ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4645/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4645/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursurilor de

față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

I.Circumstanțele cauzei

de Apel

Prin acțiunea formulată

reclamantul N.I. a chemat ia judecată pe pârâtul Ministerul Muncii, Familiei și

Egalității de Șanse solicitând obligarea acestuia la modificarea deciziei nr. 126

MB din 07 februarie 2008 în sensul admiterii contestației formulate împotriva Raportului

de evaluare profesională prin care reclamantului i s-a acordat calificativul „satisfăcător"

și acordării calificativului „foarte bine"; emiterea deciziei în termen de

15 zile de la data comunicării sentinței judecătorești, sub sancțiunea plății unei

penalități pe zi de întârziere și a obligării conducătorului pârâtei la plata unei

amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere; plata sumei

de 20.000 RON daune morale pentru prejudiciul de imagine creat prin calificativul

acordat și menținut; plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea acțiunii

reclamantul a arătat că activitatea sa profesională de inspector șef al Inspectoratului

Teritorial de Muncă Vâlcea în perioada 01 decembrie 2006-01 decembrie 2007 a fost

supusă evaluării, ocazie cu care a fost întocmit un Raport prin care B.M. - Inspector

General de Stat la Inspecția Muncii i-a acordat calificativul „satisfăcător".

Acest calificativ nu corespunde, însă, realității activității desfășurate de reclamant

și rezultatelor muncii lui. Ca atare, prin memoriul din 11 decembrie 2007 acesta

a solicitat Ministerului Muncii, Familiei și Egalității de Șanse ca, în temeiul

art. 10 alin. (3) lit. b) din Metodologia de evaluare a performanțelor profesionale

ale funcționarilor publici care constituie Anexa 3 la H.G. nr. 1209/2003, să emită

o decizie de modificare a respectivului calificativ.

Prin întâmpinare, pârâtul

Ministerul Muncii, Familiei și Egalității de Șanse a invocat excepția lipsei calității

procesuale pasive, arătând că Raportul de evaluare a performanțelor profesionale

ale reclamantului a fost emis de Inspecția Muncii - organ de specialitate al administrației

publice centrale, având personalitate juridică, iar evaluarea a fost făcută de inspectorul

general de stat al Inspecției Muncii. Astfel, potrivit art. 4 alin. (2) lit. b)

din Metodologia de evaluare a performanțelor profesionale ale funcționarilor publici

- care constituie Anexa 3 la H.G. nr. 1209/2003 - și art. 20 alin. (1) lit. m) din

H.G. nr. 767/1999 privind aprobarea Regulamentului de organizare și funcționare

a Inspecției Muncii, cea care are calitate procesuală pasivă este Inspecția Muncii.

Pârâtul a invocat și excepția

lipsei procedurii prealabile prevăzută de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004

raportat la art. 11 din Anexa 3 la H.G. nr. 1209/2003. deși avea obligația ca, mai

înainte de a se adresa justiției, să formuleze contestație administrativă la conducătorul

autorității sau instituției publice în termen de 5 zile de la luarea la cunoștință

a calificativului acordat, reclamantul a formulat contestație la data de 22

ianuarie 2008, tardiv față de data de 10 decembrie 2007 la care a luat cunoștință

de calificativul primit.

Pe fond, pârâtul a solicitat

respingerea acțiunii ca nefondată.

Apel

Prin sentința civilă

nr. 27/F-C din 29 ianuarie 2010 Curtea de Apel Pitești, secția comercială și de

contencios administrativ și fiscal, a admis, în parte, acțiunea formulată de reclamant;

a anulat decizia nr. 126 MB din 07 februarie 2008 și raportul de evaluare și a obligat

ambii pârâți să întocmească o nouă evaluare a activității reclamantului pentru perioada

1 decembrie 2006-1 decembrie 2007; a respins celelalte cereri și a obligat pe pârâți

la plata sumei de 2.036 RON, cheltuieli de judecată, către reclamant.

