ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1610/2008

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Rejudecând cauza, în fond, după casare, urmare pronunțării deciziei nr. 3012 din 12 iunie 2007 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios, administrativ și fiscal, Curtea de Apel Suceava, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 225 din 18 decembrie 2007, a admis, în parte, acțiunea formulată de reclamantele Arhiepiscopia Sucevei și Rădăuților și Mănăstirea M., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Culturii și Cultelor și C.G. Pe cale de consecință, a fost anulat avizul emis de primul pârât cu privire la construirea și extinderea unei locuințe în zona de protecție a Mănăstirii M., județul Suceava și a fost respins capătul de cerere referitor la suspendarea acestui aviz, ca fiind rămas fără obiect.

Pentru a pronunța această sentință, instanța de fond a reținut următoarele: Prin acțiune, reclamantele au solicitat anularea avizului emis de Ministerul Culturii și Cultelor cu privire la construirea și extinderea locuinței pârâtei C.G. în zona de protecție a Mănăstirii M., invocând nerespectarea dispozițiilor Legii nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice. Avizul contestat a fost emis la data de 18 aprilie 2006, când în vigoare era Legea nr. 422/2001, fără modificările aduse acesteia în data de 03 iulie 2006. Avându-se în vedere dreptul special și deosebit de important ocrotit de legiuitor, avizul Ministerului Culturii și Cultelor trebuie să aibă la bază o documentație solidă, verificată și avizată de o serie de organisme de specialitate anume create pentru a se putea asigura protecția acestuia.

Prin dispozițiile art. 32 din Legea nr. 422/2001 a fost înființat, ca principal organism de specialitate, C.N.M.I., formată din personalități și specialiști atestați în domeniul protejării și punerii în valoare a monumentelor istorice, singurii în măsură să asigure o reală protecție a patrimoniului național. Decizia pentru acordarea sau neacordarea avizelor sau impunerea condițiilor ce trebuie îndeplinite pentru obținerea avizului pentru lucrările de intervenție asupra imobilelor aflate în zona de protecție a monumentelor istorice este luată de C.N.M.I., organism științific consultativ înființat pe lângă Ministerul Culturii și Cultelor prin ordinul nr. 2043/2002, care reglementează structura și modul de funcționare al acestui organism.

Art. 1 din R.O.F. a C.N.M.I., aprobat prin ordinul nr. 2043/2002, definește C.N.M.I. ca fiind organismul științific, consultativ și de avizare în domeniul protejării monumentelor istorice. Potrivit art. 13 lit. o) din Regulamentul de funcționare, C.N.M.I. avizează, prin secțiunea de urbanism și zone protejate, documentațiile tehnice privind intervențiile asupra imobilelor din zonele de protecție a monumentelor istorice din grupa A. Atribuția de avizare este reglementată și de art. 36 lit. i) din Legea nr. 422/2001, care dă în competență exclusivă C.N.M.I. obligația de a aviza documentațiile tehnice privind intervențiile asupra imobilelor din zona de protecție a monumentelor istorice. Din modul cum este redactat textul art. 32 din Legea nr. 422/2001 și art. 1 din R.O.F.

a C.N.M.I., care definește această comisie ca un organism consultativ și de avizare, se înțelege că avizul pe care aceasta îl dă nu poate fi în nici un caz unul facultativ, ci este unul conform, obligatoriu pentru organul care emite actul. Caracterul conform al avizului derivă din însăși obligația Comisiei de a aviza documentația tehnică, lipsa acestui aviz ducând la imposibilitatea obținerii dreptului însuși. Cum este cert că, în cauză, condiția avizării documentației tehnice de către C.N.M.I. nu este îndeplinită, avizul emis de Ministerul Culturii și Cultelor se impune a fi anulat. De remarcat este și faptul că avizul contestat nu este unul pur și simplu, ci este condiționat de realizarea acoperișului de culoare gri sau neagră.

