ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4511/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea formulată, reclamantul C.V.I. a chemat în judecată Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale București, solicitând anularea ordinului nr. 1922 din 08 octombrie 2009 emis de pârât; reintegrarea în funcția de director coordonator în cadrul Inspectoratului Teritorial pentru Calitatea Semințelor și a Materialului Săditor, și să fie obligat pârâtul la plata unei despăgubiri reprezentând suma drepturilor salariale și/sau a prestațiilor de asigurări sociale ce i s-au cuvenit - indexate, majorate și reactualizate - de la momentul eliberării nelegale din funcție, până la efectiva reîncadrare în funcția deținută anterior.

Pârâtul a formulat întâmpinare prin care a susținut că acțiunea este lipsită de obiect. Prin sentința civilă nr. 73 din 05 martie 2010, Curtea de Apel Suceava, secția contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamantul C.V.I., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, a anulat ordinul nr. 1922 din 08 octombrie 2009 emis de pârât, a dispus reintegrarea reclamantului în funcția deținută anterior, de director coordonator în cadrul Inspectoratului Teritorial pentru Calitatea Semințelor și a Materialului Săditor Suceava, a obligat pârâtul să plătească reclamantului o despăgubire egală cu salariile neîncasate indexate, majorate și recalculate și celelalte drepturi de care ar fi beneficiat reclamantul în perioada cuprinsă între data de 28 octombrie 2009 și data reintegrării efective, a obligat pârâtul la plata sumei de 4 RON cheltuieli de judecată.

Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut că, potrivit art. 8 din O.U.G. nr. 105/2009, persoanele care ocupă funcțiile prevăzute la art. 3 și art. 4 alin. (3) își păstrează statutul și celelalte drepturi prevăzute de lege, iar contractele de management încheiate de acestea, aflate în derulare, își produc efectele până la expirarea termenului pentru care au fost încheiate sau, după caz, până la data la care intervine un motiv legal de încetare sau reziliere a acestora. Or, în cauză, nu a expirat termenul pentru care a fost încheiat contractul de management și nici nu a fost făcută dovada unui caz de încetare sau reziliere. Contractul de management a fost încheiat în temeiul ordinului nr. 1240/2009, pentru o perioadă de 4 ani, perioadă care nu a expirat.

Mai mult, ulterior emiterii ordinului atacat, Curtea Constituțională, prin Decizia nr. 1629 din 03 decembrie 2009 a constatat că dispozițiile art. 1 pct. 1 -5 și 26; art. 3, 4, 5 și 8 și Anexa nr. 1 din O.U.G. nr. 105/2009 sunt neconstituționale, astfel încât ordinul este lipsit de temei legal. În temeiul art. 106 din Legea nr. 188/1999, instanța de fond a dispus reintegrarea reclamantului în funcția deținută anterior și obligarea pârâtului la plata unei despăgubiri egală cu salariile indexate, majorate și recalculate și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat reclamantul între data de 28 octombrie 2009 și data reintegrării efective. Împotriva hotărârii instanței de fond, pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea recursului se arată că una din condițiile intrinseci de admisibilitate a unei cereri de anulare este aceea a existenței unui obiect ca protecție a unui drept ori a unui interes legitim pentru realizarea cărora calea justiției este obligatorie. Întrucât interesul trebuie sa fie actual, instanța de fond trebuia să rețină, în fapt, că pretenția dedusă judecății este lipsită de obiect atât timp cât actul de eliberare din funcție a ajuns la termen anterior pronunțării și chiar introducerii acțiunii. Recurentul mai susține că în mod netemeinic și nelegal instanța de fond a admis cererea de anulare a Ordinului nr. 2045 din 09 octombrie 2009 emis de Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, ca urmare a constatării neconstituționalității actului normativ în temeiul căruia a fost emis.

