ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4713/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4713/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată, reclamantul B.V. a chemat

în judecată pe pârâtele Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor din cadrul

Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților, Comisia Județeană pentru

Stabilirea Dreptului de Proprietate asupra Terenurilor Vâlcea și Comisia Locală

pentru Stabilirea Dreptului de Proprietate Băbeni, județul Vâlcea, pentru obligarea

celor două pârâte comisii pentru stabilirea dreptului de proprietate să întocmească

documentația necesară pentru acordarea și plata despăgubirilor și să depună această

documentație la prima pârâtă, care, deosebit, să fie obligată să emită decizia titlu

de despăgubiri.

De asemenea, a solicitat

obligarea președintelui Comisiei Locale pentru Stabilirea Dreptului de Proprietate

asupra Terenurilor Băbeni, județul Vâlcea, B.S., Primar, a președintelui Comisiei

Județene pentru Stabilirea Dreptului de Proprietate asupra Terenurilor, U.P., Prefect,

și a președintelui Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților, N.D.,

la plata unor daune cominatorii de 1.000 RON/zi de la data de 01 septembrie 2007

și până la îndeplinirea obligației, precum și la plata unor daune morale de 1 RON.

În motivarea acțiunii,

reclamantul a susținut că prin decizia din 31 mai 2007, pârâta Comisia Județeană

pentru Stabilirea Dreptului de Proprietate asupra Terenurilor Vâlcea i-a recunoscut

calitatea de persoană îndreptățită la restituirea prin echivalent a suprafeței de

0,37 ha teren, că dosarul întocmit conține toate actele necesare și că pârâtele

tergiversează fără niciun motiv soluționarea cauzei sale, prejudiciindu-l în drepturile

recunoscute de lege.

Prin sentința nr. 292/F-CONT

din 17 decembrie 2010 Curtea de Apel Pitești, secția comercială și de contencios

administrativ și fiscal, a admis în parte acțiunea formulată de

reclamantul B.V., împotriva

pârâților Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, Comisia Județeană pentru

Stabilirea Dreptului de Proprietate asupra Terenurilor, Comisia Locală pentru Stabilirea

Dreptului de Proprietate Băbeni, N.D. - președinte al Comisiei Centrale pentru Stabilirea

Despăgubirilor, Prefectul Județului Vâlcea - U.P. și Primarul Orașului Băbeni -

B.S. și a obligat Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor București să

emită reclamantului decizie titlu de despăgubiri.

Pentru a pronunța această

soluție, instanța de fond a reținut următoarele:

Începând cu anul 2001,

reclamantul, în baza Legii fondului funciar nr. 18/1991, a Legii nr. 1/2000 pentru

reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole și a celor forestiere,

cu modificările și completările ulterioare, și a Legii nr. 247/2005 privind reforma

în domeniile proprietății și justiției, a solicitat reconstituirea în natură a dreptului

de proprietate asupra unui teren situat în orașul Băbeni, județul Vâlcea, iar prin

decizia din 31 mai 2007, Comisia Județeană pentru Stabilirea Dreptului de Proprietate

asupra Terenurilor Vâlcea a propus înscrierea pe Anexa 23, conform art. 2 alin.

(4) din Legea nr. 1/2000, pentru suprafața de 0,37 ha teren ocupat de SC U.M.

SA Băbeni, județul Vâlcea.

Drept urmare, reclamantul

a solicitat întocmirea documentației pentru emiterea deciziei reprezentând titlu

de despăgubiri în conformitate cu art. 16, Titlul VII din Legea nr. 247/2005, iar

Comisia Locală Băbeni a înaintat Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor

dosarul, prin intermediul Comisiei Județene pentru Stabilirea Dreptului de Proprietate

Vâlcea.

Prin adresa din 14 iulie

2010, Comisia Centrală a solicitat Comisiei Județene pentru Stabilirea Dreptului

de Proprietate Vâlcea completarea dosarului de acordare a despăgubirilor cu o adeverință

provenind de la Comisia Locală de Fond Funciar în care să se precizeze suprafața

totală de teren preluată de la autorul reclamantului, precum și modalitatea de preluare

și perioada de timp aferentă preluării, având în vedere că potrivit cererii de înscriere

în C.A.P. a fost preluată suprafața de 0,95 ha teren, însă reclamantului i s-a reconstituit

drept de proprietate pentru suprafața de aproximativ 1,57-0,37 ha pe Anexa 23 și

1,20 ha prin titlul de proprietate nr. X/2008 și nr. Y/2008.

Instanța de fond a apreciat

că solicitarea Comisiei Centrale pentru completarea dosarului în sensul celor de

mai sus excede atribuțiilor sale prevăzute de Titlul VII din Legea nr. 247/2005,

pentru că modalitatea de preluare a terenului, suprafața totală de teren înscrisă

în C.A.P. și perioada de timp aferentă preluării la care se referă adresa de returnare

au fost verificate de comisiile de fond funciar cu prilejul reconstituirii dreptului

de proprietate.

