ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1673/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1673/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

Prin sentința nr. 297 din 7

decembrie 2010, Curtea de Apel Alba Iulia – secția de contencios administrativ

și fiscal, a admis cererea formulată de reclamanta

SC A.P. SA, în contradictoriu cu

pârâtul Ministerul Finanțelor Publice – Oficiul de Plăți și Contractare Phare,

a dispus suspendarea executării procesului verbal de constatare din 3 iunie

2010 și a Deciziei nr. 97 din 16 septembrie 2010 emise de pârât până la

pronunțarea instanței de fond.

Pentru a pronunța o asemenea

soluție, instanța de fond a reținut că reclamanta are calitatea de beneficiar

final în cadrul programului de finanțare nerambursabilă I.S.P.A. (Instrument

pentru Politici Structurale de Pre-Aderare) pentru măsurile I.S.P.A. 2001/RO/16/P/PA/003

și I.S.P.A. 2005/RO/16/P/PE/002.

Judecătorul a mai constatat că

scopul măsurii I.S.P.A. 2001 l-a prezentat acordarea de asistență tehnică în

vederea pregătirii aplicațiilor pentru viitoarele proiecte I.S.P.A., fiind

finanțat Contractul de asistență tehnică prin care au fost elaborate licitațiile

privind atribuirea contractelor de execuție a lucrărilor finanțate prin măsura

I.S.P.A. 2005.

În plus, prima instanță a reținut

că, prin procesul – verbal de constatare din 3 iunie 2010 încheiat de pârât s-a

dispus recuperarea sumei de 278.434,57 euro, reprezentând contravaloarea

serviciilor de proiectare constând în întocmirea detaliilor de execuție

necesare implementării măsurii I.S.P.A., apreciindu-se, în baza Raportului de

verificare „on the spot” al AM Ex- I.S.P.A., că această activitate nu a fost

efectiv prevăzută în Memorandumul de finanțare sau în contractul de lucrări.

De asemenea, curtea de apel a

constatat că, prin Decizia nr. 97 din 16 septembrie 2010, pârâtul a respins

contestația reclamantei depusă împotriva primului act administrativ fiscal.

Pentru a se ajunge la soluția

suspendării executării celor două acte aflate în discuție, magistratul a găsit

indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate, de care se bucură

actele respective.

Mai precis, în opinia instanței de

fond, există cazul bine justificat: cu această ocazie, au fost examinate sumar

înscrisurile existente la dosar, raportate la corespondența dintre părți și la

conținutul adresei din 21 aprilie 2008 întocmită de către Autoritatea de

Management Ex-I.S.P.A.

Sub acest aspect, prima instanță a

constatat că autoritatea competentă în monitorizarea implementării măsurilor I.S.P.A.

a avut o atitudine contradictorie în privința considerării cheltuielilor

suplimentare ca fiind absolut necesare pentru asigurarea execuției lucrărilor

într-un contract guvernat de prevederile condițiilor contractuale F.I.D.I.C.

Cartea Roșie, cât și a mediului de accesare a sumelor suplimentare.

Totodată, curtea de apel a reținut

susținerea aceleiași autorități făcută reclamantei, în sensul că, deși, de

regulă, cheltuielile pentru activitățile necesare realizării obiectivului sunt

eligibile, în cazul în care acestea nu pot fi considerate eligibile de către

Autoritatea de Management și Autoritatea de Plată, ele vor putea fi acoperite

de la bugetul de stat în baza O.U.G. nr. 135/2007, dacă cerințele de legalitate

și conformitate vor fi considerate îndeplinite.

Pe de altă parte, prima instanță a

subliniat existența condiției referitoare la iminența pagubei, raportată la

cuantumul sumei aflate în litigiu și specificul activității societății

reclamante.

În acest context, a fost avută în

vedere împrejurarea că executarea silită a fost declanșată, aceasta putând

determina activul societății, mai ales lichiditățile, de natură a cauza atât

starea de insolvență a reclamantei, cât și imposibilitatea prestării

serviciului de furnizare a apei potabile în localitățile pe care le deservește.