Ordinul nr. 2045 din 09 ocotombrie 2009 a fost emis de ministrul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale în aplicarea prevederilor art. 4 alin. (1), (4) și dispozițiilor art. 5 din O.U.G. nr. 105/2009. Prin urmare, Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, prin conducătorul său, este o instituție care pune în executare și execută în concret legea, fiind ținut de aplicarea imediată a acesteia, iar la emiterea ordinului nr. 2045 din 09 octombrie 2009 s-a avut în vedere O.U.G. nr. 105/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice, respectiv punerea în aplicare a acestei ordonanțe, nemaifiind necesară emiterea altor acte cu caracter administrativ care să stea la baza emiterii ordinului.

Totodată, fiind vorba de o situație juridică obiectivă, avându-și originea în lege, iar nu de o situație juridică subiectivă, constituită prin manifestarea de voință a unui sau, a unor obiecte de drept, legea nouă o poate reglementa în termenii care îi sunt proprii, aducându-i modificări sau chiar punându-i capăt, în cadrul domeniului său temporal legitim de acțiune. Așa fiind, recurentul consideră că legea nouă este aplicabilă de îndată tuturor situațiilor care se vor constitui, se vor modifica sau se vor stinge după intrarea ei în vigoare, precum și tuturor efectelor produse de situațiile juridice formate după abrogarea legii vechi. Examinând cauza și sentința atacată în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, precum și cu cele ale art. 304 1 C. proc.

civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat numai în limitele și pentru considerentele în continuare arătate: Cu privire la interesul reclamantului: Motivul de recurs potrivit căruia acțiunea ar fi lipsită de obiect, iar reclamantul nu și-a dovedit interesele în promovarea acțiunii, este nefondat și nu poate fi reținut. Alături de afirmarea unui drept, capacitatea procesuală și calitatea procesuală, una dintre condițiile cumulative de exercițiu ale acțiunii civile este existența unui interes în promovarea cererii de chemare în judecată. Deși C. proc. civ. nu definește această condiție de exercițiu a acțiunii, în doctrină s-a arătat că prin interes se înțelege folosul practic urmărit de cel care a pus în mișcare acțiunea civilă.

Interesul trebuie să îndeplinească următoarele cerințe: să fie legitim, să fie născut și actual, să fie personal și direct. Pornind de la aceste premise teoretice, rezultă că interesul, definit ca folosul practic pe care partea îl poate obține prin promovarea acțiunii civile, trebuie să se reflecte într-un avantaj material sau juridic în patrimoniul sau persoana reclamantului. Din această perspectivă, în ceea ce privește interesul reclamantului de a solicita anularea actului administrativ contestat, Înalta Curte Curte constată că legitimitatea acestuia este justificată. Cu privire la legalitatea ordinului: Intimatul-reclamant a supus controlului instanței de contencios administrativ ordinul nr. 1922 din 08 octombrie 2009, prin care s-a dispus încetarea contractului de management.

Instanța de fond a reținut corect că actul administrativ contestat a fost lipsit de orice fundament legal ca urmare a Deciziilor nr. 1257 din 07 octombrie 2009 și nr. 1629 din 03 decembrie 2009, prin care Curtea Constituțională a constatat neconstituționalitatea legii de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 și a înseși prevederilor ordonanței de urgență, devenite parte integrantă a legii de aprobare și respectiv neconstituționalitatea O.U.G. nr. 105/2009. Acceptarea tezei susținute de recurentul-pârât, în sensul că ordinele își păstrează validitatea pentru că ordonanțele de urgență erau în vigoare la data emiterii lor, ar lipsi de finalitate controlul de constituționalitate, care nu se limitează la asanarea sistemului legislativ prin eliminarea prevederilor legale contrare Constituției, ci include protecția efectivă a drepturilor și libertăților fundamentate ale destinatarilor normelor declarate neconstituționale.

