ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2177/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2177/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată, reclamantul C.M.F.V. a

chemat în judecată pe pârâta Garda Financiară, Comisariatul General, solicitând

ca, prin hotărârea ce o va pronunța, să dispună suspendarea efectelor Deciziei nr.

1447 din 19 septembrie 2011 emisă de comisarul general al Gărzii Financiare,

prin care a fost eliberat din funcția publică teritorială de execuție de

comisar clasa 1, grad profesional asistent și obligarea intimatei la plata

cheltuielilor de judecată.

În motivele cererii, reclamantul

arată că a formulat plângere prealabilă, înregistrată la Garda Financiară, secția

Maramureș, atât cu confirmare de primire, cât și comunicată prin fax, după cum

și scrisoare recomandată cu confirmare de primire adresată Gărzii Financiare,

Comisariatul General, prin care a solicitat inițial revocarea Deciziei nr. 37

din 22 iulie 2011 emisă de comisarul șef de secție al Gărzii Financiare, secția

Maramureș, prin care a fost eliberat din funcția publică teritorială de

execuție de comisar clasa I, grad profesional asistent, cu toate consecințele

ce decurg din această revocare, ca fiind emisă cu încălcarea flagrantă a

dispozițiilor Legii nr. 188/1999.

Totodată, reclamantul arată că a

formulat plângere prealabilă și împotriva Deciziei nr. 1447 din 19 septembrie 2011,

solicitând revocarea acesteia.

În raport cu dispozițiile art. 14

raportat la art. 2 alin. (1) lit. ș) și t) din Legea nr. 554/2004, reclamantul arată

că decizia contestată a fost emisă cu încălcarea dispozițiilor art. 107 alin. (1)

și (3), art. 100 alin. (1), (2) și (3) și art. 99 din Legea nr. 188/1999, în

ceea ce privește modalitatea de reorganizare a instituției și de testare

profesională a personalului, prin examen.

Urmare a admiterii plângerii

prealabile formulate împotriva Deciziei nr. 37 din 22 iulie 2011 și revocării

acesteia, decizia atacată în prezenta procedură nu se fundamentează pe un

preaviz.

Reorganizarea activității unei

autorități sau instituții publice determină, după caz, fie numirea funcționarului

public într-o nouă funcție publică în conformitate cu dispozițiile art. 100 din

Legea nr. 188/1999, iar pârâtele au inversat în mod nelegal etapele procedurale

de o manieră care să ridice serioase semne de întrebare privind scopul testării

profesionale și criteriile de ocupare a funcțiilor publice ce nu au fost

restructurate.

Un alt aspect de nelegalitate vizează

faptul că, în urma reorganizării activității, după obținerea avizului A.N.F.P. și

aprobarea structurii organizatorice prin act administrativ al conducătorului

instituției publice, trebuia să se facă identificarea persoanelor care îndeplinesc

condițiile de numire, raportat la fișele de post. Această identificare nu s-a

realizat, deși trebuia să se facă la nivelul A.N.A.F. și nu la nivelul unor

structuri teritoriale.

Testarea profesională organizată de A.N.A.F.

nu a respectat principiile publicității, transparenței, competenței

profesionale și competiției. Astfel, procedura de examinare adoptată prin

Ordinul președintelui A.N.A.F. nr. 2253/2011 contravine dispozițiilor

imperative ale Legii nr. 188/1999 și H.G. nr. 611/2008 pentru aprobarea

normelor privind organizarea și dezvoltarea carierei funcționarilor publici.

În condițiile în care a fost supus

procedurii de preavizare, urmând a fi eliberat din funcția publică, nu era

posibil ca angajatorul să organizeze examen și să-l reîncadreze pentru aceeași

funcție având aceleași atribuții cu cele deținute anterior notificării

preavizului. Prin urmare, preavizul nu a fost emis în considerarea reorganizării.

Vacantarea postului nu a fost dispusă

în niciun fel, nefiind inițiate demersuri în acest sens, deoarece la momentul

respectiv toate posturile din statul de funcții al secției Maramureș a gărzii

financiare erau ocupate prin concurs existând raporturi de serviciu în derulare

și nu a existat în acel moment niciun alt act administrativ care să stingă

executarea raportului de serviciu.

