ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4257/2008

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin sentința nr. 3137 din 4 decembrie 2007 Curtea de Anei București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamanții T.N. și I.E., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Culturii și Cultelor, obligându-l pe acesta din urmă să emită avizul pentru edificarea imobilului din comuna Mogoșoaia, județul Ilfov. Pentru a pronunța această sentință, instanța de fond a reținut că refuzul autorității pârâte de a emite avizul solicitat de reclamanți, necesar edificării unei construcții pe terenul proprietatea acestora, este nejustificat în raport cu motivele invocate de pârât, acesta dând dovadă de inconsecvență, prin invocarea, cu fiecare prilej, a altor motive pentru justificarea atitudinii sale.

Astfel, în timp ce prin adresa nr. 2731 din 4 mai .2007 se invocă lipsa unui nou plan urbanistic zonal prin care să se delimiteze monumentul istoric și zona de protecție a lui și se afirmă că ministerul nu mai ia în considerare solicitările de avize pentru intervențiile care participă la agresarea vizuală a monumentului istoric, prin răspunsul la plângerea prealabilă, se afirmă că terenul reclamanților se află în interiorul monumentului istoric, refuzul avizului fiind determinat, în același timp, și de dorința de a nu crea antecedente de avizare pentru construcții din apropierea Palatului Brâncovenesc. In fine, arată instanța de fond, o altă justificare a refuzului de a emite avizul este dată prin întâmpinarea formulată de autoritatea publică pârâtă, care se apără invocând faptul că reclamanții au edificat deja construcția, anterior momentului pentru care au solicitat avizul, astfel încât nu mai era posibilă emiterea unui aviz cu caracter retroactiv.

Analizând, pe fond, motivele invocate de autoritatea publică pârâtă, prima instanță constată că acestea sunt neîntemeiate. Astfel, în ceea ce privește prima justificare invocată de pârât, instanța de fond apreciază că, potrivit art. 9 alin. (2) din Legea nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice, lipsa unui plan urbanistic actualizat nu este de natură să blocheze activitatea legată de protecția monumentelor istorice, aceasta urmând să se realizeze în raport cu limitele zonei de protecție stabilită potrivi legii.

De asemenea, în ceea ce privește argumentul „agresării vizuale,, a monumentului istoric, instanța de fond reține că autoritatea publică pârâtă nu a făcut nicio analiză a construcției propuse, pentru a stabili dacă aceasta afectează sau nu din punct de vedere vizual monumentul istoric, apreciind că existența unei zone de protecție a unui monument istoric nu echivalează cu interdicția totală de a construi în această zonă, întrucât servituțiile nu pot fi de natură să golească total de conținut dreptul de proprietate asupra fondului aservit. In plus, se arată în considerentele hotărârii recurate, din studiul de impact prezentat de reclamanți rezultă că între imobilul acestora și Palatul Brâncovenesc de la Mogoșoaia nu există contact vizual direct.

Cât privește temeiurile invocate cu ocazia respingerii plângeri prealabile, instanța de fond constată că susținerea pârâtului, potrivit căreia terenul reclamanților se află în interiorul monumentului istoric iar nu în zona de protecție, este lipsită total de suport probator, în cauză nefiind făcută dovada existenței unui act de clasare a terenului reclamanților ca monument istoric, în sensul prevederilor art. 13 alin. (3) și (4) din Legea nr. 422/2001.

Nici argumentul privind temerile autorității pârâte referitoare la crearea unui precedent de avizare nu sunt considerate de către prima instanță ca fiind întemeiate, aceasta reținând, cu privire la acest aspect, că cererile de avize nu pot fi respinse doar pe acest motiv, fără a exista o analiză a fiecărui caz în parte, pe de o parte, și că însăși autoritatea publică pârâtă recunoaște că au mai fost emise avize pentru construcții edificate în zona de protecție însă nu și în interiorul monumentului; or, așa cum s-a arătat, terenul reclamanților nu poate fi considerat ca parte din monumentul istoric, în lipsa unui act de clasare a acestui teren, emis conform legii.

