ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5192/2009

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Petentul L.L. a chemat în judecată Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, solicitând instanței ca în contradictoriu cu acesta să dispună suspendarea executării ordinului nr. 418 din 23 aprilie 2009, emis de intimat, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a acțiunii în anularea acestui ordin. În motivarea cererii, reclamantul a arătat că sunt îndeplinite în mod cumulativ cele două condiții prevăzute expres de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

A mai arătat și faptul că ordinul nr. 418 din 23 aprilie 2009 este nelegal, deoarece a fost emis cu încălcarea dispozițiilor art. 97 lit. c) și art. 99 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999, deoarece încetarea raporturilor de serviciu prin eliberarea din funcția publică de conducere are loc doar în cazul în care autoritatea sau instituția publică își reduce personalul ca urmare a reorganizării activității, prin reducerea postului ocupat de funcționarul public. Curtea de Apel Oradea, secția comercială și de contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 90/CA/2009-PI din 13 mai 2009, a admis cererea de suspendare formulată de petentul L.L. și a dispus suspendarea executării ordinului nr. 418 din 23 aprilie 2009 emis de intimat, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a acțiunii în anularea ordinului nr. 418/2009.

Pentru a pronunța această sentință, instanța a reținut că, în speță, sunt îndeplinite în mod cumulativ cele două condiții prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv, cazul bine justificat și prevenirea unei pagube iminente. Împotriva acestei sentințe considerată nelegală și netemeinică a declarat recurs intimatul Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale. Recurentul a susținut că instanța de fond, în soluționarea cauzei cu care a fost învestită, a ignorat total prevederile imperative ale O.U.G. nr. 37 din 22 aprilie 2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a administrației publice, fără a exista o constatare din partea Curții Constituționale, că acest act normativ ar fi neconstituțional.

S-a mai susținut de către recurent și faptul că prin ordinul nr. 418 din 23 aprilie 2009, emis de ministrul muncii, familiei și protecției sociale au fost executate prevederile prevăzute imperativ în O.U.G. nr. 37/2009. Examinând sentința atacată în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurent, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Curtea constată că recursul este nefondat, după cum se va arăta în continuare: În fapt, prin ordinul nr. 418 din 23 aprilie 2009 emis de recurent se desființează funcția publică ocupată de reclamant, respectiv aceea de inspector șef în cadrul I.T.M. Bihor, invocându-se ca temei legal art. III alin. (1) din O.U.G.

nr. 37/2009, cu toate că, pe de o parte, noțiunea de „desființare a funcției publice” nu este definită și reglementată în legislația privind funcționarii publici, iar pe de altă parte, această funcție publică a fost înființată printr-o lege organică (Legea nr. 188/1999) iar desființarea acesteia nu se poate realiza decât printr-un act normativ cu aceeași putere juridică. Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

Din lecturarea textului legal anterior arătat rezultă că o primă cerință pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea act. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. În mod evident, ordinul aflat în discuție adoptă o măsură prin care se desființează raportul de serviciu existent între o autoritate publică și un funcționar public: mai precis, este vorba de desființarea funcției de inspector șef în cadrul I.T.M.

Bihor, în temeiul O.U.G. nr. 37/2009. În plus, măsura supusă analizei în cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a O.U.G. nr. 37/2009. Pe de altă parte, trebuie amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. După cum se cunoaște, suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există.

Actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă). De aici rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu. Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație constituțională. Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

Așa cum am amintit mai sus, o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenței unui caz bine justificat. Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Prin urmare, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățeanul și statul). În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege. În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate.

Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în concret trebuie să o realizeze. Cu alte cuvinte, între actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare. În speța de față, Înalta Curte constată că suntem în prezența unui caz bine justificat în raport de împrejurarea că O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată neconstituțională, prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunțată de Curtea Constituțională. Or, actul administrativ aflat în discuție a fost emis tocmai pentru a se asigura punerea în executare a unei norme cu putere de lege, respectiv, a ordonanței anterior individualizate.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă iminentă se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. În concepția instanței de control judiciar, și această condiție legală este îndeplinită în speță, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor și previzibil cu evidență. Pe de altă parte, se poate afirma faptul că măsura adoptată în privința intimatului, datorită, pe de-o parte, caracterului său imprevizibil iar, pe de altă parte, funcției de conducere deținute de acesta, poate genera o perturbare previzibilă gravă a funcționării serviciului public.

Astfel, interpretarea textelor legale anterior arătate în modalitatea propusă de recurent, nu poate fi primită de către instanță, deoarece suspendarea executării unui act administrativ are ca sediu al materiei dispozițiile art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004, modificată. Or, Statutul funcționarilor publici nu cuprinde cazuri exprese de interzicere a adoptării unor asemenea măsuri, cu caracter excepțional, pe cale judiciară, în cazul încetării unui raport de serviciu. Pe cale de consecință, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 și 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarate de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale împotriva sentinței civile nr. 90/CA/2009-PI din 13 mai 2009 a Curții de Apel Oradea, secția comercială și de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 18 noiembrie 2009.