î

mpotriva acestei hotărâri

judecătorești s-a promovat recurs în termen legal de către Ministerul

Finanțelor Publice - Oficiul de Plăți și Contractare Phare care a solicitat

admiterea recursului, modificarea în tot a sentinței atacate, iar pe fond,

respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

Primul motiv de recurs prevăzut de art.

304 pct. 7 C. proc. civ., se referă la faptul că, hotărârea instanței nu

cuprinde motivele pe care se sprijină sau cuprinde motive contradictorii ori

străine de natura pricinii.

În opinia recurentei, argumentele

reținute de către prima instanță nu pot fi considerate ca o motivare a

hotărârii, în sensul art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

În alți termeni, simpla preluare de

către judecător a motivelor arătate de către reclamantă în cuprinsul cererii de

chemare în judecată nu poate fi considerată o motivare a hotărârii, în sensul

legal al noțiunii utilizate.

Pe de altă parte, recurenta este de

părere că, prin analizarea excesivă a motivelor invocate de către reclamantă,

care priveau cu preponderență fondul cauzei, instanța a realizat mai mult decât

o simplă „pipăire a fondului”; adică motivarea sumară dată hotărârii de

admitere a cererii de suspendare reprezintă o adevărată soluționare a fondului

cauzei.

În cel de-al doilea motiv de recurs,

încadrat în drept pe

prevederile

art. 304 pct. 9 C. proc. civ., se arată că instanța de fond a pronunțat o

hotărâre lipsită de temei legal.

Referitor la cadrul legal incident

în materie, recurentul a amintit prevederile art. 148 alin. (2) din Constituția

României, ale art. 288 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, ale art.

45 din Legea nr. 500/2002.

Totodată, recurentul-pârât a

apreciat că, atâta timp cât Comisia Europeană este instituția care acordă

fondurile nerambursabile, tot această instituție este singura în măsură să

stabilească condițiile de acordare și de utilizare ale acestora, respectiv

singura care poate să aprecieze dacă aceste condiții au fost respectate, cu

toate consecințele ce decurg din acest lucru.

În concepția recurentului, în ceea

ce privește susținerile reclamantei din motivarea acțiunii referitoare la opiniile

exprimate de partea adversă, precum și toate celelalte afirmații, acestea sunt

chestiuni care privesc fondul cauzei și pe care instanța de fond nu trebuia să

le analizeze și să și le însușească, nefiind învestită cu o cerere de anulare a

unui act administrativ - reprezentat de actul de control.

În legătură cu condiția cazului bine

justificat, recurentul consideră nu ne aflăm în situația creării unei îndoieli

serioase în privința legalității actului administrativ: toate acestea decurg

din împrejurările legate de starea de fapt și de drept ale cauzei.

Mai mult, recurentul observă că

motivarea cererii de suspendare privește cu preponderență aspecte de fond,

asupra cărora dacă s-ar pronunța instanța învestită cu soluționarea prezentei

cereri, ar echivala cu prejudecarea fondului.

În alt registru de idei, recurentul

precizează că nu se poate susține că actul administrativ emis în executarea și

aplicarea legii ar putea aduce un prejudiciu material viitor și previzibil

reclamantei, atâta timp cât chiar dispozițiile legale prevăd posibilitatea, și în

unele cazuri, chiar obligativitatea emiterii unui act administrativ prin care

să se ia măsura recuperării cheltuielii neeligibile; deci, nu poate constitui o

pagubă iminentă, în condițiile prevăzute de lege, cu atât mai mult cu cât

verificarea legalității actului administrativ a cărui suspendare s-a solicitat

urmează a se face, pe fond, de instanța investită cu această cerere, în ipoteza

în care contestația administrativă va fi respinsă.

În consecință, recurentul opinează în

sensul că, din cererea de suspendare formulată de reclamantă, nu rezultă că

aceasta a făcut dovada existenței unei pagube iminente.

