ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1610/2008

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1610/2008 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2008)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Rejudecând cauza, în fond, după casare, urmare

pronunțării deciziei nr. 3012 din 12 iunie 2007 a Înaltei Curți de Casație și Justiție,

secția de contencios, administrativ și fiscal, Curtea de Apel Suceava, secția comercială,

de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 225 din 18 decembrie 2007,

a admis, în parte, acțiunea formulată de reclamantele Arhiepiscopia Sucevei și Rădăuților

și Mănăstirea M., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Culturii și Cultelor și

C.G. Pe cale de consecință, a fost anulat avizul emis de primul pârât cu privire

la construirea și extinderea unei locuințe în zona de protecție a Mănăstirii M.,

județul Suceava și a fost respins capătul de cerere referitor la suspendarea acestui

aviz, ca fiind rămas fără obiect.

Pentru a pronunța această

sentință, instanța de fond a reținut următoarele:

Prin acțiune, reclamantele

au solicitat anularea avizului emis de Ministerul Culturii și Cultelor cu privire

la construirea și extinderea locuinței pârâtei C.G. în zona de protecție a Mănăstirii

M., invocând nerespectarea dispozițiilor Legii nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor

istorice.

Avizul contestat a fost

emis la data de 18 aprilie 2006, când în vigoare era Legea nr. 422/2001, fără modificările

aduse acesteia în data de 03 iulie 2006.

Avându-se în vedere dreptul

special și deosebit de important ocrotit de legiuitor, avizul Ministerului Culturii

și Cultelor trebuie să aibă la bază o documentație solidă, verificată și avizată

de o serie de organisme de specialitate anume create pentru a se putea asigura protecția

acestuia.

Prin dispozițiile

art. 32 din Legea nr. 422/2001 a fost înființat, ca principal organism de specialitate,

C.N.M.I., formată din personalități și specialiști atestați în domeniul protejării

și punerii în valoare a monumentelor istorice, singurii în măsură să asigure o reală

protecție a patrimoniului național.

Decizia pentru acordarea

sau neacordarea avizelor sau impunerea condițiilor ce trebuie îndeplinite pentru

obținerea avizului pentru lucrările de intervenție asupra imobilelor aflate în zona

de protecție a monumentelor istorice este luată de C.N.M.I., organism științific

consultativ înființat pe lângă Ministerul Culturii și Cultelor prin ordinul nr.

2043/2002, care reglementează structura și modul de funcționare al acestui organism.

Art. 1 din R.O.F. a C.N.M.I.,

aprobat prin ordinul nr. 2043/2002, definește C.N.M.I. ca fiind organismul științific,

consultativ și de avizare în domeniul protejării monumentelor istorice.

Potrivit art. 13 lit.

o) din Regulamentul de funcționare, C.N.M.I. avizează, prin secțiunea de urbanism

și zone protejate, documentațiile tehnice privind intervențiile asupra imobilelor

din zonele de protecție a monumentelor istorice din grupa A.

Atribuția de avizare este

reglementată și de art. 36 lit. i) din Legea nr. 422/2001, care dă în competență

exclusivă C.N.M.I. obligația de a aviza documentațiile tehnice privind intervențiile

asupra imobilelor din zona de protecție a monumentelor istorice.

Din modul cum este redactat

textul art. 32 din Legea nr. 422/2001 și art. 1 din R.O.F. a C.N.M.I., care definește

această comisie ca un organism consultativ și de avizare, se înțelege că avizul

pe care aceasta îl dă nu poate fi în nici un caz unul facultativ, ci este unul conform,

obligatoriu pentru organul care emite actul.

Caracterul conform al

avizului derivă din însăși obligația Comisiei de a aviza documentația tehnică, lipsa

acestui aviz ducând la imposibilitatea obținerii dreptului însuși.

Cum este cert că, în cauză,

condiția avizării documentației tehnice de către C.N.M.I. nu este îndeplinită, avizul

emis de Ministerul Culturii și Cultelor se impune a fi anulat.

De remarcat este și faptul

că avizul contestat nu este unul pur și simplu, ci este condiționat de realizarea

acoperișului de culoare gri sau neagră.

Din planșele foto aflate

la dosar rezultă, fără echivoc, că acoperișul este în prezent de culoare roșie,

aspect recunoscut, de altfel, chiar de pârâta C.G.