Pentru a pronunța această

hotărâre, instanța a analizat excepția lipsei procedurii prealabile, și a constatat

că aceasta nu este incidentă în cauză.

Potrivit art. 11 din Anexa

3 la H.G. nr. 1209/2003, în vigoare la momentul evaluării funcționarii publici nemulțumiți

de rezultatul evaluării pot să îl conteste la conducătorul autorității sau instituției

publice, în termen de 5 zile calendaristice de la luarea la cunoștință de către

funcționarul public evaluat a calificativului acordat și se soluționează în termen

de 15 zile calendaristice de la data expirării termenului de depunere a contestației.

În cauză raportul de evaluare

a fost întocmit la 10 decembrie 2007, însă la data respectivă nu era încă îndeplinită

cerința contrasemnării sale, astfel că la 11 decembrie 2007, reclamantul a sesizat

Ministrul Muncii, Familiei și Egalității de Șanse, în calitate de contrasemnatar.

Raportul de evaluare nu

poartă la rubrica contrasemnatar, data la care a fost contrasemnat, astfel că, cererea

de contestație formulată la 22 ianuarie 2008 de către reclamant adresată Ministerului

Muncii, Familiei și Egalității de Șanse, în atenția ministrului, este formulată

cu respectarea termenului de 5 zile prevăzut de art. 11 din Anexa 3 la H.G. nr.

1209/2003.

Instanța de fond a apreciat

că nu se poate substitui evaluatorului, ea fiind investită mai întâi a verifica

legalitatea măsurii luate, care presupune implicit și motivarea actului administrativ

tocmai pentru a fi posibilă analiza asupra temeiniciei deciziei.

În cauză se constată că

în raportul de evaluare s-a reținut că notarea este o consecință a emiterii unor

decizii și dispoziții interne cu nerespectarea prevederilor legale, sancționarea

abuzivă a unor funcționari publici, numirea în funcția de șef serviciu evidența

muncii a unei persoane care îndeplinea vârsta de pensionate; mutarea abuzivă a unor

funcționari publici în alte compartimente, existența unor relații tensionate cu

presa locală, dispunerea unui control și sancționarea unui ziar local în scop de

răzbunare și nerespectarea confidențialității conform prevederilor legale în vigoare,

încetarea raportului de serviciu în perioada concediului pentru incapacitate temporară

de muncă, gestionarea defectuoasă a incidentului petrecut pe platforma chimici O.,

aplicarea defectuoasă a Legii nr. 130/1999 și a C. muncii, organizare necorespunzătoare

a activității privind clarificarea sumelor din contul XX, deficiențe în comunicare

atât cu personalul în subordine cât și cu instituția ierarhic superioară, prejudicierea

imaginii instituției.

În consecință, anterior

contrasemnării raportului de evaluare, contrasemnatarul, în speță, Ministrul Muncii,

Familiei și Egalității de Șanse, trebuia să verifice dacă aprecierile consemnate

corespund realității pentru a decide dacă păstrează concluziile raportului de evaluare.

instanța de fond a reținut

că din raporturile de evaluare a performanțelor profesionale ale funcționarului

public evaluat depuse la dosar, rezultă că în anii anteriori (2002, 2003, 2004),

reclamantul a fost evaluat numai cu calificativul „foarte bine".

S-a constatat că potrivit

indicatorilor de performanță depuși la dosar, Inspectoratul Teritorial de Muncă

Vâlcea, condus de reclamant, în perioada evaluată, s-a aflat preponderent în primele

20 județe din țară, după întocmirea evaluării atacate în prezenta cauză constatându-se

o coborâre a locului ocupat de instituția reclamantului, iar în perioada ulterioară

evaluării (aprilie-iunie 2008) indicatorii de performanță pentru instituția condusă

de reclamant situează din nou instituția în primele 10 din țară.