Prin urmare, comisiile

de fond funciar au comunicat Comisiei Centrale toată documentația necesară și au

oferit explicațiile ce se impuneau, refuzul acesteia de a emite decizia reprezentând

titlul de despăgubiri apărând ca nejustificat, de natură a produce reclamantului

o vătămare într-un drept prevăzut de lege, astfel că sunt incidente dispozițiile

art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Față de considerentele

arătate, instanța a admis în parte acțiunea și a obligat pe pârâta Comisia Centrală

pentru Stabilirea Despăgubirilor să emită reclamantului decizia titlu de despăgubiri

pentru suprafața de 0,37 ha teren, menționată în decizia din 2007 emisă de Comisia

Județeană pentru Stabilirea Dreptului de Proprietate asupra Terenurilor Vâlcea.

În raport de dispozițiile

art. 580

2

și art. 580

3

alin. (1) C. proc. civ., instanța a

apreciat că nu se impune obligarea Președintelui Comisiei Centrale pentru Stabilirea

Despăgubirilor la daune cominatorii și nici la plata unor daune morale, nefiind

îndeplinite dispozițiile art. 998-999 C. proc. civ.

Reținându-se lipsa culpei

comisiilor de fond funciar, instanța a respins acțiunea față de acestea.

Împotriva acestei hotărâri

a declarat recurs Statul Român prin Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor,

criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, invocând ca temei legal dispozițiile

art. 304 pct. 9 și art. 304

1

C. proc. civ.

În motivarea recursului

declarat se arată că soluția instanței de fond este netemeinică și nelegală, deoarece

decizia de acordare a despăgubirilor se emite de către Comisia Centrală pentru Stabilirea

Despăgubirilor numai în urma parcurgerii procedurii administrative prevăzute de

Titlul VII din Legea nr. 247/2005, privind reforma în domeniile proprietății și

justiției, precum și unele măsuri adiacente, iar

instanța de fond a reținut în mod eronat

că solicitarea instituției recurente în sensul completării dosarului cu întreaga

documentație prevăzută de lege excede atribuțiilor prevăzute în art. 13 din Titlul

VII din Legea nr. 247/2005.

Recurentul arată că atunci

când se constată, ca în cazul de față, că dosarul nu cuprinde întreaga documentație

prevăzută de lege, în vederea asigurării finalității legii, acesta se adresează

instituțiilor competente, eventual petenților beneficiari, în vederea completării

cu actele necesare.

Recurentul menționează

că situația reclamantului din prezenta cauză nu este singulară, instituției recurente

fiindu-i înaintate în mod constat de către comisiile județene de fond funciar dosare

de despăgubiri care nu cuprind întreaga documentație prevăzută de lege.

Mai arată recurentul că

nu poate fi parcursă procedura administrativă în vederea acordării despăgubirilor

de către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor în favoarea reclamantului,

întrucât comisiile de fond funciar nu și-au îndeplinit obligațiile legale în vederea

întocmirii și transmiterii dosarului în cauză, în forma prevăzută de lege, Secretariatului

Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor din cadrul Autorității Naționale

pentru Restituirea Proprietăților, instituția recurentă neaflându-se în culpă.

Se apreciază de către

recurent că nu poate fi vorba despre refuzul Comisiei Centrale pentru Stabilirea

Despăgubirilor de a soluționa dosarul reclamantului, în sensul emiterii deciziei

reprezentând titlul de despăgubire, fiind necesar ca dosarul de acordare a despăgubirilor

să cuprindă întreaga documentație prevăzută de lege, precum și faptul că în această

situație instanța de judecată poate cel mult să oblige autoritățile locale să transmită

dosarul, întocmit în mod legal, Secretariatului Comisiei Centrale pentru Stabilirea

Despăgubirilor din cadrul Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților

în vederea parcurgerii procedurii administrative de acordare a despăgubirilor.

Examinând cauza și sentința

atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale

incidente, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată

că recursul este nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Instanța de control judiciar

constată că în speță nu sunt întrunite cerințele art. 304 sau art. 304

1

C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii, prima instanță reținând

în mod corect situația de fapt, având în vedere materialul probator administrat

în cauză și realizând o încadrare juridică adecvată.

După cum se constată din

înscrisurile care există la dosarul cauzei, în favoarea intimatului-reclamant a

fost emisă decizia din 31 mai 2007 de către Comisia Județeană pentru Stabilirea

Dreptului de Proprietate asupra Terenurilor Vâlcea, prin care i-a fost recunoscută

calitatea de persoană îndreptățită la restituirea prin echivalent a suprafeței de

0,37 ha teren.