Guvernul României a adoptat O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009 prin care a reglementat modalitatea de ocupare a funcțiilor publice de conducere a serviciilor publice deconcentrate, mai precis schimbarea denumirii acestor funcții. O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată neconstituțională prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009 pronunțată de Curtea Constituțională în cadrul unei obiecții de neconstituționalitate a legii de aprobare a acestei ordonanțe. În cadrul controlului a priori realizat pe calea excepției de neconstituționalitate a legii de aprobare a ordonanței de urgență, controlul s-a raportat la actul normativ supus aprobării prin lege, care a format corpul legii respective și care nu poate fi disociată de legea de aprobare.

Prin decizia sus-menționată s-a reținut neconstituționalitatea extrinsecă a O.U.G. nr. 37/2009, întrucât s-a emis de către Guvern o ordonanță de urgență în domeniul rezervat prin Constituție legii organice. Așa cum s-a arătat și în Decizia nr. 1257/2009, dar și în jurisprudența anterioară a Curții Constituționale, legea de aprobare nu poate elimina starea de neconstituționalitate rezultată din ordonanța prin care Guvernul a reglementat într-o materie din domeniul legii organice. În ceea ce privește O.U.G. nr. 105/2009, prin Decizia nr. 1629/2009, Curtea Constituțională a declarat neconstituțională și această ordonanță de urgență, care a înlocuit O.U.G. nr. 37/2009, deoarece conține aceleași soluții legislative.

În cauză, reclamantul a invocat beneficiul numirii printr-un act administrativ adoptat în baza unei ordonanțe de urgență declarată neconstituțională și lipsa de efecte a unui alt act administrativ emis în baza unei alte ordonanțe de urgență declarată, de asemenea, neconstituțională. Înalta Curte precizează că actele administrative produc efectele pe care legea sau alt act normativ cu aceeași forță juridică le-a prevăzut. Însă, în cauză suntem în prezența unei situații speciale, pentru care se impun a fi aplicate soluțiile jurisdicției constituționale. Puterile discreționare ale autorităților de legiferare, ale Parlamentului și respectiv ale Guvernului, în condițiile art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția României, sunt însă limitate de prevederile Constituției, ca lege fundamentală în stat.

În principiu, Parlamentul ca unică autoritate de legiferare în stat are puteri discreționare, însă cu limitările reglementate în Constituție. În situația legiferării prin ordonanță sau ordonanță de urgență, Guvernul, în baza delegării legislative, poate interveni în exercitarea nemijlocită a unei atribuții proprii autorității legiuitoare, dar numai în condițiile și limitările aduse prin Constituție, respectiv art. 108 alin. (3) și art. 115 din Constituția României. În ceea ce privește O.U.G. nr. 37/2009, legea de aprobare și, implicit cuprinsul normativ al ordonanței, a fost declarat neconstituțională, reținându-se de Curtea Constituțională că atât modalitatea de reglementare a funcției publice, cât și actul administrativ de numire reprezintă construcții juridice deficitare și confuze adoptate cu încălcarea competenței materiale a Guvernului.

Lipsirea de temei constituțional al actului normativ primar, respectiv al O.U.G. nr. 37/2009 are ca efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestuia, respectiv al actului administrativ de numire și a contractului de management. Pierderea legitimității constituționale a actului normativ primar produce efecte directe și imediate asupra actului administrativ, situație în care însăși numirea reclamantului într-o funcție publică de conducere în alte condiții decât cele reglementate prin Legea nr. 188/1999 reprezintă un act nelegal al cărui beneficiu nu poate fi invocat. Viciul de neconstituționalitate al actului normativ primar, al O.U.G. nr. 37/2009, este de natură a antrena și viciul actului administrativ de numire emis în baza acestuia, astfel că actul de numire pe postul respectiv devine inexistent.