Or, se arată în considerentele

hotărârii recurate, în condițiile în care avizul este unul condiționat, nerespectarea

condiției duce la anularea avizului.

Împotriva acestei sentințe,

considerând-o netemeinică și nelegală, au declarat recurs pârâții Ministerul Culturii

și Cultelor și C.G., aceasta din urmă fără a depune, însă, și dovada plății taxei

judiciare de timbru și a timbrului judiciar, corespunzătoare căii de atac exercitate,

deși a fost citată cu mențiunea timbrării.

Recurenta C.G. a solicitat

desființarea hotărârii recurate și, în fond, respingerea acțiunii reclamantelor

ca nefondată, iar în subsidiar ca lipsită de interes susținând că a obținut autorizația

de construcție pe baza avizului favorabil  din 10 noiembrie 2004, înlocuit ulterior

prin avizul din 11 octombrie 2005 al C.N.M.A.S.A., acțiunea în anularea acesteia

fiind respinsă printr-o hotărâre judecătorească devenită irevocabilă, astfel încât

avizul contestat în prezenta cauză, emis la o dată ulterioară pronunțării respectivei

hotărâri, nu a mai produs nici un fel de efecte juridice.

În temeiul art. 20

alin. (3) din Legea nr. 146/1997 și art. 9 alin. (2) din O.G. nr. 32/1995 acest

recurs va fi anulat ca netimbrat, avându-se în vedere considerentele în continuare

arătate.

Sub sancțiunea nulității,

prevăzută de art. 20 alin. (3) din Legea nr. 146/1997, cererea de recurs trebuie

să fie legal timbrată alături de taxa judiciară de timbru datorându-se și timbrul

judiciar în cuantumul stabilit prin O.G. nr. 32/1995.

În conformitate cu dispozițiile

art. 11 alin. (1) din Legea nr. 146/1997, cu modificările și completările ulterioare,

cererile pentru exercitarea recursului se taxează cu 50% din taxa datorată pentru

acțiunea neevaluabilă în bani, soluționată de prima instanță, respectiv din cea

datorată la suma contestată în cazul acțiunilor evaluabile în bani.

Potrivit art. 20 alin.

(1) din aceeași lege, taxele judiciare de timbru se plătesc anticipat.

În considerarea acestor

prevederi legale, coroborate cu cele ale art. 3 lit. m) din Legea nr. 146/1997,

întrucât nu s-a depus dovada achitării anticipate a taxei judiciare de timbru datorate,

la data înregistrării cererii de recurs a fost stabilit cuantumul acesteia la suma

de 2 RON, timbrul judiciar datorat fiind de 0,15 RON, iar recurenta a fost citată

cu mențiunea îndeplinirii obligațiilor astfel stabilite, conform art. 20 alin.

(2) din aceeași lege, până la primul termen de judecată.

Cu toate acestea, recurenta

nu și-a îndeplinit obligația legală de a achita taxele judiciare de timbru datorate,

devenind incidentă sancțiunea nulității expres prevăzută de dispoziția legală anterior

arătată.

Ministerul Culturii și

Cultelor, invocând motivul de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc.

civ., precum și dispozițiile art. 304

1

din același cod, a solicitat modificarea

hotărârii atacate în sensul respingerii acțiunii reclamantelor ca fiind neîntemeiată.

Dezvoltând motivul de

recurs invocat, acest recurent a susținut, în esență, că hotărârea atacată a fost

dată cu aplicarea greșită a legii, întrucât dispozițiile art. 28 alin. (1) lit.

i) din Legea nr. 422/2001 nu prevăd obligativitatea emiterii unui aviz conform,

ci doar consultarea membrilor C.N.M.I. care funcționează, conform art. 32 alin.

(1) din aceeași lege, pe lângă Ministerul Culturii și Cultelor, fiind un organism

științific și de specialitate, fără personalitate juridică, cu rol consultativ în

domeniul protejării monumentelor istorice.

S-a precizat, de asemenea,

că proiectul privind extinderea locuinței în discuție a fost avizat în faza P.A.C.

de către C.N.M.I., iar certificatul de urbanism emis de autoritatea competentă conținea

datele tehnice pentru intervenția pe parcela din vecinătatea curții gospodăriei

Mănăstirii M., motiv pentru care s-a apreciat că este necesară examinarea acestora

de către secțiunea tehnică de arhitectură, inginerie și arheologie,anexându-se cererii

de recurs copia xerox de pe ordinea de zi a ședinței din 25 ianuarie 2006 a respectivei

secții.

