ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2470/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2470/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

judecată

Prin acțiunea înregistrată pe rolul

Curții de Apel Pitești la data de 21 mai 2010, reclamantul B.G. a solicitat, în

contradictoriu cu pârâtele Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor și

Prefectura Vâlcea prin Prefect, obligarea instituțiilor pârâte să emită decizia

sau titlul de despăgubire pentru imobilul preluat abuziv, din str. Ana

Ipătescu, Râmnicu Vâlcea, jud. Vâlcea și terenul aferent de 262 mp, la valoarea

de piață de la acordarea despăgubirilor, să plătească daune morale pentru cei 6

ani, în valoare de peste 100.000 euro și dobânda de 10% la valoarea de

despăgubire, pentru fiecare zi de întârziere, precum și obligarea la plata

cheltuielilor de judecată.

În motivarea cererii, reclamantul a

expus situația de fapt potrivit căreia, în anul 2001, a formulat cerere pentru restituirea proprietății preluate în mod abuziv de stat în anul 1974,

iar la data de 18 mai 2005, prin Dispoziția nr. 2691 a Primarului Municipiului Râmnicu

Vâlcea, s-a dispus acordarea măsurilor reparatorii, dispoziție la care a anexat

toate actele doveditoare pe care le-a înaintat Autorității Naționale pentru

Restituirea Proprietăților.

În anul 2009, a precizat reclamantul, a primit două adrese de la autoritatea mai sus menționată, prin care i

s-a comunicat că lipsesc anumite acte, pe care reclamantul le-a transmis

ulterior, iar la data de 24 februarie 2010, Direcția pentru Coordonarea

Aplicării Legii nr. 10/2001 din cadrul A.N.R.P. i-a comunicat că dosarul nr. 1583/CC/2005

este în lucru.

Reclamantul a susținut că dispoziția

emisă de Primărie nu a fost contestată, astfel că dosarul a fost înaintat cu

documentele aferente către A.N.R.P. și C.C.S.D. în vederea emiterii deciziei de

despăgubire, însă, în ciuda demersurilor și a memoriilor înaintate celor două

pârâte, până la data formulării cererii de chemare în judecată, autoritățile

competente nu au emis decizia care se impunea, încălcând astfel dispozițiile art.

29 din Legea nr. 10/2001.

La data de 22 iunie 2010, pârâta

Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor a formulat cerere de chemare

în garanție a Primăriei Municipiului Râmnicu Vâlcea, pe considerentul că, în

calitate de entitate notificată, în procedura instituită prin Legea nr. 10/2001,

avea obligația legală să trimită dosarul aferent notificării însoțit de actele

prevăzute de art. 16.5 din H.G. nr. 1095/2005. Or, din datele comunicate,

rezultă o diferență de 2m la terenul pentru care se solicită despăgubiri.

Prin întâmpinarea depusă la dosar,

pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor a solicitat

respingerea acțiunii ca neîntemeiată, arătând faptul că etapa transmiterii și

înregistrării dosarului a fost parcursă, dosarul aferent Dispoziției nr. 2691/2005

fiind înregistrat la Secretariatul Comisiei Centrale sub nr. 1583/CC/2005, iar

legalitatea cererii de respingere a cererii de restituire în natură a fost

analizată.

În ceea ce privește etapa evaluării,

pârâta a precizat că aceasta este condiționată de completarea dosarului nr. 1583/CC

cu informațiile legate de realitatea suprafeței de teren, respectiv 260 mp sau

262 mp.

Prin urmare, a susținut autoritatea

pârâtă, în cauză nu se poate reține refuzul Comisiei de a emite decizia

reprezentând titlul de despăgubire, atâta timp cât procedura administrativă

prevăzută de Titlul VII din Legea nr. 247/2005 a fost declanșată.

Pe de altă parte, solicitarea

reclamantului vizând obligarea la plata daunelor morale și a dobânzilor este

nejustificată, având în vedere că autoritatea pârâtă nu se opune cererii

privind emiterea titlului de despăgubire, însă procedura prevăzută de lege

trebuie respectată.

Pârâta Instituția Prefectului Jud.

Vâlcea, prin întâmpinare, a invocat excepția lipsei calității sale procesuale pasive,

întrucât părțile raportului juridic dedus judecății sunt Comisia Centrală

pentru Stabilirea Despăgubirilor și persoana îndreptățită la emiterea deciziei

de despăgubiri în baza Legii nr. 247/2005.