Reorganizarea și procedura aplicată

sunt nelegale și încalcă toate principiile care stau la baza organizării și

dezvoltării carierei funcționarului public, astfel cum acestea sunt statuate în

art. 4 din H.G. nr. 611/2008. Dezvoltând aceste apărări în ședința publică din

11 noiembrie, reclamantul a subliniat că, înainte de reorganizare, existau 1805

posturi, iar în urma acestei operațiuni au fost prevăzute 1902 posturi.

Autoritatea pretinde că au fost desființate 712 posturi fără să individualizeze

secțiile și diviziile și compartimentele afectate de reorganizare prin

corelarea datelor existente în organigramele existente înainte și după această

operațiune.

Un ultim aspect de nelegalitate al

deciziei atacate îl reprezintă faptul că aceasta se întemeiază pe un act

administrativ cu caracter normativ ale cărui efecte sunt suspendate, respectiv

Ordinul președintelui A.N.A.F. nr. 2253/2011, emis în aplicarea H.G. nr. 566/2011,

în baza căruia autoritatea susține că s-a realizat reorganizarea și, implicit,

reducerea postului ocupat de reclamant a fost suspendat printr-un act

jurisdicțional începând cu 13 iulie 2011.

Cu privire la a doua condiție impusă

de textul legal invocat respectiv paguba iminentă, definită de art. 2 alin. (1)

lit. ș) din Legea nr. 554/2004, reclamantul arată că pierderea resurselor

financiare intempestivă fundamentează prejudiciu material viitor și previzibil

cauzat prin efectele actului administrativ atacat.

Prin sentința nr. 665 din 11 noiembrie

2011, Curtea de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și

fiscal a hotărât următoarele:

- a respins excepția de

inadmisibilitate, reținând că reclamantul a îndeplinit procedura prealabilă

prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, cerință reglementată de art. 14 alin.

(1) ca una dintre condițiile de admisibilitate a cererii de suspendare a

executării;

- a admis cererea formulată de

reclamantul C.M.F.V., în contradictoriu cu intimata Garda Financiară,

Comisariatul General, și în consecință a dispus suspendarea executării Deciziei

nr. 1447/2011 emisă de comisarul general al Gărzii Financiare până la pronunțarea

instanței de fond.

Pentru a pronunța această soluție,

Curtea de apel a reținut, în esență, următoarele:

Prin Decizia nr. 1447 din 19

septembrie 2011 emisă de comisarul general al Gărzii Financiare, reclamantul a

fost eliberat din funcția publică teritorială de execuție de comisar clasa 1,

grad profesional asistent.

Reclamantul a formulat plângere

prealabilă împotriva deciziei respective.

Instanța a considerat că sunt

întrunite cumulativ condițiile impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004,

respectiv cazul bine justificat și prevenirea unei pagube iminente, întrucât

există indicii temeinice cu privire la nelegalitatea actului administrativ a

cărui suspendare se solicită, decurgând din argumentația amplă a reclamantului

cu privire la nelegalitatea și netemeinicia actului contestat.

Instanța a apreciat că această

modalitate de abordare de întrunire a condițiilor mai sus arătate este corectă,

avându-se în vedere Recomandarea nr. R (89) 8 din 13 septembrie 1989 a

Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei, prin care se arată că

este de dorit să se asigure persoanelor o protecție jurisdicțională provizorie,

fără a recunoaște, totuși, eficacitatea necesară a acțiunii administrative.

A apreciat instanța că argumentele

ample ale reclamantului cu privire la nelegalitatea și netemeinicia actului

administrativ emis de pârâtă și care urmează a fi puse în executare sunt

aparent valabile și justifică măsura suspendării, coroborând aceste susțineri

cu materialul probator administrat în cauză.

Împotriva acestei sentințe,

considerând-o netemeinică și nelegală, a declarat recurs pârâta Garda

Financiară, Comisariatul General, invocând prevederile art. 304 pct. 7 și 9 și art.