Din planșele foto aflate la dosar rezultă, fără echivoc, că acoperișul este în prezent de culoare roșie, aspect recunoscut, de altfel, chiar de pârâta C.G. Or, se arată în considerentele hotărârii recurate, în condițiile în care avizul este unul condiționat, nerespectarea condiției duce la anularea avizului. Împotriva acestei sentințe, considerând-o netemeinică și nelegală, au declarat recurs pârâții Ministerul Culturii și Cultelor și C.G., aceasta din urmă fără a depune, însă, și dovada plății taxei judiciare de timbru și a timbrului judiciar, corespunzătoare căii de atac exercitate, deși a fost citată cu mențiunea timbrării. Recurenta C.G.

a solicitat desființarea hotărârii recurate și, în fond, respingerea acțiunii reclamantelor ca nefondată, iar în subsidiar ca lipsită de interes susținând că a obținut autorizația de construcție pe baza avizului favorabil din 10 noiembrie 2004, înlocuit ulterior prin avizul din 11 octombrie 2005 al C.N.M.A.S.A., acțiunea în anularea acesteia fiind respinsă printr-o hotărâre judecătorească devenită irevocabilă, astfel încât avizul contestat în prezenta cauză, emis la o dată ulterioară pronunțării respectivei hotărâri, nu a mai produs nici un fel de efecte juridice. În temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 146/1997 și art. 9 alin. (2) din O.G. nr. 32/1995 acest recurs va fi anulat ca netimbrat, avându-se în vedere considerentele în continuare arătate.

Sub sancțiunea nulității, prevăzută de art. 20 alin. (3) din Legea nr. 146/1997, cererea de recurs trebuie să fie legal timbrată alături de taxa judiciară de timbru datorându-se și timbrul judiciar în cuantumul stabilit prin O.G. nr. 32/1995. În conformitate cu dispozițiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 146/1997, cu modificările și completările ulterioare, cererile pentru exercitarea recursului se taxează cu 50% din taxa datorată pentru acțiunea neevaluabilă în bani, soluționată de prima instanță, respectiv din cea datorată la suma contestată în cazul acțiunilor evaluabile în bani. Potrivit art. 20 alin. (1) din aceeași lege, taxele judiciare de timbru se plătesc anticipat.

În considerarea acestor prevederi legale, coroborate cu cele ale art. 3 lit. m) din Legea nr. 146/1997, întrucât nu s-a depus dovada achitării anticipate a taxei judiciare de timbru datorate, la data înregistrării cererii de recurs a fost stabilit cuantumul acesteia la suma de 2 RON, timbrul judiciar datorat fiind de 0,15 RON, iar recurenta a fost citată cu mențiunea îndeplinirii obligațiilor astfel stabilite, conform art. 20 alin. (2) din aceeași lege, până la primul termen de judecată. Cu toate acestea, recurenta nu și-a îndeplinit obligația legală de a achita taxele judiciare de timbru datorate, devenind incidentă sancțiunea nulității expres prevăzută de dispoziția legală anterior arătată.

Ministerul Culturii și Cultelor, invocând motivul de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., precum și dispozițiile art. 304 1 din același cod, a solicitat modificarea hotărârii atacate în sensul respingerii acțiunii reclamantelor ca fiind neîntemeiată. Dezvoltând motivul de recurs invocat, acest recurent a susținut, în esență, că hotărârea atacată a fost dată cu aplicarea greșită a legii, întrucât dispozițiile art. 28 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 422/2001 nu prevăd obligativitatea emiterii unui aviz conform, ci doar consultarea membrilor C.N.M.I. care funcționează, conform art. 32 alin. (1) din aceeași lege, pe lângă Ministerul Culturii și Cultelor, fiind un organism științific și de specialitate, fără personalitate juridică, cu rol consultativ în domeniul protejării monumentelor istorice.