Autoritatea chemată în garanție

Primăria Municipiului Râmnicu Vâlcea a formulat concluzii scrise, solicitând

respingerea cererii formulate de pârâta C.C.S.D., pe considerentul că și-a

îndeplinit obligațiile pe care le avea în temeiul Legii nr. 10/2001, în sensul

emiterii Dispoziției nr. 2691 din 18 mai 2005 de stabilire a despăgubirilor și

a respingerii restituirii în natură a imobilului solicitat de reclamant, precum

și obligația înaintării documentației către această instituție.

Prin sentința nr. 184/F-CONT din 10

septembrie 2010, Curtea de Apel Pitești, secția comercială și de contencios

administrativ și fiscal, a admis în parte acțiunea formulată de reclamantul B.G.

în contradictoriu cu pârâtele Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor

și Prefectura Vâlcea prin Prefect, a obligat pârâta Comisia Centrală pentru

Stabilirea Despăgubirilor să emită decizie cuprinzând despăgubirile aferente

imobilului teren menționat în Decizia nr. 2691 din 15 decembrie 2009 emisă de

Primăria Râmnicu Vâlcea, a respins capătul de acțiune vizând acordarea de daune

morale și dobânda de 10% din valoarea despăgubirilor, ca nefondat, a respins

acțiunea față de pârâta Prefectura Vâlcea, ca fiind îndreptată împotriva unei

persoane fără calitate procesuală pasivă, a respins, ca neîntemeiată, cererea

de chemare în garanție a Primăriei Municipiului Râmnicu Vâlcea, formulată de

pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor și a luat act că nu se

solicită cheltuieli de judecată.

Pentru a pronunța aceasta soluție,

instanța de fond a reținut că, prin Dispoziția nr. 2691/2005 emisă de entitatea

notificată Primăria Municipiului Râmnicu Vâlcea, s-a propus acordarea de măsuri

reparatorii în favoarea reclamantului, în conformitate cu art. 29 din Legea nr.

10/2001, pentru imobilul situat în str. Ana Ipătescu, Râmnicu Vâlcea, jud.

Vâlcea, respectiv pentru terenul aferent în suprafață de 262 mp., imobil

preluat abuziv de stat în anul 1974, dosarul fiind transmis către Comisia

Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor și înregistrat sub nr. 1583/CC/2005.

Deși pârâta a susținut că a fost în

imposibilitate să treacă la etapa evaluării, deoarece au existat inadvertențe

în ceea ce privește suprafața de teren pentru care se solită despăgubiri,

respectiv 262 mp față de 260 mp, motiv pentru care a trebuit să procedeze la

solicitarea de lămuriri, Curtea a constatat că aceste aspecte au fost

soluționate, reclamantul fiind îndreptățit la despăgubiri pentru suprafața de

260 mp, însă autoritatea pârâtă nu a dovedit că a procedat la înaintarea

dosarului pentru parcurgerea etapei evaluării, încălcând astfel principiul

soluționării cauzelor într-un termen rezonabil.

În ceea ce privește cererea de

chemare în garanție formulată față de Primăria Municipiului Râmnicu Vâlcea,

având în vedere dispozițiile Titlului VII din Legea nr. 247/2005 care stabilesc

în competența C.C.S.D. emiterea deciziei reprezentând titlul de despăgubire și

valorificarea în condițiile O.U.G. nr. 81/2007, instanța de fond a apreciat că

se impune respingerea cererii ca neîntemeiată.

Pe de altă parte, în raport de

aceste dispoziții, a reținut judecătorul fondului, nici cererea reclamantului

de obligare a Instituției Prefectului la emiterea deciziei nu poate fi primită,

astfel că excepția invocată de aceasta în întâmpinare este fondată.

Referitor la cererea reclamantului

vizând plata de daune morale, în valoare de 100.000 euro și a dobânzii de 10%

la valoarea de despăgubire pentru fiecare zi de întârziere, instanța de fond a

apreciat că, în cauză, nu s-a dovedit că, prin întârziere, reclamatul a suferit

un prejudiciu material și nici îndeplinirea condițiilor pentru care există

rațiunea acordării unor astfel de daune, respectiv necesitatea constrângerii

debitorului care persistă în neexecutarea obligației sale.

Împotriva sentinței nr. 184/F-CONT

din 10 septembrie 2010 a Curții de Apel Pitești, secția comercială și de

contencios administrativ și fiscal au formulat recurs atât reclamantul B.G.,

cât și pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor.

4.1.

Recursul declarat de reclamantul B.G.