3041 C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, recurenta

– pârâtă a formulat, în esență, următoarele critici:

2.1. Hotărârea nu cuprinde motivele

pe care se sprijină, în sensul art. 304 pct. 7 C. proc. civ. În acest sens,

recurenta susține că instanța de fond nu a precizat în concret care au fost

motivele care i-au format convingerea că sunt îndeplinite condițiile prevăzute

de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

2.2. Hotărârea este nelegală și

netemeinică, fiind pronunțată cu încălcarea și aplicarea greșită a legii, în

sensul art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

Legat de condiția cazului bine

justificat, recurenta-pârâtă susține că emiterea preavizelor pentru eliberarea

din funcție au fost emise cu respectarea dispozițiilor art. 99 alin. (5) și art.

100 alin. (1) și (3) din Legea nr. 188/1999, iar, prin reorganizarea Gărzii

Financiare, nu s-a procedat la reducerea posturilor ca urmare a modificării

atribuțiilor de serviciu, ci pentru încadrarea în cheltuielile bugetare, astfel

că a fost necesară organizarea examenului în situațiile în care mai multe

persoane optaseră pentru ocuparea aceleiași funcții publice.

Procedura de examinare reglementată

de Ordinul președintelui A.N.A.F. nr. 2253/2011 este conformă cu dispozițiile

Legii nr. 188/1999 și ale H.G. nr. 611/2008, iar testarea profesională este

prevăzută de lege ca o modalitate de a asigura persoanelor ale căror funcții se

reduc, posturi de nivelul celor deținute sau de nivel inferior.

Ordinul președintelui A.N.A.F. nr. 2253/2011

nu este un act normativ, ci unul individual, a cărui publicare în M. Of. nu

este obligatorie, conform art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2004.

Recurenta – pârâtă a adăugat că nici

condiția pagubei iminente nu este îndeplinită, pentru că iminența producerii unei

pagube nu se prezumă, ci trebuie dovedită de persoana care se consideră lezată,

simplele afirmații făcute de reclamant în acest sens nefiind suficiente.

II. Considerentele Înaltei Curți

asupra recursului.

Examinând cauza prin prisma motivelor

de recurs invocate și a prevederilor art. 304 pct. 7 și 9 și art. 3041 C. proc.

civ., ținând seama de toate susținerile și apărările părților, Înalta Curte

constată că recursul este fondat pentru argumentele ce vor fi expuse în

continuare.

relevante

1.1. Motivul de recurs prevăzut de art.

304 pct. 7 C. proc. civ.

Examinând considerentele sentinței

atacate, instanța de control judiciar constată că acestea cuprind, conform art.

261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., motivele de fapt și de drept care au

formulat convingerea instanței în sensul îndeplinirii condițiilor prevăzute de art.

14 din Legea nr. 554/2004.

În condițiile în care procedura

sumară a suspendării actului administrativ nu permite prejudecarea fondului

cauzei, este firesc ca analiza cazului bine justificat să constea în principal

în evaluarea indiciilor de nelegalitate invocate de partea care se consideră

vătămată, pe baza cărora să fie reținută o anumită aparență a dreptului.

De altfel, în considerentele

hotărârii pronunțate, instanța a făcut referire în mod expres la motivele

invocate de reclamant în susținerea cererii, motive expuse detaliat în partea

referitoare la cererea de chemare în judecată. Or, o reluare a motivelor

reclamantului, expuse de Curtea de apel în prima parte a sentinței pronunțate,

ar fi avut caracter superfluu.

1.2. Motivul de recurs prevăzut de art.

304 pct. 9 C. proc. civ.

Conform celor expuse anterior,

reclamantul C.M.F.V. a învestit instanța, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004,

cu cerere de suspendare a executării Deciziei nr. 1447 din 19 septembrie 2011

emisă de comisarul general al Gărzii Financiare, prin care a fost eliberat din

funcția publică teritorială de execuție de comisar clasa 1, grad profesional

asistent și obligarea intimatei la plata cheltuielilor de judecată.

Suspendarea executării actului

administrativ la cererea persoanei vătămate, reglementată în art. 14 din Legea nr.