Analizând actele dosarului,

motivul de nelegalitate invocat și examinând cauza sub toate aspectele, conform

art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că acest recurs este fondat,

pentru considerentele în continuare arătate.

Executarea lucrărilor

de construcție este permisă numai în baza unei autorizații de construire emisă în

condițiile prevăzute de Legea nr. 50/1991, cu modificările și completările ulterioare,

pe baza unei documentații complete.

Potrivit art. 10 lit.

a) din această lege, pentru autorizarea executării unor astfel de lucrări în zonele

construite protejate, în zonele de protecție a monumentelor istorice, definite potrivit

legii, în ansamblurile de arhitectură și în siturile arheologice solicitantul va

obține avizul conform al Ministerului Culturii și Cultelor pe baza documentațiilor

de urbanism avizate și aprobate conform legii.

Regimul juridic general

al monumentelor istorice este reglementat prin Legea nr. 422/2001.

În conformitate cu

art. 23 din această lege, intervențiile care se efectuează asupra imobilelor care

nu sunt monumente istorice, dar care se află în ansambluri, situri sau zone de protecție

a monumentelor istorice se autorizează pe baza avizului ministerului Culturii și

Cultelor, al M.L.P.T.L. și a celorlalte avize, potrivit legii, atribuția pârâtului-recurent

de a emite avizele de specialitate necesare obținerii autorizației de construire

într-o atare situație, până la aprobarea, în condițiile legii, a documentațiilor

de urbanism pentru zonele respective, fiind prevăzută și prin art. 28 alin. (1)

lit. i) din aceeași lege.

Prin același act normativ

a fost reorganizată C.N.M.I., modificându-se structura și modul său de funcționare,

această comisie fiind, potrivit art. 32, un organism științific, consultativ și

de avizare în domeniul protejării monumentelor istorice, care funcționează pe lângă

Ministerul Culturii și Cultelor, cu atribuțiile prevăzute la art. 35 al legii, în

forma în vigoare la data emiterii actului contestat – 18 aprilie 2006, între care

și aceea a avizării documentațiilor tehnice privind intervenția asupra imobilelor

din zonele de protecție a monumentelor istorice lit. i), atribuție care poate fi

delegată însă secțiunilor sau comisiilor regionale ale monumentelor istorice, astfel

cum se prevede prin alin. (2) al aceluiași text.

Este incontestabil faptul

că dintre operațiunile procedurale anterioare emiterii unui act administrativ avizele

ridică probleme teoretice și practice deosebite.

În esență, acestea reprezintă

opiniile altui organ decât cel care urmărește să emită un act, respectiv tot manifestări

unilaterale de voință, care condiționează sau, după caz, fundamentează manifestarea

de voință a organului administrativ abilitat să-l emită, în raport cu caracterul

lor: conform, consultativ sau facultativ.

Cu toate acestea, avizul,

indiferent din categoria din care face parte, nu produce el însuși efecte juridice,

deși în absența lui, atunci când este conform, actul administrativ nu este valabil.

Prin urmare, acesta nu

este un act administrativ de sine stătător ci doar o operațiune administrativă foarte

importantă,actul administrativ astfel cum este definit prin art. 2 lit. c) din Legea

nr. 54/2004 fiind numai acel act unilateral cu caracter individual sau normativ

emis de o autoritate publică în vederea executării sau organizării executării legii,

susceptibil a da naștere, a modifica sau a stinge raporturi juridice, capabil deci

prin el însuși să producă efecte juridice directe.

Avizele, la rândul lor,

sunt precedate în multe cazuri de proiecte, studii, rapoarte, etc. întocmite de

profesioniști și prezentate de cel administrat, în aceste ipoteze ele apărând în

primul rând ca validări sau invalidări de specialitate ale respectivelor documentații.

