. 9 C. proc. civ., pentru considerentele care vor fi expuse în continuare:

Potrivit art. 14

alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri

bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile

art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare,

persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării

actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

Art. 15 alin. (1) din

același act normativ precizează că suspendarea executării actului administrativ

unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14,

și prin cererea adresată instanței competente pentru anularea, în tot sau în parte,

a actului atacat, iar în acest caz, instanța poate dispune suspendarea actului administrativ

atacat, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei; cererea de suspendare

se poate formula odată cu acțiunea principală sau printr-o acțiune separată, până

la soluționarea acțiunii în fond.

Din lecturarea textelor

legale anterior arătate rezultă că o primă cerință pentru a interveni această măsură

excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi

în prezența unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin.

(1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ

se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate

publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau

a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi

juridice.

În mod evident, ordinul

aflat în discuție adoptă o măsură prin care se modifică raportul de serviciu existent

între o autoritate publică și un funcționar public: mai precis, este vorba de eliberarea

din funcția de inspector șef adjunct al I.T.M. Bihor, în temeiul O.U.G. nr. 37/2009.

În plus, măsura supusă

analizei în cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării

executării unei norme cu putere de lege, respectiv a O.U.G. nr. 37/2009.

Pe de altă parte, trebuie

amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument

procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată

în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică

sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a

actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra

celor vizați.

După cum se cunoaște,

suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a

efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic,

el există.

Actul administrativ se

bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de

autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate

(actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici rezultă principiul

executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu

executoriu.

Cu alte cuvinte, a nu

executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu

executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat

de drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv, suspendarea

efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul

de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile

impuse de Legea nr. 554/2004.

Așa cum am amintit mai

sus, o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea

a existenței unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin.

(1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun

împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze

o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția

existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc

argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ

aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a

interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe

un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, trebuie

subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu fundamental

în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de

către destinatarii ei (cetățeanul și statul).

În sistemul juridic românesc,

acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție.

Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea

Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte,

al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus

de lege.

În cazul actelor administrative,

legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor

lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază

de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare

a executării și executare în concret trebuie să o realizeze.

Cu alte cuvinte, între

actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare.

În speța de față, Înalta

Curte constată că suntem în prezența unui caz bine justificat, în raport de împrejurarea

că O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată neconstituțională, prin Decizia nr. 1257

din 07 octombrie 2009 pronunțată de Curtea Constituțională.

Or, actul administrativ

aflat în discuție a fost emis tocmai pentru a se asigura punerea în executare a

unei norme cu putere de lege, respectiv, a ordonanței anterior individualizate.

Potrivit art. 2 alin.

(1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă iminentă

se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea

previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

În concepția instanței

de control judiciar, și această condiție legală este îndeplinită în speță, fiind

vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor

și previzibil cu evidență, chiar în condițiile acceptării unei alte funcții publice

de către intimata-reclamantă, așa cum susține recurentul-pârât.

Așa cum a reținut și instanța

de fond, înscrisurile existente la dosar fond atestă îndeplinirea celei de a doua

condiții impuse de lege pentru a interveni suspendarea executării actului administrativ,

respectiv dovada prejudiciului iminent.

Mai precis, în perioada

anterioară emiterii ordinului atacat, reclamanta și soțul său au contractat câte

un credit bancar, astfel că, în urma eliberării din funcția ocupată de aceasta și

a lipsei remunerației corespunzătoare, intimata va fi în imposibilitate să achite

ratele scadente, astfel că se poate ivi situația executării silite.

În plus, nu trebuie ignorat

faptul că intimata-reclamantă are o situație socială deosebită, deoarece soțul său

este invalid, are un copil, iar R.N.F. este cea care asigură întreținerea întregii

familii.

Pe de altă parte, se poate

afirma faptul că măsura adoptată în privința intimatei, datorită, pe de-o parte,

caracterului său imprevizibil, iar, pe de altă parte, funcției de conducere deținute

de aceasta, poate genera o perturbare previzibilă gravă a funcționării serviciului

public.

Prin urmare, în speța

de față, sunt întrunite cerințele impuse de art. 14 alin. (1) prin raportare la

art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pentru a se dispune suspendarea executării

actului administrativ atacat, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a acțiunii

în anulare a actului administrativ.

Pe cale de consecință,

Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat

cu art. 20 și 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E:

Respinge recursul declarat

de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale împotriva sentinței nr. 102/CA/-PI

din 10 iunie 2009 a Curții de Apel Oradea, secția comercială, contencios

administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 15 decembrie 2009.