ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1673/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin sentința nr. 297 din 7 decembrie 2010, Curtea de Apel Alba Iulia – secția de contencios administrativ și fiscal, a admis cererea formulată de reclamanta SC A.P. SA, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanțelor Publice – Oficiul de Plăți și Contractare Phare, a dispus suspendarea executării procesului verbal de constatare din 3 iunie 2010 și a Deciziei nr. 97 din 16 septembrie 2010 emise de pârât până la pronunțarea instanței de fond. Pentru a pronunța o asemenea soluție, instanța de fond a reținut că reclamanta are calitatea de beneficiar final în cadrul programului de finanțare nerambursabilă I.S.P.A.

(Instrument pentru Politici Structurale de Pre-Aderare) pentru măsurile I.S.P.A. 2001/RO/16/P/PA/003 și I.S.P.A. 2005/RO/16/P/PE/002. Judecătorul a mai constatat că scopul măsurii I.S.P.A. 2001 l-a prezentat acordarea de asistență tehnică în vederea pregătirii aplicațiilor pentru viitoarele proiecte I.S.P.A., fiind finanțat Contractul de asistență tehnică prin care au fost elaborate licitațiile privind atribuirea contractelor de execuție a lucrărilor finanțate prin măsura I.S.P.A.

2005. În plus, prima instanță a reținut că, prin procesul – verbal de constatare din 3 iunie 2010 încheiat de pârât s-a dispus recuperarea sumei de 278.434,57 euro, reprezentând contravaloarea serviciilor de proiectare constând în întocmirea detaliilor de execuție necesare implementării măsurii I.S.P.A., apreciindu-se, în baza Raportului de verificare „on the spot” al AM Ex- I.S.P.A., că această activitate nu a fost efectiv prevăzută în Memorandumul de finanțare sau în contractul de lucrări. De asemenea, curtea de apel a constatat că, prin Decizia nr. 97 din 16 septembrie 2010, pârâtul a respins contestația reclamantei depusă împotriva primului act administrativ fiscal. Pentru a se ajunge la soluția suspendării executării celor două acte aflate în discuție, magistratul a găsit indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate, de care se bucură actele respective.

Mai precis, în opinia instanței de fond, există cazul bine justificat: cu această ocazie, au fost examinate sumar înscrisurile existente la dosar, raportate la corespondența dintre părți și la conținutul adresei din 21 aprilie 2008 întocmită de către Autoritatea de Management Ex-I.S.P.A. Sub acest aspect, prima instanță a constatat că autoritatea competentă în monitorizarea implementării măsurilor I.S.P.A. a avut o atitudine contradictorie în privința considerării cheltuielilor suplimentare ca fiind absolut necesare pentru asigurarea execuției lucrărilor într-un contract guvernat de prevederile condițiilor contractuale F.I.D.I.C. Cartea Roșie, cât și a mediului de accesare a sumelor suplimentare.

Totodată, curtea de apel a reținut susținerea aceleiași autorități făcută reclamantei, în sensul că, deși, de regulă, cheltuielile pentru activitățile necesare realizării obiectivului sunt eligibile, în cazul în care acestea nu pot fi considerate eligibile de către Autoritatea de Management și Autoritatea de Plată, ele vor putea fi acoperite de la bugetul de stat în baza O.U.G. nr. 135/2007, dacă cerințele de legalitate și conformitate vor fi considerate îndeplinite. Pe de altă parte, prima instanță a subliniat existența condiției referitoare la iminența pagubei, raportată la cuantumul sumei aflate în litigiu și specificul activității societății reclamante.

În acest context, a fost avută în vedere împrejurarea că executarea silită a fost declanșată, aceasta putând determina activul societății, mai ales lichiditățile, de natură a cauza atât starea de insolvență a reclamantei, cât și imposibilitatea prestării serviciului de furnizare a apei potabile în localitățile pe care le deservește. î mpotriva acestei hotărâri judecătorești s-a promovat recurs în termen legal de către Ministerul Finanțelor Publice - Oficiul de Plăți și Contractare Phare care a solicitat admiterea recursului, modificarea în tot a sentinței atacate, iar pe fond, respingerea acțiunii ca neîntemeiată. Primul motiv de recurs prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ., se referă la faptul că, hotărârea instanței nu cuprinde motivele pe care se sprijină sau cuprinde motive contradictorii ori străine de natura pricinii.