De asemenea, în ce privește

sesizările formulate de inspectorii șefi adjuncți, cu privire la comportamentul

reclamantului de natură a aduce atingere prestigiului instituției la care lucrează,

se constată că prin referatul de la 27 august 2007 întocmit ca urmare a întrunirii

comisiei de disciplină s-a reținut că nu se confirmă săvârșirea de abateri disciplinare.

Comisia a fost organizată la nivelul Ministerului Muncii, Familiei și Egalității

de Șanse conform dispozițiilor Legii nr. 188/1999.

Asupra motivării reținute

cu privire la relația tensionată cu presa locală, se constată că Inspectoratul

Teritorial de Muncă Vâlcea a fost sesizat la 19 februarie 2007 de către redactorul-șef

a unui ziar din localitate cu privire la activitatea desfășurată de un alt ziar.

Sesizarea a fost verificată de inspectorii de muncă din cadrul Inspectoratului

Teritorial de Muncă care au întocmit referate solicitând prelungirea termenului

de rezolvare. Aceeași inspectori au dispus un număr de opt măsuri cu privire la

activitatea persoanei controlate. Ca atare nu se poate retine dispunerea controlului

și sancționarea în scop de răzbunare, în ce-l privește pe reclamant, față de documentele

depuse la dosar. Articolele de presă invocate în motivarea deciziei nr. 126/2008

nu au fost depuse la dosar.

Pentru toate acestea instanța

de fond a apreciat că pe lângă motivarea sumară a raportului de evaluare și a deciziei

atacate, cele reținute drept justificare pentru notarea realizată nu se verifică

integral.

Ca atare, se impune anularea

deciziei nr. 126/MB din 07 februarie 2008 și a raportului de evaluare, urmând a

obliga ambele pârâte să întocmească o nouă evaluare cu respectarea procedurii prevăzute

în actuala reglementare H.G. nr. 611/2008 și a criteriilor de performanță îndeplinite

în raport de cele reținute. Aprecierea că ambele pârâte trebuie să refacă raportul

de evaluare este determinată de prevederile art. 5 din Anexa 3 a H.G. nr. 1209/2003,

dispoziții din care rezultă că procedura de evaluare este un tot-unitar care cuprinde

trei etape, ultima dintre acestea fiind reprezentată de activitatea contrasemnatarului,

iar potrivit art. 10 alin. (3), acesta verifică temeinicia hotărârii.

Cu privire la capătul

de cerere referitor la amendă și penalități, a constatat, pe de o parte, că nu s-a

insistat în susținerea acestuia, iar pe de altă parte, că în aplicarea art. 24 din

Legea nr. 554/2004 acestea nu se pot acorda la acest moment.

Totodată, potrivit dreptului

comun, dispozițiilor art. 580

3

alin. final C. proc. civ., pentru neexecutarea

obligațiilor prevăzute în acest articol (obligații pentru personal) nu se pot acorda

daune cominatorii.

De asemenea, instanța

de fond a apreciat că cererea cu privire la daune morale solicitate este nefondată,

reținându-se ca fiind nedovedite suferințele psihice și de imagine invocate în acțiune,

precum și elementele care să permită cuantificarea prejudiciului pretins încercat.

În temeiul dispozițiilor

art. 274 C. proc. civ., instanța a obligat pârâții la plata sumei de 2.026 RON cheltuieli

de judecată către reclamant.

pârâți

Împotriva hotărârii instanței

de fond pârâții Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și Inspecția Muncii

au declarat recurs.

Recurentul Ministerul

Muncii, Familiei și Protecției Sociale critică sentința pentru nelegalitate în temeiul

art. 304 pct. 9 și art. 304

1

C. proc. civ.

În motivarea căii de atac,

recurentul-pârât a invocat, în esență, următoarele: față de obiectul cererii de

chemare în judecată instanța de fond ar fi trebuit să observe excepția lipsei calității

procesuale pasive a Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale față de

solicitarea reclamantului privind modificarea Raportului de evaluare a performanțelor

profesionale individuale pe perioada 01 decembrie 2006-01 decembrie 2007 și implicit

de schimbare a calificativului acordat, și respectiv - excepția lipsei procedurii

prealabile prevăzută imperativ de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind

contenciosul administrativ, modificată și completată prin Legea nr. 267/2007.