554/2004 pentru etapa procedurii prealabile administrative și în art. 15 din

aceeași lege, pentru etapa judiciară de contestare a actului administrativ,

constituie un instrument procedural menit să asigure protecția juridică

provizorie a subiectelor de drept în privința cărora actul administrativ

produce anumite efecte juridice, până la evaluarea acestuia de către instanța

de contencios administrativ în cadrul acțiunii în anulare.

Această măsură de protecție, care

înlătură temporar efectul executoriu al actului administrativ, poate fi dispusă

numai dacă sunt îndeplinite cele două condiții prevăzute cumulativ de lege:

- cazul bine justificat, definit în art.

2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind împrejurările legate de

starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința

legalității actului administrativ;

- paguba iminentă, definită de art. 2

alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 ca fiind prejudiciul material viitor

și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei

autorități publice sau a unui serviciu public.

Cazul bine justificat și iminența

unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei

cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o

analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de

drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între

interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească

și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

În jurisprudența sa constantă, secția

de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru

conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act

administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analiza criticilor de

nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului

administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări

vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială

serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act

administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt

și/sau de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire

la legalitatea unui act administrativ au fost reținute de Înalta Curte ca

fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu

depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții

legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ sau

modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului

administrativ.

Or, în cauză, se observă că, în

susținerea cererii de suspendare a executării ordinului contestat, reclamantul

a formulat critici detaliate cu privire la nelegalitatea actului în raport cu

legalitatea procedurii de reorganizare a Gărzii Financiare și a procedurii de

testare profesională a personalului, în principal prin raportare la dispozițiile

art. 107 alin. (1) și (3), art. 100 alin. (1), (2) și (3), art. 99 din Legea nr.

188/1999, precum și prin prisma criticilor de nelegalitate aduse Ordinului Președintelui

A.N.A.F. nr. 2253/2011.

Înalta Curte constată că susținerile

reclamantului, apreciate ca atare de instanța de fond, prin care se tinde a se

face dovada aparenței de nelegalitate, respectiv a unei serioase îndoieli în

privința legalității actului, privesc în realitate aspecte de nelegalitate în

fond atât cu privire la actul contestat, cât și cu privire la actele în temeiul

și în aplicarea cărora acesta a fost emis.

Or, atât analiza de legalitate a

actului contestat, cât și verificarea legalității actelor care au stat la baza

emiterii acestuia presupun o cercetare în fond a cauzei, care este de

competența instanței învestite cu acțiunea în anulare, iar nu de către instanța

învestită în procedura cererii de suspendare a executării reglementată de art. 14

și art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Astfel fiind, Înalta Curte constată

că soluția pronunțată de prima instanță și considerentele pe care s-a

fundamentat aceasta sunt lipsite de suport real sub aspectul cercetării

efectuate și al îndeplinirii condiției referitoare la cazul bine justificat

prevăzută de art. 14 alin. (1) raportat la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr.

554/2004.

Constatarea faptului că nu este

îndeplinită condiția referitoare la cazul bine justificat în sensul în art. 2 alin.

(1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, face de prisos analiza susținerilor

referitoare la condiția prevenirii unei pagube iminente, atâta timp, așa cum

s-a arătat anterior, pentru a fi dispusă măsura provizorie de suspendare a

executării actului administrativ, este necesară îndeplinirea cumulativă a celor

două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din aceeași lege.

3.Temeiul legal al soluției adoptate

în recurs.

Având în vedere toate considerentele

expuse în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite

recursul, va modifica în parte sentința atacată în sensul respingerii cererii

reclamantului, ca nefondată, și va menține celelalte dispoziții ale sentinței

atacate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Garda

Financiară – Comisariatul General împotriva sentinței civile nr. 665 din 11

noiembrie 2011 a Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios

administrativ și fiscal.

Modifică în parte sentința atacată

în sensul că respinge cererea reclamantului C.M.F.V., ca nefondată.

Menține celelalte dispoziții ale

sentinței atacate.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică,

astăzi 4 mai 2012.