Dosarul privind acordarea

despăgubirilor a fost înaintat de Comisia Locală Băbeni, prin intermediul Comisiei

Județene pentru Stabilirea Dreptului de Proprietate Vâlcea, către Secretariatul

Comisiei Centrale la data de 06 aprilie 2010, conform înscrisului de la dosar fond,

însă a fost returnat în vederea completării cu alte documente la data de 28

octombrie 2010.

Admițând în parte acțiunea

formulată de intimatul-reclamant, instanța de fond a reținut, în esență, că este

nejustificat refuzul Comisiei Centrale de a emite decizia reprezentând titlul de

despăgubiri, acesta apărând ca nejustificat, de natură a produce reclamantului o

vătămare într-un drept prevăzut de lege, astfel că sunt incidente dispozițiile

art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Soluția instanței de fond

este corectă, fiind nefondată critica ce vizează faptul că prima instanță a reținut

în mod greșit existența refuzului Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor

de a soluționa dosarul reclamantului.

Este adevărat că potrivit

Titlului VIII, Capitolul V – Procedurile administrative pentru acordarea despăgubirilor,

art. 16 alin. (4) și (5) din Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietății

și justiției, cu modificările și completările ulterioare, „(5) Secretariatul Comisiei

Centrale va proceda la centralizarea dosarelor prevăzute la alin. (1) și (2), în

care, în mod întemeiat cererea de restituire în natură a fost respinsă, după care

acestea vor fi transmise evaluatorului sau societății de evaluatori desemnate, în

vederea întocmirii raportului de evaluare. (6) După primirea dosarului, evaluatorul

sau societatea de evaluatori desemnată va efectua procedura de specialitate și va

întocmi raportul de evaluare pe care îl va transmite Comisiei Centrale. Acest raport

va conține cuantumul despăgubirilor în limita cărora vor fi acordate titlurile de

despăgubire”.

Este adevărat și faptul

că Titlul VII al Legii nr. 247/2005 nu prevede un termen expres în vederea emiterii

deciziei reprezentând titlul de despăgubire, ci doar parcurgerea unor etape obligatorii.

Interpretând aceste dispoziții,

Înalta Curte, în jurisprudența sa în materie, a considerat că termenul de 30 de

zile prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/ 2004 nu poate fi aplicat

în procedura Titlului VII, deoarece emiterea deciziei este rezultatul unui proces

ce însumează mai multe etape, inclusiv efectuarea unei expertize de specialitate,

ceea ce implică, în mod firesc, depășirea unei perioade scurte de timp, de 30 zile.

Jurisprudența constantă

a Înaltei Curți urmată și în prezenta cauză, a arătat necesitatea parcurgerii procedurii

administrative și a emiterii actului administrativ în cadrul unui termen rezonabil,

în conformitate cu prevederile art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului,

termen ce va fi apreciat de la caz la caz.

În temeiul art. 16

alin. (4) Titlul VII din Legea nr. 247/2005, recurenta are obligația să analizeze

dosarele numai în privința legalității cererii de restituire în natură și nu să

reanalizeze și să reaprecieze legalitatea deciziei de acordare de despăgubiri sau

să solicite acte noi cu privire la modalitatea de preluare a imobilului de către

stat, etc.

Din actele dosarului rezultă

că intimata a fost învestită în vederea emiterii deciziei inițial la data de 06

aprilie 2010.

Trimiterea dosarului la

evaluator și ulterior emiterea deciziei reprezentând titlul de despăgubiri, ca atribuții

ce-i incumbau autorității pârâte în cadrul procedurii administrative prealabile,

nu au fost îndeplinite nici în momentul pronunțării instanței de fond și nici până

în momentul pronunțării deciziei de recurs.

Este binecunoscut în doctrină

și practica administrativă că o autoritate publică nu se poate apăra și nu poate

justifica legal întârzierea în emiterea unui act administrativ pe motiv că cererile

adresate sunt prea numeroase pentru a fi rezolvate într-un interval de timp rezonabil.

Decizia nr. 2815/2008

emisă de recurentă are caracter intern și nu poate înfrânge principiul sus-menționat

al termenului rezonabil de soluționare a cererilor persoanelor îndreptățite.

În speță, față de situația

de fapt expusă anterior, instanța de recurs apreciază că atitudinea autorității

pârâte nu respectă noțiunea de termen rezonabil, astfel cum aceasta rezultă din

interpretarea art. 6 din C.E.D.O. și a jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor

Omului.

Este de altfel cunoscut

că la calcularea termenului rezonabil este luată în considerare toată perioada în

care contestația unei persoane se află în fața unei autorități administrative, aceasta

neavând, în principiu, dreptul la un proces jurisdicțional, fiindu-i suspendat în

această perioadă dreptul de acces la instanță.