Invocând în drept dispozițiile art. 304

pct. 8 și 9 și ale art. 304

1

C. proc. civ., recurentul-reclamant

critică hotărârea primei instanțe sub aspectul respingerii cererii de acordare

a daunelor morale și a dobânzii de 10% la valoarea de despăgubire pentru

fiecare zi de întârziere.

În motivarea căii de atac,

recurentul susține că parcurgerea etapelor prevăzute de Legea nr. 247/2005

într-un intervalul mare de timp i-a cauzat un evident prejudiciu moral,

fiindu-i afectată starea de sănătate.

Pe de altă parte, precizează

recurentul, dobânzile penalizatoare solicitate sunt justificate de faptul că

valoarea de piață a terenului a scăzut în perioada 2007-2010.

4.2.

Recursul declarat de pârâta Comisia Centrală pentru

Stabilirea Despăgubirilor

Invocând în drept dispozițiile art. 304

1

C. proc. civ., autoritatea recurentă solicită modificarea sentinței, în sensul respingerii

cererii introductive de instanță ca fiind neîntemeiată, cu menținerea

celorlalte dispoziții ale hotărârii recurate.

În cuprinsul cererii de recurs,

recurenta-pârâtă a susținut, în esență, că instanța de fond,

în mod greșit, a reținut că, în

speță, au fost încălcate dispozițiile privind respectarea unui termen rezonabil

de soluționare a cauzei,

dispunând obligarea sa la emiterea titlului de

despăgubire, fără a ține cont de aspectele obiective și procedura complexă

privind soluționarea dosarului de

despăgubire al reclamantului.

Astfel, precizează recurenta,

în cauza supusă judecății etapa

transmiterii și înregistrării dosarelor a fost parcursă în ceea ce privește

dosarul privind acordarea de măsuri reparatorii în favoarea reclamantului, în

sensul că dosarul aferent dispoziției nr. 2691 din 18 mai 2005 a fost transmis

de Primăria Municipiului Râmnicu Vâlcea, în calitate de entitate notificată,

fiind înregistrat la Secretariatul Comisiei Centrale sub nr. 1583/CC. Totodată,

dosarul a fost analizat în privința legalității respingerii cererii de

restituire în natură a imobilului notificat, însă s-a constatat că dosarul de

despăgubire nu este complet, astfel încât întreaga documentație a fost remisă

Primăriei Municipiului Râmnicu Vâlcea în vederea reanalizării și completării.

Referitor la etapa evaluării,

autoritatea recurentă menționează că această etapă este condiționată de

completarea și de retransmiterea dosarului de către Primăria Municipiului

Râmnicu Vâlcea.

II. Considerentele Înaltei Curți

asupra recursurilor

Examinând cauza

în raport de actele și lucrările

dosarului, de criticile formulate de recurenți, precum și de reglementările

legale incidente, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta

Curte constată că recursurile sunt nefondate pentru considerentele expuse în

continuare.

Recurentul-reclamant a supus

controlului instanței de contencios administrativ refuzul nejustificat al

autorității administrative de a emite decizia reprezentând titlul de

despăgubire pentru imobilul situat în

Râmnicu Vâlcea, str. Ana Ipătescu, jud. Vâlcea, respectiv

pentru terenul aferent în suprafață de 262 mp., imobil preluat abuziv de stat

în anul 1974, pentru care au fost propuse măsuri reparatorii prin echivalent

prin Dispoziția nr. 2691 din 15 decembrie 2009 emisă de Primăria Râmnicu

Vâlcea, în contextul împrejurărilor de fapt și de drept expuse în cererea de

chemare în judecată și reținute ca atare prin sentința recurată.

Înalta Curte constată ca fiind

neîntemeiate criticile formulate de recurentul-reclamant sub aspectul

respingerii cererii de acordare a daunelor morale, în valoare de 100.000 euro

și a dobânzii de 10% la valoarea de despăgubire pentru fiecare zi de

întârziere.

În literatura de specialitate,

daunele morale sunt apreciate, în general, ca reprezentând o atingere adusă

integrității fizice a persoanei, sănătății, cinstei, demnității, onoarei sau

prestigiului profesional.

Potrivit dispozițiilor art. 1169 C.

civ., sarcina probei în cererea privind acordarea daunelor morale aparține

reclamantului, conform principiului actori incumbit onnus probandi.

Cu alte cuvinte, potrivit dreptului

comun, reclamantul are obligația de a face dovada existenței prejudiciului

moral încercat, a caracterului ilicit a faptei pârâtului, a săvârșirii faptei

ilicite cu vinovăție și a raportului de cauzalitate între prejudiciul suferit

de reclamant și fapta pârâtului.