Arată că în raport de

aceste două excepții se impune respingerea acțiunii ca inadmisibilă sau pentru lipsa

calității procesual pasive a Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale

– pe fond, evaluarea reclamantului a fost realizată în condițiile H.G. nr. 1209/2003

și Legii nr. 188/1999, astfel că nu există niciun temei pentru reluarea acestei

activități.

În dezvoltarea acestui

motiv de recurs, recurentul-pârât expune modalitatea de notare a obiectivelor din

raportul de evaluare a performanțelor profesionale individuale ale funcționarilor

publici pentru perioada evaluată 01 decembrie 2006–01 decembrie 2007.

Recurenta-pârâtă Inspecția

Muncii solicită în principal modificarea hotărârii recurate în sensul respingerii

acțiunii ca inadmisibilă, reiterând excepția de tardivitate a contestației formulată

în condițiile art. 11 din Anexa nr. 3 a H.G. nr. 1209/2003, respectiv lipsa procedurii

prealabile prevăzută imperativ de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind

contenciosul administrativ, invocată la instanța de fond, deoarece consideră că

acestea au fost respinse în mod greșit de către Curtea de Apel Pitești.

Pe fond, susține recurenta-pârâtă

că evaluarea reclamantului-intimat a fost corectă, iar susținerile acestuia privind

nelegalitatea raportului de evaluare sunt neîntemeiate.

În dezvoltarea acestui

motiv de recurs, recurenta-pârâtă expune aceleași critici ca și recurentul-pârât

Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale.

Un motiv distinct de recurs,

vizează plata cheltuielilor de judecată acordate de instanță în cuantum de 2.036

RON, recurenta apreciind că acestea nu se justifică, pentru principalul motiv că

nu se poate reține nici o culpă a Inspecției Muncii, care a aplicat actele normative

în vigoare.

Intimatul-reclamant prin

concluziile scrise depuse la dosar a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate

și menținerea sentinței recurate prin care s-a dispus refacerea Raportului de acordare

a performanțelor sale profesionale și mărirea cuantumului daunelor morale de la

10.000 RON la 20.000 lei ca urmare a faptului că în anul 2007 a fost hărțuit atât

fizic, cât și moral, psihologic și neuropsihic, fiind supus la peste 10 controale

fără finalitate, iar prestigiul și imaginea sa în calitate de inspector șef au fost

afectate profund prin denigrare constantă.

II. Considerentele Înaltei

Curți asupra recursului.

Examinând cauza prin prisma

motivelor de recurs formulate și a prevederilor art. 304

1

C. proc.

civ., Înalta Curte constată că recursurile nu sunt fondate, pentru considerentele

ce vor fi expuse în continuare.

1.

Argumente de fapt și de

drept relevante.

Intimatul-reclamant a

supus controlului instanței de contencios administrativ decizia nr. 126/MB din 7

februarie 208 emisă de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, prin care

s-au menținut notările la obiectivele și la criteriile de performanță din raportul

de evaluare și calificativul acordat prin Raportul de evaluare a performanțelor

profesionale individuale ale funcționarilor publici pentru perioada 01

decembrie 2006–01 decembrie 2007, întocmit de Inspecția Muncii, Inspectoratul Teritorial

de Muncă Vâlcea.

Analizând cu prioritate

criticile ce vizează excepția lipsei procedurii prealabile și a lipsei calității

procesuale pasive a Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale , în condițiile

art. 137 C. proc. civ., Înalta Curte constată că sunt nefondate iar prima instanță

a dat o rezolvare corectă din punct de vedere legal celor două excepții reluate

ca motive de recurs în prezenta cauză.