Înalta Curte precizează că, potrivit prevederilor art. 142 și art. 146 din Constituția României, Curtea Constituțională este garantul supremației Constituției și unica autoritate care se pronunță asupra constituționalității legilor înainte de promulgare (control à priori) și asupra excepțiilor de neconstituționalitate privind legile și ordonanțele. Judecătorul de drept administrativ (ca și cel de drept comun) nu judecă legea sau ordonanța, constituționalitatea acestora, dar cenzurează un act administrativ adoptat cu ignorarea unei reguli constituționale, după ce Curtea Constituțională a declarat actul primar neconstituțional. Viciul de neconstituționalitate al ordonanței de urgență adoptată cu nesocotirea regimului constituțional atinge și actul administrativ, conferindu-i o existență lipsită de suport legal.

Cu privire la reintegrarea în funcție: Sentința este însă criticabilă sub aspectul reintegrării intimatului-reclamant în funcția deținută anterior ordinelor anulate și întinderii despăgubirilor bănești acordate, prin prisma unor considerente ținând, de asemenea, de neconstituționalitatea legii, în sensul raționamentului expus anterior cu privire la încetarea funcției. Din înscrisurile dosarului, rezultă că reclamantul a fost numit în funcție prin ordinul nr. 1240/2009 și contractul de management din 28 mai 2009, acte încheiate în temeiul art. 3 din O.U.G. nr. 37/2009. Așa fiind, declararea neconstituționalității și eliminarea din ordinea juridică a înseși prevederilor legale în baza cărora a fost înființat postul de director coordonator și a fost numit în funcție, conduc la concluzia că măsura de reintegrare a intimatului-reclamant este, la rândul său, lipsită de temei legal.

Această concluzie este susținută și de considerentele Deciziilor nr. 413 și nr. 414/2010 ale Curții Constituționale care, exercitând controlul de constituționalitate asupra legii de modificare și completare a Legii nr. 188/1999, anterior promulgării, a reținut că începând cu data de 28 februarie 2010, funcția de director coordonator nu mai există, reglementarea în vigoare cu privire la conducătorii serviciilor publice deconcentrate fiind cea anterioară modificărilor aduse prin O.U.G. nr. 37/2009 și prin O.U.G. nr. 105/2009, acesta fiind un efect specific al pierderii legitimității constituționale a celor două ordonanțe de urgență menționate, sancțiune pe care Curtea Constituțională o consideră „diferită și mult mai gravă decât o simplă abrogare a unui text normativ”.

Cu privire la drepturile bănești acordate reclamantului: Este cert că punerea în aplicare a celor două ordonanțe de urgență menționate, prin numirea și revocarea din postul de director coordonator în interval de numai 5 luni, din motive ce exclud culpa intimatului-reclamant, a produs efecte vătămătoare asupra carierei acestuia, inducând o stare de instabilitate, de incertitudine juridică, efecte ce se impun a fi înlăturate prin repararea pagubei cauzate, conform art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 106 din Legea nr. 188/1999.

Având, însă, în vedere circumstanțele faptice și normative prezentate mai sus, care nu permit încadrarea în ipoteza tipică a prevederilor art. 106 din Legea nr. 188/1999, în sensul reîncadrării în funcție și plății drepturilor salariale până la acel moment, Înalta Curte apreciază că obligarea autorității emitente la plata de despăgubiri până la data pronunțării deciziei reprezintă o modalitate adecvată și echitabilă de reparare a prejudiciului cauzat reclamantului. În consecință, pentru considerentele arătate și în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 312 alin. (1)-(3) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul și va modifica, în parte, sentința recurată în sensul celor reținute.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, împotriva sentinței civile nr. 73 din 05 martie 2010 a Curții de Apel Suceava, secția contencios administrativ și fiscal. Modifică în parte sentința atacată în sensul că respinge capătul de cerere având ca obiect reintegrarea reclamantului C.V.I. în funcția deținută anterior emiterii ordinului anulat. Obligă pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale să-i plătească reclamantului o despăgubire egală cu salariile neîncasate indexate, majorate și recalculate, și celelalte drepturi de care ar fi beneficiat în perioada cuprinsă între 28 octombrie 2009 și data pronunțării prezentei decizii. Menține celelalte dispoziții ale sentinței.

Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 22 octombrie 2010.