Așadar, daunele morale nu se acordă

în mod automat, ca efect al admiterii cererii de anulare a unui act

administrativ, ci trebuie administrate probe care să justifice producerea unor

suferințe morale.

Este adevărat că parcurgerea

etapelor prevăzute de Legea nr. 247/2005 s-a realizat într-o perioadă de timp

mai îndelungată, însă pentru acordarea daunelor morale se impune totuși să

existe elemente probatorii adecvate, chiar dacă nu se pot administra în

principiu probe materiale, pentru dovedirea producerii unor suferințe morale, a

impactului concret asupra persoanei în cauză, pentru determinarea de la caz la

caz a existenței și cuantumului acestora.

Pe de altă parte, trebuie menționat

faptul că, în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului (a se vedea

cauza Mazăre contra României) se arată că emiterea actului solicitat de

reclamant poate constitui în sine o reparație echitabilă suficientă pentru

repararea oricărui prejudiciu moral suferit de acesta.

În același sens s-a pronunțat și

Curtea de Justiție a Comunităților Europene (a se vedea hotărârea nr. 17

decembrie 2009 în cauza C-197/09 RX-II, Mc/Agenției Europene pentru Medicamente

– E.M.E.A.), arătând că anularea unui act poate constitui în sine repararea

adecvată a prejudiciului moral menționat de reclamant.

Înalta Curte, înlăturând susținerile

recurentului-reclamant, apreciază că nu se impune în cauză acordarea daunelor

morale întrucât nu s-a făcut dovada producerii vreunui prejudiciu moral, prin

încălcarea condiției și demnității umane a reclamantului.

În ceea ce privește obligarea

autorității pârâte la plata daunelor cominatorii, Înalta Curte constată faptul

că, în mod legal, instanța de fond a respins, ca neîntemeiat, acest capăt de

cerere.

Potrivit

doctrinei și practicii judiciare, daunele cominatorii reprezintă o instituție

creată pentru garantarea indirectă a executării obligațiilor de „a face”,

intuitu personae.

Înalta Curte

reține că procedura contenciosului administrativ vizând executarea titlurilor

executorii constituite din hotărâri judecătorești nu prevede o atare sancțiune,

procedura de executare fiind una aparte, derogatorie de la dreptul comun (art. 22

și următoarele din Legea nr. 554/2004).

Pe de altă

parte, instanța de control judiciar are în vedere și faptul că, în dreptul

comun, posibilitatea de constrângere a debitorului unei obligații de a face

care nu se poate realiza decât cu concursul nemijlocit al acestuia și care nu

se poate aduce la îndeplinire prin executare silită, nu se poate concretiza

decât prin aplicarea unei amenzi civile, care se plătește în contul statului și

nu al creditorului, creditorul putând însă să fie despăgubit pentru

daunele-interese echivalente prejudiciului cauzat prin neîndeplinirea

obligației.

Astfel

fiind, în cauza dedusă judecății, nu sunt incidente prevederile art. 24 din

Legea nr. 554/2004, care instituie o procedură specială de sancționare a

autorităților, în cazul în care acestea nu execută hotărâri judecătorești

definitive și irevocabile, procedură care este subsecventă actualei etape judiciare.

2.

Recursul declarat de pârâta Comisia

Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor

Înalta Curte constată că reclamantul

a început procedura de recuperare a bunului său ori a contravalorii acestuia

prin formularea unei notificări în anul 2001, iar dosarul cu dispoziția de

acordare a despăgubirilor, împreună cu documentația aferentă, a fost înregistrat

la Secretariatul Comisiei Centrale sub nr. 1583/CC în anul 2005, nefiind încă

soluționat.

Intervalul mare de timp pe parcursul

căruia s-a derulat procedura de acordare a reparațiilor pentru imobilul preluat

abuziv conferă consistență concluziei instanței de fond, în sensul încălcării

principiului soluționării cauzelor într-un termen rezonabil, consacrat de art. 6

paragraful 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Cu referire concretă la criticile

formulate în recurs, Înalta Curte reține că instanța de fond, în mod întemeiat,

a reținut că, prin conduita manifestată în soluționarea dosarului de

despăgubire, autoritatea pârâtă Comisia Centrală pentru Stabilirea

Despăgubirilor a încălcat principiul termenului rezonabil consacrat de art. 6

par.1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, a cărui incidență nu este

înlăturată de împrejurarea că învestirea Comisiei Centrale și desemnarea

evaluatorului se fac potrivit procedurii speciale reglementate de Titlul VII al

Legii nr. 247/2005.