Potrivit art. 11 din Anexa

3 la H.G. nr. 1209/2003, în vigoare la momentul evaluării, funcționarii publici

nemulțumiți de rezultatul evaluării pot să îl conteste la conducătorul autorității

sau instituției publice, în termen de 5 zile calendaristice de la luarea la cunoștință

de către funcționarul public evaluat a calificativului acordat și se soluționează

în termen de 15 zile calendaristice de la data expirării termenului de depunere

a contestației.

Raportul de evaluare profesională

prin care intimatului–reclamant i s-a acordat calificativul „satisfăcător” a fost

întocmit la data de 10 decembrie 2007 și întrucât nu era contrasemnat în acord cu

dispozițiile art. 10 alin. (2) lit. a) din anexa 3 la H.G. nr. 1209/2003, acesta

a sesizat Ministerul Muncii, Familiei și Egalității de Șanse, care nu a răspuns

la solicitarea făcută.

În cauză, raportul de

evaluare a fost contrasemnat prin menținerea calificativului acordat fără a se menționat

data când a fost contrasemnat, astfel că, cererea purtând denumirea de contestație

din 22 ianuarie 2008 a fost formulată de reclamant cu respectarea termenului de

5 zile prevăzut de art. 11 din Anexa 3 a H.G. nr. 1209/2003.

În cauză, nu poate fi

reținută cu autoritate de lucru judecat calificarea făcută prin sentința civilă

nr. 61/F-C din 23 aprilie1008 atât a raportului de evaluare cât și a actului propriu

al contrasemnatarului cât și faptul că solicitarea reclamantului de anulare a actului

administrativ a mai făcut obiectul judecății și prin hotărârea menționată s-a respins

acțiunea, astfel cum susține recurentul-pârât Ministerul Muncii, Familiei și Protecției

Sociale, întrucât potrivit art. 311 alin. (1) C. proc. civ. „Hotărârea casată nu

are nici o putere”.

Prin decizia nr. 3268

din 30 octombrie 2008 Înalta Curte de Casație și Justiție a admis recursul formulat

de reclamantul N.I., a casat sentința civilă nr. 61/F-C din 23 aprilie 2008 a Curții

de Apel Pitești, secția comercială și de contencios administrativ și fiscal, și

a trimis cauza spre rejudecare.

În acest sens s-a reținut

că în cauză are calitate procesuală pasivă Ministerul Muncii, Familiei și Egalității

de Șanse, care a întocmit actul administrativ contestat, respectiv decizia nr. 126/MB

din 7 februarie 2008.

Cum în cauză s-a urmat

calea contestației prevăzută de legea specială privind funcționarii publici – Legea

nr. 188/1999 și H.G. nr. 1209/2003, nu poate fi reținută nici excepția lipsei plângerii

prealabile potrivit art. 7 din Legea nr. 554/2004 în acord cu prevederile art. 7

alin. (2) din același act normativ.

Referitor la raportul

de evaluare, Înalta Curte constată că sentința atacată reflectă interpretarea adecvată

a probelor cauzei prin prisma normelor juridice aplicabile, ținând seama de raportul

dintre prerogativele administrației publice, pe de o parte și fundamentele controlului

exercitat de instanța de judecată, pe de altă parte.

Împrejurările de fapt

expuse în motivarea căii de atac, fiind o reluare a întâmpinărilor depuse la fondul

cauzei nu sunt de natură să formeze o convingere în sensul înlăturării considerentelor

primei instanțe care a constatat în mod corect că pe lângă motivarea sumară a raportului

de evaluare și a deciziei atacate, cele reținute drept justificare pentru notarea

finală realizată nu se verifică integral.

Instanța nu se poate substitui

evaluatorului ea fiind chemată pentru verificarea legalității măsurii luate.