Prin întâmpinare,

intimata-reclamantă a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Analizând sentința atacată, în

raport de criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304 C. proc.

civ.,

î

nalta Curte apreciază că

se impune, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., prin

raportare la art. 20 și art. 28 din Legea nr. 554/2004, respingerea recursului

ca nefondat.

Sentința atacată este legală și

temeinică, în speță nefiind întrunite cerințele impuse de art. 304 și art. 304

1

C. proc. civ., în vederea casării sau modificării sentinței.

Instanța de fond a reținut corect

situația de fapt în raport de materialul probator administrat în cauză și a

realizat o încadrare juridică adecvată în funcție de situația faptică.

Așa cum s-a menționat anterior,

obiectul acțiunii deduse judecății îl reprezintă suspendarea executării actelor

administrative individualizate anterior.

Prin sentința atacată cu recurs în

prezenta cauză, instanța de contencios administrativ a dispus admiterea cererii

de suspendare.

În primul rând, trebuie menționat

faptul că, în esență, nu sunt incidente prevederile art. 304 pct. 7 C. proc.

civ., așa cum susține recurentul.

Într-adevăr, hotărârea

judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt și de drept care au format

convingerea instanței, precum și cele pentru care s-au înlăturat cererile

părților (a se vedea art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.).

Pentru ca o sentință să fie

motivată, în sensul impus de textul normativ anterior indicat, este necesar ca

judecătorul să motiveze soluția dată fiecărui capăt de cerere și nu să răspundă

separat diferitelor argumente ale părților, care sprijină aceste capete de

cerere.

Cu alte cuvinte, este motivată și

hotărârea care cuprinde o motivare implicată a cererilor formulate de părți.

Într-un litigiu dedus judecății, ar

putea interveni modificarea hotărârii în temeiul art. 304 pct. 7 C. proc. civ.,

dacă lipsește motivarea soluției sau aceasta este superficială.

În speța de față, Înalta Curte

constată că sentința pronunțată de judecătorul sesizat cu cererea de suspendare

a unor acte administrative a fost motivată în fapt și în drept așa încât, pe

calea controlului judiciar, s-a putut analiza justețea acesteia.

De asemenea, în cauză, Înalta Curte

consideră că motivarea soluției recurate s-a făcut în concret la situația de

fapt rezultată din materialul probator administrat.

În plus, magistratul a individualizat

probele care l-au condus la măsura adoptată.

Pe de altă parte, instanța de recurs

apreciază că nu pot fi primite criticile recurentului, în sensul că a fost

soluționat chiar fondul cauzei, întrucât analiza existenței cazului bine

justificat presupune o „pipăire a fondului” litigiului de contencios

administrativ, ceea ce s-a întâmplat în speță.

Totodată, trebuie remarcat că

reclamanta a fost nevoită să facă trimiteri la fondul cererii de anulare pentru

a justifica existența cazului bine justificat în acțiunea de suspendare.

În al doilea rând, instanța de

control

judiciar

apreciază că nu este

fondat motivul de recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc.

civ., pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea

contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine

justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în

condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității

ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să

dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la

pronunțarea instanței de fond.

Din lecturarea textului legal

anterior arătat, rezultă că o primă cerință pentru a interveni această măsură

excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a

fi în prezența unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c)

din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ se

înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o

autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării

executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică

sau stinge raporturi juridice.

î

n mod evident, cele două acte aflate

în litigiu îndeplinesc cerințele legale mai sus indicate pentru a fi

considerate acte administrative.

Pe de altă parte, trebuie amintit

faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument

procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de

judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât

autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din

punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă

să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

După cum se cunoaște, suspendarea

actelor

juridice

reprezintă

operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul

dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există.

Actul administrativ se bucură de

prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de

autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de

veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici rezultă principiul

executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși

titlu executoriu.