In fine, cu privire la apărările formulate de pârât prin întâmpinare, în sensul că reclamanții au edificat, deja, construcția pentru care solicită emiterea avizului, instanța de fond reține, pe de o parte, că aceste motive nu au fundamentat refuzul la momentul exprimării acestuia și, pe de altă parte, că edificarea unei construcții fără autorizație de construire și fără obținerea avizelor prealabile necesare pentru această autorizație nu este de natură să atragă decăderea unei persoane din dreptul de a solicita autorizația de construire și, implicit, toate actele prealabile, o asemenea ipoteză fiind prevăzută chiar de către dispozițiile art. 28 alin. (2) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată.

Împotriva sentinței pronunțate de instanța de fond a declarat recurs pârâtul, considerând-o netemeinică și nelegală. Motivându-și în drept recursul, Ministerul Culturii și Cultelor a invocat motivele de modificare prevăzute de art. 304 pct. 7 și 9 C. proc. civ., precum și dispozițiile cu caracter general cuprinse în art. 304 1 C. proc. civ. Recurentul critică hotărârea fondului pentru caracterul ambiguu și contradictoriu al motivării, susținând că instanța a omis să analizeze punctual situația de fapt învederată în conținutul întâmpinării, în raport de care refuzul de eliberare a avizului pentru construcția edificată în interiorul monumentului istoric nu poate fi considerat nejustificat. Referitor la excepția autorității de lucru judecat, arată că prima instanță a soluționat-o nelegal, neobservând că pricina soluționată prin sentința civilă nr. 697 din data de 7 martie 2007 avea același obiect ca și acțiunea de față.

De asemenea, recurentul mai afirmă că obligarea sa la emiterea avizului favorabil pentru o construcție deja edificată încalcă principiul constituțional al neretroactivității legii, în condițiile în care retroactivitatea operează doar atunci când este prevăzută de lege. Concluzionând, recurentul a explicat că refuzul său de a emite un aviz favorabil a fost justificat prin lipsa unui nou plan urbanistic zonal, care să delimiteze monumentul istoric și zona lui de protecție și s-a menținut pe această poziție din dorința de a nu crea precedente de avizare pentru construcțiile din apropierea Palatului Brâncovenesc. Prin întâmpinarea formulată, intimații-reclamanți au solicitat respingerea recursului ca nefondat, reluând, în esență, argumentele expuse de instanța de fond în sentința recurată.

Intimații arată că excepția autorității de lucru judecat a fost legal soluționată, în condițiile în care cele două pricini au nu numai obiect diferit dar și altă cauză. Cât privește fondul litigiului, intimații susțin că afirmația recurentului potrivit căreia imobilul lor se află în interiorul monumentului istoric, iar nu în zona de protecție, este complet lipsită de suport, fiind în dezacord atât cu dispozițiile legii speciale, Legea nr. 422/2001, cât și cu situația reală din zonă. Terenul proprietatea lor nu a fost clasat ca monument istoric potrivit procedurii prescrise de Legea nr. 422/2001 și nu a fost expropriat, așa încât, arată intimații-reclamanți, nu există nicio rațiune pentru refuzul emiterii avizului în discuție.

Împrejurarea că s-a început edificarea unei construcții pe terenul proprietatea lor nu poate constitui un argument pentru admiterea recursului, în condițiile în care lucrările au fost sistate din dispoziția autorităților locale competente iar proprietarii terenului au fost amendați, scopul cererii de chemare în judecată fiind tocmai obținerea în condiții legale a autorizației de construire. În cadrul probei cu înscrisuri, admisibilă în recurs conform art. 305 C. proc. civ., intimații au depus Avizul Ministerului Culturii și Cultelor nr. 14/Z din 15 ianuarie 2008 privind amplasare construcție nouă, locuință în Mogoșoaia, județul Ilfov, precum și documentul intitulat „Studiu de impact” privind amplasare imobilului de locuit P+1, Mogoșoaia, județul Ilfov întocmit de SC A.O.D.