Este motivul pentru care, într-un litigiu de contencios administrativ, într-o atare

situație instanța se poate pronunța doar asupra respectării normelor juridice ale

procedurii de avizare și aceasta numai în măsura în care abaterile de la respectivele

reguli juridice afectează grav și iremediabil procedura emiterii actului administrativ

supus controlului de legalitate, acțiunea ce vizează numai legalitatea actului premergător,

separat de actul administrativ în considerarea căruia a fost emis fiind inadmisibilă.

În această privință, Legea

nr. 554/2004 are reglementări neechivoce, prevăzând prin art. 18 alin. (2)că instanța

competentă să examineze legalitatea unui act administrativ este abilitată să se

pronunțe și asupra legalității operațiunilor administrative care au stat la baza

emiterii actului dedus judecății.

În materia autorizării

executării lucrărilor de construcții, actul administrativ producător de efecte juridice

este autorizația de construcție a cărei legalitate este condiționată, în ipoteza

intervențiilor asupra unor construcții situate în zona de protecție a monumentelor

istorice, de existența avizului conform al Ministerului Culturii și Cultelor, astfel

cum prevăd dispozițiile legale anterior arătate.

În speță, pentru executarea

unor lucrări de extindere și etajare a unei locuințe existente în zona de protecție

a Mănăstirii M., pârâta C.G. a obținut autorizația de construire din 10

decembrie 2004 emisă de Consiliul Județean Suceava, a cărei legalitate a fost examinată

în Dosarul nr. 845/COM/CE/2005 al Tribunalului Suceava, secția contencios, administrativ

și fiscal.

Autorizația a avut la

bază și avizul din 10 noiembrie 2007 al Ministerului Culturii și Cultelor –Direcția

pentru Cultură, Culte și Patrimoniul Cultural Național Suceava, înlocuit prin avizul

din 1 octombrie 2005, în care se menționează că documentația P.U.G., respectiv studiul

de zone protejate proiect nr. 137/1992 a fost avizat favorabil de C.N.M.I. cu avizul

211/1992 și de M.L.P.A.T. cu avizul nr. 74/1992, iar instanța sesizată cu acțiunea

în anularea acesteia a statuat, cu autoritate de lucru judecat, prin sentința

nr. 695 din 24 noiembrie 2005, devenită irevocabilă prin decizia nr. 329/2006 a

Curții de Apel Suceava, că au fost obținute toate avizele cerute de lege, inclusiv

avizul conform al Ministerului Culturii și Cultelor, respingând acțiunea reclamantelor

ca fiind neîntemeiată.

Or, într-o atare situație,

raportat la considerentele anterior expuse și în condițiile în care avizul contestat

a fost emis la odată ulterioară, ca urmare examinării documentației de construire

și de către secția tehnică a C.N.M.I., fără a produce efecte juridice directe și

a constitui o condiție de legalitate a unui act administrativ supus controlului

judiciar în același cadru procesual, se impunea adoptarea soluției de respingere

a acțiunii reclamantelor, singura legalmente posibilă în cauză, concluzia la care

a ajuns prima instanță fiind greșită.

Mai mult, realizarea unor

lucrări care încalcă avizele de specialitate nu atrage sancțiunea nulității acestora,

cum greșit a reținut instanța de fond, în astfel de situații personalul de inspecție

abilitat având dreptul să întrerupă lucrările până la intrarea în legalitate, să

aplice sancțiuni și, după caz, să dispună revenirea la situația inițială și să sesizeze

organele de cercetare penală, astfel cum se prevede prin art. 24 alin. (2) din Legea

nr. 422/2001.

Față de cele expuse, în

temeiul art. 312 alin. (1) coroborat cu art. 304 pct. 9 C. proc. civ., Înalta Curte

va admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Culturii și Cultelor și va modifica

în tot sentința atacată în sensul respingerii acțiunii reclamantelor Arhiepiscopia

Sucevei și Rădăuților și Mănăstirea M.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat

de pârâtul Ministerul Culturii și Cultelor împotriva sentinței nr. 225 din 18 decembrie

2007 a Curții de Apel Suceava, secția comercială, de contencios, administrativ și

fiscal.

Modifică în tot sentința

atacată și, în fond, respinge, ca neîntemeiată, acțiunea reclamantelor Arhiepiscopia

Sucevei și Rădăuților și Mănăstirea M.

Anulează ca netimbrat

recursul declarat de pârâta C.G. împotriva aceleiași sentințe.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 15 aprilie 2008.