Într-adevăr, în măsura

în care nu pot fi identificate cauze de nelegalitate formală ori elemente din care

să rezulte că autoritatea emitentă a încălcat limitele marjei de apreciere în exercitarea

puterii ei discreționare, instanța de contencios administrativ nu poate să cenzureze

modul de evaluare și de acordare a calificativelor sau să stabilească ea însăși

un nou punctaj, deoarece o astfel de măsură ar constitui o ingerință nepermisă în

atribuțiile administrației publice.

Prima instanță a dispus

refacerea evaluării funcționarului public cu respectarea procedurii prevăzută de

actuala reglementare H.G. nr. 611/2008, apreciind în mod corect prin identificarea

unor cauze de nelegalitate formală și elemente din care rezultă că autoritatea a

încălcat limitele marjei de apreciere în exercitarea puterii ei discreționare, că

se impune refacerea raportului de evaluare a activității reclamantului.

Este adevărat că prin

H.G. nr. 1209/2003 sunt prevăzuți pașii pe care trebuia să-i urmeze evaluatorul

prin analiza îndeplinirii obiectivelor individuale fixate, pentru perioada evaluată,

însă atunci când se contestă calificativul acordat și sunt invocate nerealizări

trebuie să existe explicații în legătură cu realizarea obiectivelor obținute în

raport cu cele stabilite pentru că, în art. 40 alin. (2) lit. b) din H.G. nr. 1209/2003,

se prevedea că evaluarea profesională se face prin aprecierea obiectivă a performanțelor

profesionale individuale ale funcționarilor publici, prin compararea gradului de

îndeplinire a obiectivelor individuale prevăzute pentru perioada evaluată.

Mai mult, potrivit

art. 10 alin. (3) din același act normativ, raportul de evaluare poate fi modificat

conform deciziei contrasemnatarului , care trebuie să verifice dacă aprecierile

consemnate corespund realității, în condițiile în care în anii anteriori reclamantul

a fost evaluat cu calificativul „foarte bine”, Inspectoratul Teritorial de Muncă

Vâlcea, unde acesta desfășura activitatea în calitate de inspector șef, în perioada

evaluată s-a aflat preponderent în primele 20 de județe din țară, iar personalul

din cadrul inspectoratului a primit calificativul „foarte bine”.

În aceste condiții se

constată că există o disproporție vădită între calificativul „satisfăcător” și evoluția

profesională a reclamantului de-a lungul timpului , respectiv calificativele acordate

întregului personal al Inspectoratului Teritorial de Muncă Vâlcea.

În fine, Înalta Curte

constată că în raport de prevederile art. 274 C. proc. civ., urmare admiterii acțiunii

formulate de reclamant, în mod corect au fost obligați pârâții la plata cheltuielilor

de judecată.

Potrivit dispozițiilor

art. 274 alin. (1) C. proc. civ., partea care cade în pretenții va fi obligată la

cerere, să plătească cheltuieli de judecată.

La cererea reclamantului,

instanța de fond a obligat pârâții la plata cheltuielilor generate pe parcursul

demersului judiciar ce a avut ca obiect modificarea actelor administrative atacate.

Cererea cu privire la

daunele morale solicitate de reclamant a fost respinsă ca nefondată, hotărârea nefiind

recurată sub acest aspect, astfel că nu se poate solicita aceste daune morale direct

în recurs și nici modificarea cuantumului acestora.

2.

Temeiul legal al soluției

instanței de recurs.

În consecință, Înalta

Curte va respinge recursurile formulate conform art. 20 alin. (3) din Legea nr.

554/2004 ca nefondate, menținând sentința atacată ca fiind legală și temeinică,

potrivit art. 312 alin. (1) C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate

de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale și Inspecția Muncii, împotriva

sentinței civile nr. 27/F-C din 29 ianuarie 2010 a Curții de Apel Pitești, secția

comercială și de contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință

publică, astăzi 28 octombrie 2010.