Având în vedere că intimatul-reclamant

a demarat procedura prevăzută de legile în materia restituirii bunurilor, în anul

2001, de importanța cauzei pentru aceasta, dar și atitudinea de tergiversare manifestată

de autoritățile administrative competente, rezultă că instanța de fond a apreciat

în mod întemeiat existența refuzului nejustificat în sensul dispozițiilor Legii

nr. 554/2004.

Această interpretare se

impune și în raport de faptul că unul dintre principiile care trebuie să guverneze

activitatea organelor administrației publice, este principiul operativității, care

obligă orice structură administrativă ca, în scopul realizării interesului general,

dar și a drepturilor și intereselor legitime ale persoanelor particulare, să acționeze

în mod prompt, eficace și eficient.

În acest sens, trebuie

menționată și Recomandarea CM(2007/7) privind buna administrare, prin care Comitetul

de Miniștri al Consiliului Europei cere guvernelor statelor membre, prin art. 7

din Codul bunei administrări (administrații), ca administrațiile publice să acționeze

și să-și execute obligațiile într-un termen rezonabil, în raport cu complexitatea

cauzei și cu interesele care există în cauza respectivă.

De asemenea, urmare a

aderării României la Uniunea Europeană și intrării în vigoare a Tratatului de la

Lisabona, care, prin art. 6 Titlul I din versiunea consolidată din T.U.E., recunoaște

drepturile, libertățile și principiile prevăzute în Carta drepturilor fundamentale

a Uniunii Europene din 07 decembrie 2000, cetățenii români sunt beneficiarii unui

drept la o bună administrare ca drept fundamental, în raport cu statutul lor de

cetățeni europeni.

Astfel, potrivit art.

41.1 din Cartă, orice persoană are dreptul ca problemele sale să fie rezolvate în

mod imparțial, corect și într-un termen rezonabil.

Or, având în vedere dispozițiile

art. 20 din Constituție, prevederile legale interne, atât cele cuprinse în legislația

primară – Legea nr. 247/2005, în cazul de față, cât și în reglementările secundare

– H.G. nr. 1095/2005 și Decizia nr. 2815/2008, în cazul de față, referitoare la

procedura de soluționare a cererilor care au ca scop acordarea despăgubirilor pentru

imobilele trecute în proprietatea Statului Român, nu pot fi nici interpretate și

nici aplicate cu ignorarea dreptului la o bună administrare și cu încălcarea termenului

rezonabil de soluționare a cererilor respective, ca element component al dreptului

la o bună administrare.

Pe de altă parte, trebuie

menționat și faptul că, în jurisprudența sa constantă, Înalta Curte de Casație și

Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, a statuat că termenul rezonabil,

ca garanție a unui proces echitabil, în sensul art. 6 parag. (1) din C.E.D.O., este

pe deplin aplicabil și în cadrul procedurilor administrative reglementate pentru

soluționarea oricăror cereri de către organele administrației publice centrale sau

locale.

În plus, instanța de control

judiciar consideră că nu sunt concludente nici susținerile recurentului legate de

faptul că procedura administrativă a fost întârziată din motive obiective, respectiv

datorită necesității completării documentației de către intimați.

Pe acest aspect, este

de menționat că un astfel de demers este contrar dispozițiilor legale, adică

art. 16 alin. (4) și (5) din Capitolul V, Titlul VII al Legii nr. 247/2005.

Astfel, conform art. 16

alin. (4), pe baza situației juridice a imobilului pentru care s-a propus acordarea

de despăgubiri, Secretariatul Comisiei Centrale procedează la analizarea dosarelor

prevăzute la alin. (1) și (2) în privința verificării legalității respingerii cererii

de restituire în natură.

Alin. (5) al art. 16 prevede

că Secretariatul Comisiei Centrale va proceda la centralizarea dosarelor prevăzute

la alin. (1) și (2), în care, în mod întemeiat, cererea de restituire în natură

a fost respinsă, după care acestea vor fi transmise, evaluatorului sau societății

de evaluatori desemnate, în vederea întocmirii raportului de evaluare. În consecință,

din cele anterior expuse, rezultă că este nefondat motivul de recurs prevăzut de

art. 304 pct. 9 C. proc. civ., iar, în speță, nu există motive de ordine publică

care să poată fi reținute, astfel încât, Înalta Curte, în baza art. 312 alin.

(1) teza a II-a C. proc. civ., raportat la 20 și art. 28 din Legea contenciosului

administrativ, modificată, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de Statul Român prin Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor împotriva

sentinței civile nr. 292/F-CONT din 17 decembrie 2010 a Curții de Apel Pitești,

secția comercială și de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 13 octombrie 2011.