& U. SRL. La rândul său, cu prilejul concluziilor scrise formulate în cauză, recurentul a depus Avizul nr. 2/E din 14 ianuarie 2008 privind stabilirea limitei monumentului istoric Ansamblul Palatului Brâncovenesc din satul/comuna Mogoșoaia, județul Ilfov și a zonei de protecție, emis ca urmare a analizei documentației prezentate de Institutul Național al Monumentelor Istorice și Direcția pentru Cultură, Culte și Patrimoniu Cultural Național a județului Ilfov. În raport de acest act administrativ, recurentul a indicat că terenul proprietatea intimaților se situează în zona de protecție a monumentului și în aceste condiții „au dreptul de a solicita un nou certificat de urbanism”. Examinând sentința atacată prin prisma motivelor de recurs expuse, a apărărilor cuprinse în întâmpinare, a concluziilor scrise formulate de recurent, a tuturor înscrisurilor administrate, precum și potrivit art. 304 1 C. proc.

civ., sub toate aspectele, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru următoarele considerente: Intimații–reclamanți T.N. și I.E. sunt coproprietarii terenului în suprafață de 1000 mp situat în comuna Mogoșoaia, județul Ilfov, înscris inițial în C.F. nr. 1439 bis a comunei Mogoșoaia cu nr. cadastral 1423 și transferat ulterior în C.F. nr. 2220 în urma modificării planului parcelar, după cum rezultă din Încheierea nr. 78037 din 4 ianuarie 2006 a Oficiului de Cadastru și Publicitate Imobiliară Ilfov. În cursul anului 2006 intimații–reclamanți au demarat procedura obținerii unei autorizații de construire pentru o locuință tip duplex, eliberându-li-se în baza art. 6 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea lucrărilor de construcții certificatul de urbanism nr. 104 din 23 martie 2006, prelungit ulterior succesiv.

În cuprinsul acestui document s-a indicat necesitatea obținerii unui aviz prealabil de la Direcția Generală Patrimoniu Cultural Național, potrivit art. 10 lit.a) din aceeași lege, dată fiind amplasarea imobilului în zona de protecție a Ansamblului Brâncovenesc de la Mogoșoaia. Ca urmare, intimații–reclamanți au formulat o primă solicitare de eliberare a avizului la data de 4 iulie 2006 la Direcția pentru Cultură, Culte și Patrimoniu Național Ilfov, care, la rândul său, a solicitat Muzeului Municipiului București desemnarea unui arheolog pentru a efectua cercetări și a prezenta un punct de vedere conform dispozițiilor O.U.G. nr. 43/2000 și Ordinului Ministrului Culturii și Cultelor nr. 2392/2004.

Acest prim demers a rămas fără un rezultat concret pentru intimați, întrucât instituțiile implicate și-au comunicat reciproc diverse impedimente formale. Cea de-a doua solicitare de eliberare a avizului s-a înregistrat la recurentul-pârât Ministerul Culturii și Cultelor sub nr. 6404 din 21 iulie 2006, la care acesta a răspuns prin adresa nr. 505 din 4 septembrie 2006 în sensul că nu poate aviza favorabil documentația prezentată, „până la transmiterea planșelor din PUG care privesc protecția patrimoniului, cu propunerile de ameliorare a situației existente”. Primul litigiu purtat între părți a avut ca obiect constatarea aprobării tacite privind avizul prealabil solicitat în vederea emiterii autorizației de construire, acțiune întemeiată pe dispozițiile O.U.G.

nr. 27/2003 privind procedura aprobării tacite. Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 697 din 7 martie 2007, irevocabilă, a respins ca nefondată acțiunea, reținând în considerente, în esență, că autoritatea pârâtă a răspuns la cererea înregistrată sub nr. 6404 din 21 iulie 2006 în termenul prevăzut de art. 6 alin. (4) din ordonanță, astfel că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 7 și art. 8 și nu există temei pentru constatarea aprobării tacite. Se remarcă din cele expuse că motivul de recurs referitor la greșita soluționare a excepției autorității lucrului judecat este vădit nefondat, litigiul de față având nu numai un alt obiect, după cum a reținut Curtea de apel, dar și o altă cauză, adică un alt fundament al raportului juridic dedus judecății, care exclude procedura sumară prevăzută de O.U.G.

nr. 27/2003. Așa fiind, art. 1201 C. civ. nu are incidență în speță. Și în ceea ce privește fondul pricinii soluția adoptată de prima instanță este legală, fiind riguros motivată. Înalta Curte observă că deși recurentul a invocat motivul de modificare prevăzut de art. 304 pct. (7) C. proc. civ., cu referire la dispozițiile art. 261 alin. (1) pct. 5 din același cod, pretinzând că hotărârea criticată cuprinde considerente contradictorii și confuze care ignoră „analiza punctuală a situației de fapt învederate”, nu a făcut nicio referire concretă, nu a indicat nicio apărare care nu a fost analizată ori a fost greșit interpretată. În realitate, prin poziția inconsecventă adoptată, recurentul a generat o situație confuză care a fost tranșată în mod just de Curtea de apel.

