ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2177/2012

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Cererea de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată, reclamantul C.M.F.V. a chemat în judecată pe pârâta Garda Financiară, Comisariatul General, solicitând ca, prin hotărârea ce o va pronunța, să dispună suspendarea efectelor Deciziei nr. 1447 din 19 septembrie 2011 emisă de comisarul general al Gărzii Financiare, prin care a fost eliberat din funcția publică teritorială de execuție de comisar clasa 1, grad profesional asistent și obligarea intimatei la plata cheltuielilor de judecată.

În motivele cererii, reclamantul arată că a formulat plângere prealabilă, înregistrată la Garda Financiară, secția Maramureș, atât cu confirmare de primire, cât și comunicată prin fax, după cum și scrisoare recomandată cu confirmare de primire adresată Gărzii Financiare, Comisariatul General, prin care a solicitat inițial revocarea Deciziei nr. 37 din 22 iulie 2011 emisă de comisarul șef de secție al Gărzii Financiare, secția Maramureș, prin care a fost eliberat din funcția publică teritorială de execuție de comisar clasa I, grad profesional asistent, cu toate consecințele ce decurg din această revocare, ca fiind emisă cu încălcarea flagrantă a dispozițiilor Legii nr. 188/1999. Totodată, reclamantul arată că a formulat plângere prealabilă și împotriva Deciziei nr. 1447 din 19 septembrie 2011, solicitând revocarea acesteia.

În raport cu dispozițiile art. 14 raportat la art. 2 alin. (1) lit. ș) și t) din Legea nr. 554/2004, reclamantul arată că decizia contestată a fost emisă cu încălcarea dispozițiilor art. 107 alin. (1) și (3), art. 100 alin. (1), (2) și (3) și art. 99 din Legea nr. 188/1999, în ceea ce privește modalitatea de reorganizare a instituției și de testare profesională a personalului, prin examen. Urmare a admiterii plângerii prealabile formulate împotriva Deciziei nr. 37 din 22 iulie 2011 și revocării acesteia, decizia atacată în prezenta procedură nu se fundamentează pe un preaviz.

Reorganizarea activității unei autorități sau instituții publice determină, după caz, fie numirea funcționarului public într-o nouă funcție publică în conformitate cu dispozițiile art. 100 din Legea nr. 188/1999, iar pârâtele au inversat în mod nelegal etapele procedurale de o manieră care să ridice serioase semne de întrebare privind scopul testării profesionale și criteriile de ocupare a funcțiilor publice ce nu au fost restructurate. Un alt aspect de nelegalitate vizează faptul că, în urma reorganizării activității, după obținerea avizului A.N.F.P. și aprobarea structurii organizatorice prin act administrativ al conducătorului instituției publice, trebuia să se facă identificarea persoanelor care îndeplinesc condițiile de numire, raportat la fișele de post.

Această identificare nu s-a realizat, deși trebuia să se facă la nivelul A.N.A.F. și nu la nivelul unor structuri teritoriale. Testarea profesională organizată de A.N.A.F. nu a respectat principiile publicității, transparenței, competenței profesionale și competiției. Astfel, procedura de examinare adoptată prin Ordinul președintelui A.N.A.F. nr. 2253/2011 contravine dispozițiilor imperative ale Legii nr. 188/1999 și H.G. nr. 611/2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea și dezvoltarea carierei funcționarilor publici. În condițiile în care a fost supus procedurii de preavizare, urmând a fi eliberat din funcția publică, nu era posibil ca angajatorul să organizeze examen și să-l reîncadreze pentru aceeași funcție având aceleași atribuții cu cele deținute anterior notificării preavizului.

Prin urmare, preavizul nu a fost emis în considerarea reorganizării. Vacantarea postului nu a fost dispusă în niciun fel, nefiind inițiate demersuri în acest sens, deoarece la momentul respectiv toate posturile din statul de funcții al secției Maramureș a gărzii financiare erau ocupate prin concurs existând raporturi de serviciu în derulare și nu a existat în acel moment niciun alt act administrativ care să stingă executarea raportului de serviciu. Reorganizarea și procedura aplicată sunt nelegale și încalcă toate principiile care stau la baza organizării și dezvoltării carierei funcționarului public, astfel cum acestea sunt statuate în art. 4 din H.G. nr. 611/2008. Dezvoltând aceste apărări în ședința publică din 11 noiembrie, reclamantul a subliniat că, înainte de reorganizare, existau 1805 posturi, iar în urma acestei operațiuni au fost prevăzute 1902 posturi.