Nici faptul că legea specială nu

prevede un termen pentru soluționarea dosarelor nu conferă suport susținerilor

autorității publice recurente, pentru că, în temeiul art. 20 din Constituția

României, normele naționale cuprinse în legislația primară și secundară având

ca obiect de reglementare procedura de acordare a despăgubirilor nu pot fi

interpretate și aplicate într-un sens care să contravină principiului

soluționării cauzelor într-un termen rezonabil, consacrat de art. 6 par.1 din

Convenție, ca o garanție a dreptului la un proces echitabil, aplicabil nu numai

în procedura judiciară propriu-zisă, ci și în cadrul procedurilor

administrative ori în etapa executării hotărârilor definitive.

Soluționarea cauzelor în mod

imparțial, echitabil și într-un termen rezonabil constituie și element al

dreptului la o bună administrație, drept fundamental al cetățeanului Uniunii

Europene consacrat în art. 41 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii

Europene și care reprezintă un reper în orientarea conduitei administrative a

autorităților publice ale statelor membre, acesta fiind un argument în plus în

sensul netemeiniciei criticilor aduse hotărârii recurate.

Complexitatea procedurii administrative

prevăzute în Titlul VII al Legii nr. 247/2005, care, într-adevăr, nu poate fi

parcursă în termenul general de 30 de zile reglementat în art. 2 alin. (1) lit.

h) din Legea nr. 554/2004, poate constitui un criteriu de apreciere a

respectării termenului rezonabil, dar nu poate fi invocată pentru justificarea

unei conduite arbitrare ori a pasivității autorității publice. În egală măsură,

normelor administrative emise de autoritatea competentă în vederea organizării propriei

activități de executare a legii și stabilirii ordinii soluționării dosarelor nu

li se pot conferi efecte juridice, în sensul justificării încălcării

principiului termenului rezonabil și a celorlalte garanții ale bunei

administrări.

Deși argumentele recurentei privind

complexitatea procedurilor reglementate de Legea nr. 247/2005 care cuprind mai

multe etape, în care sunt antrenate mai multe entități (organe învestite cu

soluționarea notificării, evaluatorii) sunt corecte, acestea nu reprezintă un

motiv legal pentru depășirea termenului rezonabil de rezolvare a situației

litigioase a intimatului.

Așa cum rezultă din cele expuse

anterior, ceea ce a sancționat instanța de fond, prin hotărârea pronunțată, a

fost încălcarea termenului rezonabil în derularea procedurii administrative și

prelungirea stării de incertitudine juridică asupra măsurilor reparatorii,

durata excesivă a procedurii aducând atingere atât dreptului la un proces

echitabil prevăzut în art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, cât

și dreptului de proprietate ocrotit în Protocolul nr. 1 adițional la Convenție.

Toate aceste elemente conturează cu

pregnanță caracterul nejustificat al refuzului de emitere a actului

administrativ de către Comisia Centrală, în sensul dispozițiilor Legii nr. 554/2004.

Demersul recurentei Comisia Centrală

pentru Stabilirea Despăgubirilor de a retrimite Primăriei Municipiului Râmnicu

Vâlcea întreaga documentație ce a stat la baza soluționării notificării

reclamantului nu poate echivala cu o dezînvestire a Comisiei de la soluționarea

dosarului de despăgubire, în condițiile în care Titlul VII al Legii nr. 247/2005

și Normele de aplicare ale acestuia nu prevăd o astfel de posibilitate.

Având în vedere că nici până la data

dezbaterii cererii de recurs dosarul reclamantului nu a fost soluționat, deși

recurenta ar fi avut în mod rezonabil posibilitatea de a efectua demersurile

prevăzute de lege în acest sens și față de momentul în care reclamantul a

demarat procedura de recuperare a bunului său, anul 2001, Înalta Curte

apreciază că durata procedurilor administrative este, în cauză, de natură a

încălca în mod evident principiului soluționării cauzelor într-un termen

rezonabil.

În acest context, soluția Curții de

apel este legală și se impune a fi menținută.

Pentru considerentele expuse, Înalta

Curte constată că sentința recurată nu este afectată de niciunul din motivele

de casare sau modificare în sensul dispozițiilor art. 304 și art. 304

1

C. proc. civ., astfel încât, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc.

civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările

ulterioare, Înalta Curte va respinge recursurile formulate în prezenta cauză,

ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de B.G.

și de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor împotriva sentinței nr.

184/F-CONT din 10 septembrie 2010 a Curții de Apel Pitești, secția comercială

și de contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică,

astăzi 03 mai 2011.