Cu alte cuvinte, a nu executa actele

administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa

legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de

drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv, suspendarea

efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care

judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt

îndeplinite

condițiile

impuse de Legea

nr. 554/2004.

Așa cum am amintit mai sus, o

condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a

existenței unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din

Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări

legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială

serioasă în privința legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția existenței

unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc

argumente

juridice

aparent

valabile

cu privire la nelegalitatea actului

administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni

suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu

temeinic de nelegalitate.

î

n acest context, trebuie subliniat

faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu

fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea

întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățeanul și statul).

î

n sistemul juridic românesc, acest

principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din

Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în

România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este

obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală

arată că nimeni nu este mai presus de lege.

î

n cazul actelor administrative,

legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor

lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă

beneficiază de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea,

a cărei organizare a executării și executare în concret trebuie să o realizeze.

Cu alte cuvinte, între actul

administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare.

î

n speța de față,

î

nalta Curte constată că suntem în

prezența unui caz bine justificat, în raport de împrejurarea că toate

argumentele prezentate de prima instanță pe acest aspect sunt corecte, ele

fiind dovedite de înscrisurile existente (a se vedea de exemplu, fila 38 dosar

fond).

Așadar, este relevantă pentru

litigiul de față corespondența purtată între părți.

Mai precis, adresa atestă că

autoritatea competentă în monitorizarea implementării măsurilor I.S.P.A. a avut

o atitudine contradictorie în privința considerării cheltuielilor suplimentare

ca fiind absolut necesare pentru asigurarea execuției lucrărilor într-un

contract guvernat de prevederile condițiilor contractuale F.I.D.I.C. Cartea

Roșie, cât și a modului de accesare a sumelor suplimentare.

În legătură cu condiția cazului bine

justificat, Înalta Curte constată că recurentul aduce o serie de critici

formale.

În altă ordine de idei, instanța de

control judiciar consideră că este întrunită și cerința pagubei iminente pentru

a interveni suspendarea celor două acte administrative.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș)

din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă iminentă se

înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea

previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu

public.

În cauza de față, se poate afirma că

paguba iminentă este evidentă, avându-se în vedere obiectul de activitate al

societății intimate, respectiv, aprovizionarea unei localități cu apă potabilă.

Desigur, este vorba despre

perturbarea previzibilă gravă a funcționării unui serviciu public.

Totodată, Înalta Curte are în vedere

și suma extrem de mare solicitată a fi suspendată în privința plății, împrejurarea

că executarea silită a acesteia a început, fapt care ar putea determina

intrarea în insolvență a societății prin pierderea lichidităților.

În speță, este de dorit să se

asigure o protecție jurisdicțională provizorie reclamantei, în condițiile în

care executarea imediată și integrală a actelor administrative contestate poate

cauza acesteia, dar și unor persoane fizice sau juridice, beneficiare ale

serviciului public prestat de intimată, un prejudiciu ireparabil și pe care

echitatea îl impune ca fiind de evitat  în măsura posibilului.

Prezenta autoritate jurisdicțională

chemată să decidă măsuri de protecție provizorie a ținut seama de ansamblul circumstanțelor

și intereselor prezente, dând prioritate interesului public,

Ca atare, susținerile recurentului

realizate pe aspectul analizat nu pot fi primite, ele fiind simple afirmații

nerelevante în litigiul dedus judecății.

Prin urmare, în speța de față, sunt

întrunite cerințele impuse de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pentru

a se dispune suspendarea executării celor două acte administrative.

Pe cale de consecință,

î

nalta Curte, în temeiul art. 312 alin.

(1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 și 28 din Legea nr. 554/2004,

modificată, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de către

recurentul-pârât Ministerul Finanțelor Publice - Oficiul de Plăți și

Contractare Phare împotriva sentinței nr. 297/CA din 7 decembrie 2010 a Curții de Apel Alba Iulia – secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică,

astăzi 22 martie 2011.