Autoritatea pretinde că au fost desființate 712 posturi fără să individualizeze secțiile și diviziile și compartimentele afectate de reorganizare prin corelarea datelor existente în organigramele existente înainte și după această operațiune. Un ultim aspect de nelegalitate al deciziei atacate îl reprezintă faptul că aceasta se întemeiază pe un act administrativ cu caracter normativ ale cărui efecte sunt suspendate, respectiv Ordinul președintelui A.N.A.F. nr. 2253/2011, emis în aplicarea H.G.

nr. 566/2011, în baza căruia autoritatea susține că s-a realizat reorganizarea și, implicit, reducerea postului ocupat de reclamant a fost suspendat printr-un act jurisdicțional începând cu 13 iulie 2011. Cu privire la a doua condiție impusă de textul legal invocat respectiv paguba iminentă, definită de art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, reclamantul arată că pierderea resurselor financiare intempestivă fundamentează prejudiciu material viitor și previzibil cauzat prin efectele actului administrativ atacat. 2. Hotărârea primei instanțe.

Prin sentința nr. 665 din 11 noiembrie 2011, Curtea de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a hotărât următoarele: - a respins excepția de inadmisibilitate, reținând că reclamantul a îndeplinit procedura prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, cerință reglementată de art. 14 alin. (1) ca una dintre condițiile de admisibilitate a cererii de suspendare a executării; - a admis cererea formulată de reclamantul C.M.F.V., în contradictoriu cu intimata Garda Financiară, Comisariatul General, și în consecință a dispus suspendarea executării Deciziei nr. 1447/2011 emisă de comisarul general al Gărzii Financiare până la pronunțarea instanței de fond.

Pentru a pronunța această soluție, Curtea de apel a reținut, în esență, următoarele: Prin Decizia nr. 1447 din 19 septembrie 2011 emisă de comisarul general al Gărzii Financiare, reclamantul a fost eliberat din funcția publică teritorială de execuție de comisar clasa 1, grad profesional asistent. Reclamantul a formulat plângere prealabilă împotriva deciziei respective. Instanța a considerat că sunt întrunite cumulativ condițiile impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și prevenirea unei pagube iminente, întrucât există indicii temeinice cu privire la nelegalitatea actului administrativ a cărui suspendare se solicită, decurgând din argumentația amplă a reclamantului cu privire la nelegalitatea și netemeinicia actului contestat.

Instanța a apreciat că această modalitate de abordare de întrunire a condițiilor mai sus arătate este corectă, avându-se în vedere Recomandarea nr. R (89) 8 din 13 septembrie 1989 a Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei, prin care se arată că este de dorit să se asigure persoanelor o protecție jurisdicțională provizorie, fără a recunoaște, totuși, eficacitatea necesară a acțiunii administrative. A apreciat instanța că argumentele ample ale reclamantului cu privire la nelegalitatea și netemeinicia actului administrativ emis de pârâtă și care urmează a fi puse în executare sunt aparent valabile și justifică măsura suspendării, coroborând aceste susțineri cu materialul probator administrat în cauză.

3. Recursul exercitat în cauză. Împotriva acestei sentințe, considerând-o netemeinică și nelegală, a declarat recurs pârâta Garda Financiară, Comisariatul General, invocând prevederile art. 304 pct. 7 și 9 și art. 3041 C. proc. civ. În motivarea căii de atac, recurenta – pârâtă a formulat, în esență, următoarele critici: 2.1. Hotărârea nu cuprinde motivele pe care se sprijină, în sensul art. 304 pct. 7 C. proc. civ. În acest sens, recurenta susține că instanța de fond nu a precizat în concret care au fost motivele care i-au format convingerea că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004. 2.2. Hotărârea este nelegală și netemeinică, fiind pronunțată cu încălcarea și aplicarea greșită a legii, în sensul art. 304 pct. 9 C. proc.

civ. Legat de condiția cazului bine justificat, recurenta-pârâtă susține că emiterea preavizelor pentru eliberarea din funcție au fost emise cu respectarea dispozițiilor art. 99 alin. (5) și art. 100 alin. (1) și (3) din Legea nr. 188/1999, iar, prin reorganizarea Gărzii Financiare, nu s-a procedat la reducerea posturilor ca urmare a modificării atribuțiilor de serviciu, ci pentru încadrarea în cheltuielile bugetare, astfel că a fost necesară organizarea examenului în situațiile în care mai multe persoane optaseră pentru ocuparea aceleiași funcții publice. Procedura de examinare reglementată de Ordinul președintelui A.N.A.F. nr. 2253/2011 este conformă cu dispozițiile Legii nr. 188/1999 și ale H.G.

nr. 611/2008, iar testarea profesională este prevăzută de lege ca o modalitate de a asigura persoanelor ale căror funcții se reduc, posturi de nivelul celor deținute sau de nivel inferior. Ordinul președintelui A.N.A.F. nr. 2253/2011 nu este un act normativ, ci unul individual, a cărui publicare în M. Of. nu este obligatorie, conform art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2004. Recurenta – pârâtă a adăugat că nici condiția pagubei iminente nu este îndeplinită, pentru că iminența producerii unei pagube nu se prezumă, ci trebuie dovedită de persoana care se consideră lezată, simplele afirmații făcute de reclamant în acest sens nefiind suficiente. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului.