S-a precizat, de asemenea, că proiectul privind extinderea locuinței în discuție a fost avizat în faza P.A.C. de către C.N.M.I., iar certificatul de urbanism emis de autoritatea competentă conținea datele tehnice pentru intervenția pe parcela din vecinătatea curții gospodăriei Mănăstirii M., motiv pentru care s-a apreciat că este necesară examinarea acestora de către secțiunea tehnică de arhitectură, inginerie și arheologie,anexându-se cererii de recurs copia xerox de pe ordinea de zi a ședinței din 25 ianuarie 2006 a respectivei secții. Analizând actele dosarului, motivul de nelegalitate invocat și examinând cauza sub toate aspectele, conform art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că acest recurs este fondat, pentru considerentele în continuare arătate.

Executarea lucrărilor de construcție este permisă numai în baza unei autorizații de construire emisă în condițiile prevăzute de Legea nr. 50/1991, cu modificările și completările ulterioare, pe baza unei documentații complete. Potrivit art. 10 lit. a) din această lege, pentru autorizarea executării unor astfel de lucrări în zonele construite protejate, în zonele de protecție a monumentelor istorice, definite potrivit legii, în ansamblurile de arhitectură și în siturile arheologice solicitantul va obține avizul conform al Ministerului Culturii și Cultelor pe baza documentațiilor de urbanism avizate și aprobate conform legii. Regimul juridic general al monumentelor istorice este reglementat prin Legea nr. 422/2001.

În conformitate cu art. 23 din această lege, intervențiile care se efectuează asupra imobilelor care nu sunt monumente istorice, dar care se află în ansambluri, situri sau zone de protecție a monumentelor istorice se autorizează pe baza avizului ministerului Culturii și Cultelor, al M.L.P.T.L. și a celorlalte avize, potrivit legii, atribuția pârâtului-recurent de a emite avizele de specialitate necesare obținerii autorizației de construire într-o atare situație, până la aprobarea, în condițiile legii, a documentațiilor de urbanism pentru zonele respective, fiind prevăzută și prin art. 28 alin. (1) lit. i) din aceeași lege.

Prin același act normativ a fost reorganizată C.N.M.I., modificându-se structura și modul său de funcționare, această comisie fiind, potrivit art. 32, un organism științific, consultativ și de avizare în domeniul protejării monumentelor istorice, care funcționează pe lângă Ministerul Culturii și Cultelor, cu atribuțiile prevăzute la art. 35 al legii, în forma în vigoare la data emiterii actului contestat – 18 aprilie 2006, între care și aceea a avizării documentațiilor tehnice privind intervenția asupra imobilelor din zonele de protecție a monumentelor istorice lit. i), atribuție care poate fi delegată însă secțiunilor sau comisiilor regionale ale monumentelor istorice, astfel cum se prevede prin alin. (2) al aceluiași text.

Este incontestabil faptul că dintre operațiunile procedurale anterioare emiterii unui act administrativ avizele ridică probleme teoretice și practice deosebite. În esență, acestea reprezintă opiniile altui organ decât cel care urmărește să emită un act, respectiv tot manifestări unilaterale de voință, care condiționează sau, după caz, fundamentează manifestarea de voință a organului administrativ abilitat să-l emită, în raport cu caracterul lor: conform, consultativ sau facultativ. Cu toate acestea, avizul, indiferent din categoria din care face parte, nu produce el însuși efecte juridice, deși în absența lui, atunci când este conform, actul administrativ nu este valabil.

Prin urmare, acesta nu este un act administrativ de sine stătător ci doar o operațiune administrativă foarte importantă,actul administrativ astfel cum este definit prin art. 2 lit. c) din Legea nr. 54/2004 fiind numai acel act unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică în vederea executării sau organizării executării legii, susceptibil a da naștere, a modifica sau a stinge raporturi juridice, capabil deci prin el însuși să producă efecte juridice directe. Avizele, la rândul lor, sunt precedate în multe cazuri de proiecte, studii, rapoarte, etc. întocmite de profesioniști și prezentate de cel administrat, în aceste ipoteze ele apărând în primul rând ca validări sau invalidări de specialitate ale respectivelor documentații.

