ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5292/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanta I.M. a chemat în judecată pe pârâta A.N.A.F. solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună suspendarea executării ordinului nr. 1950 din 04 iunie 2010 emis de pârâtă. Autoritatea publică pârâtă a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea acțiunii reclamantei. Curtea Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 177 din 23 iunie 2010, a admis acțiunea și a dispus suspendarea executării ordinului nr. 1950 din 04 iunie 2010 emis de pârâtă până la pronunțarea instanței de fond.

Pentru a pronunța o asemenea soluție, prima instanță a reținut următoarele: Prin ordinul contestat, reclamanta a fost detașată pe o perioadă de 6 luni pe postul de director executiv la Direcția Județeană pentru Accize și Operațiuni Vamale Alba din cadrul Autorității Naționale a Vămilor. Dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, impun îndeplinirea a două condiții cumulative pentru a se putea dispune suspendarea unui act administrativ: existența unui caz bine justificat și prevenirea unei pagube iminente. Reclamanta a motivat și a dovedit îndeplinirea primei condiții, întrucât dreptul administrativ recunoaște dreptul la carieră al funcționarului public, care semnifică posibilitatea de a avansa în grade și funcții.

În condițiile în care reclamanta a fost numită într-o funcție publică de conducere, exercitarea acesteia trebuia să se realizeze cu respectarea principiilor ce guvernează funcția publică, autoritatea publică având obligația de a asigura stabilitatea în funcție a persoanei cu care se afla în raporturi de serviciu. În opinia curții de apel, în speță, este îndeplinită și cea de-a doua condiție stabilită de textul legal anterior citat pentru a se dispune suspendarea actului administrativ fiscal aflat în discuție, deoarece reclamanta a fost prejudiciată material, prin reducerea salariului lunar. Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâta A.N.A.F. care a solicitat modificarea sa, în sensul admiterii acțiunii reclamantei.

În motivarea căii de atac, încadrată în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc. civ., recurenta a susținut faptul că sentința contestată a fost dată cu aplicarea greșită a legii, respectiv a dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată. În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurentă următoarele critici de nelegalitate: Cererea dedusă judecății nu este motivată sub aspectul îndeplinirii condițiilor impuse de art. 14 din Legea contenciosului administrativ. Instanța investită cu analizarea unei cereri de suspendare a efectelor actului administrativ nu are competența să se pronunțe asupra motivelor de nelegalitate ale unui asemenea act.

Măsura detașării intimatei-reclamante a fost făcută cu respectarea dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. a), alin. (2) lit. b) și art. 89 alin. (1), (2) și (4) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată. Pe de altă parte, recurenta susține că intimata-reclamantă nu a probat existența unui prejudiciu, în condițiile în care dreptul la muncă nu i-a fost afectat prin măsura dispusă în temeiul actului administrativ contestat. Analizând sentința atacată, în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este fondat pentru considerentele care vor fi expuse în continuare: În prezenta cauză, se pune problema temeiniciei cererii de suspendare a Ordinului nr. 1950 din 04 iunie 2010 emis de A.N.A.F., în baza art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată.

Astfel, prin Ordinul nr. 1456 din 25 mai 2010 emis de Ministerul Finanțelor Publice, intimata-reclamanta a fost reîncadrată pe funcția publică de conducere de director executiv la D.G.F.P. Alba. Prin Ordinul nr. 1950 din 04 iunie 2010 emis de Președintele A.N.A.F., intimata-reclamantă a fost detașată pe o perioadă de 6 luni pe postul de director executiv la Direcția Județeană pentru Accize și Operațiuni Vamale Alba din cadrul Autorității Naționale a Vămilor, în baza art. 87 alin. (1) lit. a), alin. (2) lit. b) și art. 89 alin. (1), (2) și (4) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată.

Potrivit art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. Din lecturarea textului legal anterior arătat rezultă că o primă cerință pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. În mod evident, ordinului nr. 1950 din 04 iunie 2010 emis de A.N.A.F. – solicitat a fi suspendat – întrunește condițiile legale pentru a fi considerat un act administrativ.

Pe de altă parte, trebuie amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. După cum se cunoaște, suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există. Actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu. Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație constituțională. Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004. Așa cum am amintit mai sus, o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenței unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Prin urmare, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. În acest context, trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățeanul și statul).

În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege. În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în concret trebuie să o realizeze.

Cu alte cuvinte, între actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare. În speța de față, Înalta Curte, în acord cu opinia primei instanțe, constată că recurenta-reclamantă a prezentat în acțiunea dedusă judecății argumentele juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ contestat. Pe de altă parte, potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă iminentă se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

În cauză, instanța de fond în mod greșit a apreciat că această condiție este îndeplinită: ordinul aflat în discuție nu i-a produs intimatei-reclamante nicio vătămare, întrucât salariul aferent funcției publice de director executiv la Direcția Județeană pentru Accize și Operațiuni Vamale Alba (în cuantum de 4.176 RON) este mai mare decât salariul anterior detașării (3.480 RON); ca atare, nu se poate vorbi de existența unei pagube iminente, având în vedere faptul că, în actuala funcție, intimata-reclamantă beneficiază și de un spor de 20%, aspect necontestat de aceasta. În concepția instanței de control judiciar, nu este relevantă întrunirea cerinței cazului bine justificat, întrucât art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, impune, pentru a se dispune suspendarea executării unui act administrativ unilateral, întrunirea cumulativă a celor 2 condiții: cazul bine justificat și paguba iminentă.

Așadar, în speța de față este fondat motivul de recurs reglementat de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., întrucât prima instanță a făcut o aplicare greșită a prevederilor art. 14 din Legea contenciosului administrativ, modificată. În consecință, în raport de cele anterior expuse, Înalta Curte, în baza art. 312 alin. (1)-(3) C. proc. civ., raportat la 20 și art. 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va admite recursul, va modifica sentința atacată, în sensul că va respinge acțiunea ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de A.N.A.F. împotriva sentinței nr. 177/F/CA din 23 iunie 2010 a Curții de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința atacată, în sensul că respinge acțiunea ca neîntemeiată. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 26 noiembrie 2010.