Examinând cauza prin prisma motivelor de recurs invocate și a prevederilor art. 304 pct. 7 și 9 și art. 3041 C. proc. civ., ținând seama de toate susținerile și apărările părților, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru argumentele ce vor fi expuse în continuare. 1. Argumente de fapt și de drept relevante 1.1. Motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ. Examinând considerentele sentinței atacate, instanța de control judiciar constată că acestea cuprind, conform art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., motivele de fapt și de drept care au formulat convingerea instanței în sensul îndeplinirii condițiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În condițiile în care procedura sumară a suspendării actului administrativ nu permite prejudecarea fondului cauzei, este firesc ca analiza cazului bine justificat să constea în principal în evaluarea indiciilor de nelegalitate invocate de partea care se consideră vătămată, pe baza cărora să fie reținută o anumită aparență a dreptului. De altfel, în considerentele hotărârii pronunțate, instanța a făcut referire în mod expres la motivele invocate de reclamant în susținerea cererii, motive expuse detaliat în partea referitoare la cererea de chemare în judecată. Or, o reluare a motivelor reclamantului, expuse de Curtea de apel în prima parte a sentinței pronunțate, ar fi avut caracter superfluu.

1.2. Motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. Conform celor expuse anterior, reclamantul C.M.F.V. a învestit instanța, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, cu cerere de suspendare a executării Deciziei nr. 1447 din 19 septembrie 2011 emisă de comisarul general al Gărzii Financiare, prin care a fost eliberat din funcția publică teritorială de execuție de comisar clasa 1, grad profesional asistent și obligarea intimatei la plata cheltuielilor de judecată.

Suspendarea executării actului administrativ la cererea persoanei vătămate, reglementată în art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru etapa procedurii prealabile administrative și în art. 15 din aceeași lege, pentru etapa judiciară de contestare a actului administrativ, constituie un instrument procedural menit să asigure protecția juridică provizorie a subiectelor de drept în privința cărora actul administrativ produce anumite efecte juridice, până la evaluarea acestuia de către instanța de contencios administrativ în cadrul acțiunii în anulare.

Această măsură de protecție, care înlătură temporar efectul executoriu al actului administrativ, poate fi dispusă numai dacă sunt îndeplinite cele două condiții prevăzute cumulativ de lege: - cazul bine justificat, definit în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind împrejurările legate de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ; - paguba iminentă, definită de art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analiza criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt și/sau de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ sau modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ.

Or, în cauză, se observă că, în susținerea cererii de suspendare a executării ordinului contestat, reclamantul a formulat critici detaliate cu privire la nelegalitatea actului în raport cu legalitatea procedurii de reorganizare a Gărzii Financiare și a procedurii de testare profesională a personalului, în principal prin raportare la dispozițiile art. 107 alin. (1) și (3), art. 100 alin. (1), (2) și (3), art. 99 din Legea nr. 188/1999, precum și prin prisma criticilor de nelegalitate aduse Ordinului Președintelui A.N.A.F. nr. 2253/2011. Înalta Curte constată că susținerile reclamantului, apreciate ca atare de instanța de fond, prin care se tinde a se face dovada aparenței de nelegalitate, respectiv a unei serioase îndoieli în privința legalității actului, privesc în realitate aspecte de nelegalitate în fond atât cu privire la actul contestat, cât și cu privire la actele în temeiul și în aplicarea cărora acesta a fost emis.

Or, atât analiza de legalitate a actului contestat, cât și verificarea legalității actelor care au stat la baza emiterii acestuia presupun o cercetare în fond a cauzei, care este de competența instanței învestite cu acțiunea în anulare, iar nu de către instanța învestită în procedura cererii de suspendare a executării reglementată de art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004. Astfel fiind, Înalta Curte constată că soluția pronunțată de prima instanță și considerentele pe care s-a fundamentat aceasta sunt lipsite de suport real sub aspectul cercetării efectuate și al îndeplinirii condiției referitoare la cazul bine justificat prevăzută de art. 14 alin. (1) raportat la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

Constatarea faptului că nu este îndeplinită condiția referitoare la cazul bine justificat în sensul în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, face de prisos analiza susținerilor referitoare la condiția prevenirii unei pagube iminente, atâta timp, așa cum s-a arătat anterior, pentru a fi dispusă măsura provizorie de suspendare a executării actului administrativ, este necesară îndeplinirea cumulativă a celor două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din aceeași lege. 3.Temeiul legal al soluției adoptate în recurs. Având în vedere toate considerentele expuse în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va modifica în parte sentința atacată în sensul respingerii cererii reclamantului, ca nefondată, și va menține celelalte dispoziții ale sentinței atacate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de Garda Financiară – Comisariatul General împotriva sentinței civile nr. 665 din 11 noiembrie 2011 a Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal. Modifică în parte sentința atacată în sensul că respinge cererea reclamantului C.M.F.V., ca nefondată. Menține celelalte dispoziții ale sentinței atacate. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 4 mai 2012.