Este motivul pentru care, într-un litigiu de contencios administrativ, într-o atare situație instanța se poate pronunța doar asupra respectării normelor juridice ale procedurii de avizare și aceasta numai în măsura în care abaterile de la respectivele reguli juridice afectează grav și iremediabil procedura emiterii actului administrativ supus controlului de legalitate, acțiunea ce vizează numai legalitatea actului premergător, separat de actul administrativ în considerarea căruia a fost emis fiind inadmisibilă. În această privință, Legea nr. 554/2004 are reglementări neechivoce, prevăzând prin art. 18 alin. (2)că instanța competentă să examineze legalitatea unui act administrativ este abilitată să se pronunțe și asupra legalității operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului dedus judecății.

În materia autorizării executării lucrărilor de construcții, actul administrativ producător de efecte juridice este autorizația de construcție a cărei legalitate este condiționată, în ipoteza intervențiilor asupra unor construcții situate în zona de protecție a monumentelor istorice, de existența avizului conform al Ministerului Culturii și Cultelor, astfel cum prevăd dispozițiile legale anterior arătate. În speță, pentru executarea unor lucrări de extindere și etajare a unei locuințe existente în zona de protecție a Mănăstirii M., pârâta C.G. a obținut autorizația de construire din 10 decembrie 2004 emisă de Consiliul Județean Suceava, a cărei legalitate a fost examinată în Dosarul nr. 845/COM/CE/2005 al Tribunalului Suceava, secția contencios, administrativ și fiscal.

Autorizația a avut la bază și avizul din 10 noiembrie 2007 al Ministerului Culturii și Cultelor –Direcția pentru Cultură, Culte și Patrimoniul Cultural Național Suceava, înlocuit prin avizul din 1 octombrie 2005, în care se menționează că documentația P.U.G., respectiv studiul de zone protejate proiect nr. 137/1992 a fost avizat favorabil de C.N.M.I. cu avizul 211/1992 și de M.L.P.A.T. cu avizul nr. 74/1992, iar instanța sesizată cu acțiunea în anularea acesteia a statuat, cu autoritate de lucru judecat, prin sentința nr. 695 din 24 noiembrie 2005, devenită irevocabilă prin decizia nr. 329/2006 a Curții de Apel Suceava, că au fost obținute toate avizele cerute de lege, inclusiv avizul conform al Ministerului Culturii și Cultelor, respingând acțiunea reclamantelor ca fiind neîntemeiată.

Or, într-o atare situație, raportat la considerentele anterior expuse și în condițiile în care avizul contestat a fost emis la odată ulterioară, ca urmare examinării documentației de construire și de către secția tehnică a C.N.M.I., fără a produce efecte juridice directe și a constitui o condiție de legalitate a unui act administrativ supus controlului judiciar în același cadru procesual, se impunea adoptarea soluției de respingere a acțiunii reclamantelor, singura legalmente posibilă în cauză, concluzia la care a ajuns prima instanță fiind greșită.

Mai mult, realizarea unor lucrări care încalcă avizele de specialitate nu atrage sancțiunea nulității acestora, cum greșit a reținut instanța de fond, în astfel de situații personalul de inspecție abilitat având dreptul să întrerupă lucrările până la intrarea în legalitate, să aplice sancțiuni și, după caz, să dispună revenirea la situația inițială și să sesizeze organele de cercetare penală, astfel cum se prevede prin art. 24 alin. (2) din Legea nr. 422/2001. Față de cele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) coroborat cu art. 304 pct. 9 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Culturii și Cultelor și va modifica în tot sentința atacată în sensul respingerii acțiunii reclamantelor Arhiepiscopia Sucevei și Rădăuților și Mănăstirea M.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Culturii și Cultelor împotriva sentinței nr. 225 din 18 decembrie 2007 a Curții de Apel Suceava, secția comercială, de contencios, administrativ și fiscal. Modifică în tot sentința atacată și, în fond, respinge, ca neîntemeiată, acțiunea reclamantelor Arhiepiscopia Sucevei și Rădăuților și Mănăstirea M. Anulează ca netimbrat recursul declarat de pârâta C.G. împotriva aceleiași sentințe. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 15 aprilie 2008.