Prin adresa nr. 207 din 17 iulie 2007, recurentul-pârât a comunicat solicitanților avizului, intimații-reclamanți, că refuzul său este determinat de împrejurarea că imobilul cu destinație de locuință pe care aceștia vor să îl edifice se află în interiorul monumentului istoric.

Această justificare intră în contradicție nu numai cu poziția exprimată anterior, potrivit căreia autoritățile locale nu și-au îndeplinit obligația de a elabora un nou plan urbanistic zonal prin care să se delimiteze monumentul istoric și zona lui de protecție, dar și cu cea expusă în concluziile scrise formulate în recurs, referitoare la limitele monumentului istoric Ansamblul Palatului Brâncovenesc și a zonei sale de protecție, stabilite de Comisia Națională a Monumentelor, Ansamblurilor și Siturilor Istorice încă din anul 1993. Cu alte cuvinte, la data exprimării refuzului de rezolvare a cererii, în lipsa unui plan urbanistic actualizat, recurentul nu avea niciun temei pentru a considera că terenul proprietatea intimaților se afla în interiorul monumentului istoric, cu atât mai mult cu cât nu s-a pus problema derulării procedurii de clasare prevăzute de art. 13 din Legea nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice.

Această concluzie, confirmată de alte avize eliberate de recurent în perioada anilor 2006-2008, de exemplu pentru construcțiile edificate chiar în fața Palatului Brâncovenesc, considerate ca aflându-se în zonă de protecție, demonstrează fără putință de tăgadă caracterul nejustificat al refuzului de emitere a avizului. Deși a susținut în motivele de recurs, ca și în fața primei instanțe, că imobilul- construcție în discuție ar „agresa vizual” monumentul istoric protejat, Înalta Curte constată că această afirmație este fără niciun suport și exprimă cu claritate excesul de putere al autorității recurente, astfel cum este acesta definit prin art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, din documentația tehnică însoțită de planșe fotografice reiese că terenul proprietatea intimaților-reclamanți se află la 350 m de Ansamblul Brâncovenesc, (deci peste limita de 200 de metri prevăzută la art. 59 din Legea 422/2001) și nu există legătură vizuală directă cu acesta, întrucât „între imobilul din strada Martha Bibescu nr. 172 și obiectivele principale ale ansamblului consemnate în L.M.I., Lista monumentelor istorice 2004 se interpun imobile realizate ulterior anului 1989”(citat din concluziile Studiului de impact efectuat de SC A.O.D. & U. SRL). În fine, într-o ultimă critică, recurentul invocă încălcarea principiului constituțional al neretroactivității legii, asimilând avizul în discuție unui act normativ.

Această susținere denotă necunoașterea naturii juridice a avizului, care este un simplu act preparator, necesar pentru eliberarea autorizației de construire care, la rândul ei, este un act administrativ individual. Chiar dacă intimații-reclamanți au început edificarea construcției fără a fi în posesia unei autorizații de construire, săvârșind astfel fapta prevăzută de art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, motiv pentru care au și fost sancționați contravențional, acest fapt, în sine, nu reprezintă un impediment pentru reglementarea ulterioară a situației lor, câtă vreme art. 28 alin. (2) din Legea nr. 50/1991, precum și art. 56 alin. (3) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 aprobate prin Ordinul MTCT nr. 1430/2005 le conferă această posibilitate.

Pentru toate aceste considerente, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea 554/2004 și art. 312 alin. (1) C. proc. civ. se va respinge recursul de față ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Culturii și Cultelor împotriva sentinței nr. 3137 din 4 decembrie 2007 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 21 noiembrie 2008.