În opinia recurentei, argumentele reținute de către prima instanță nu pot fi considerate ca o motivare a hotărârii, în sensul art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. În alți termeni, simpla preluare de către judecător a motivelor arătate de către reclamantă în cuprinsul cererii de chemare în judecată nu poate fi considerată o motivare a hotărârii, în sensul legal al noțiunii utilizate. Pe de altă parte, recurenta este de părere că, prin analizarea excesivă a motivelor invocate de către reclamantă, care priveau cu preponderență fondul cauzei, instanța a realizat mai mult decât o simplă „pipăire a fondului”; adică motivarea sumară dată hotărârii de admitere a cererii de suspendare reprezintă o adevărată soluționare a fondului cauzei.

În cel de-al doilea motiv de recurs, încadrat în drept pe prevederile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., se arată că instanța de fond a pronunțat o hotărâre lipsită de temei legal. Referitor la cadrul legal incident în materie, recurentul a amintit prevederile art. 148 alin. (2) din Constituția României, ale art. 288 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, ale art. 45 din Legea nr. 500/2002. Totodată, recurentul-pârât a apreciat că, atâta timp cât Comisia Europeană este instituția care acordă fondurile nerambursabile, tot această instituție este singura în măsură să stabilească condițiile de acordare și de utilizare ale acestora, respectiv singura care poate să aprecieze dacă aceste condiții au fost respectate, cu toate consecințele ce decurg din acest lucru.

În concepția recurentului, în ceea ce privește susținerile reclamantei din motivarea acțiunii referitoare la opiniile exprimate de partea adversă, precum și toate celelalte afirmații, acestea sunt chestiuni care privesc fondul cauzei și pe care instanța de fond nu trebuia să le analizeze și să și le însușească, nefiind învestită cu o cerere de anulare a unui act administrativ - reprezentat de actul de control. În legătură cu condiția cazului bine justificat, recurentul consideră nu ne aflăm în situația creării unei îndoieli serioase în privința legalității actului administrativ: toate acestea decurg din împrejurările legate de starea de fapt și de drept ale cauzei. Mai mult, recurentul observă că motivarea cererii de suspendare privește cu preponderență aspecte de fond, asupra cărora dacă s-ar pronunța instanța învestită cu soluționarea prezentei cereri, ar echivala cu prejudecarea fondului.

În alt registru de idei, recurentul precizează că nu se poate susține că actul administrativ emis în executarea și aplicarea legii ar putea aduce un prejudiciu material viitor și previzibil reclamantei, atâta timp cât chiar dispozițiile legale prevăd posibilitatea, și în unele cazuri, chiar obligativitatea emiterii unui act administrativ prin care să se ia măsura recuperării cheltuielii neeligibile; deci, nu poate constitui o pagubă iminentă, în condițiile prevăzute de lege, cu atât mai mult cu cât verificarea legalității actului administrativ a cărui suspendare s-a solicitat urmează a se face, pe fond, de instanța investită cu această cerere, în ipoteza în care contestația administrativă va fi respinsă.

În consecință, recurentul opinează în sensul că, din cererea de suspendare formulată de reclamantă, nu rezultă că aceasta a făcut dovada existenței unei pagube iminente. Prin întâmpinare, intimata-reclamantă a solicitat respingerea recursului ca nefondat. Analizând sentința atacată, în raport de criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304 C. proc. civ., î nalta Curte apreciază că se impune, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., prin raportare la art. 20 și art. 28 din Legea nr. 554/2004, respingerea recursului ca nefondat. Sentința atacată este legală și temeinică, în speță nefiind întrunite cerințele impuse de art. 304 și art. 304 1 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării sentinței.

Instanța de fond a reținut corect situația de fapt în raport de materialul probator administrat în cauză și a realizat o încadrare juridică adecvată în funcție de situația faptică. Așa cum s-a menționat anterior, obiectul acțiunii deduse judecății îl reprezintă suspendarea executării actelor administrative individualizate anterior. Prin sentința atacată cu recurs în prezenta cauză, instanța de contencios administrativ a dispus admiterea cererii de suspendare. În primul rând, trebuie menționat faptul că, în esență, nu sunt incidente prevederile art. 304 pct. 7 C. proc. civ., așa cum susține recurentul. Într-adevăr, hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt și de drept care au format convingerea instanței, precum și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților (a se vedea art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc.

civ.). Pentru ca o sentință să fie motivată, în sensul impus de textul normativ anterior indicat, este necesar ca judecătorul să motiveze soluția dată fiecărui capăt de cerere și nu să răspundă separat diferitelor argumente ale părților, care sprijină aceste capete de cerere. Cu alte cuvinte, este motivată și hotărârea care cuprinde o motivare implicată a cererilor formulate de părți. Într-un litigiu dedus judecății, ar putea interveni modificarea hotărârii în temeiul art. 304 pct. 7 C. proc. civ., dacă lipsește motivarea soluției sau aceasta este superficială. În speța de față, Înalta Curte constată că sentința pronunțată de judecătorul sesizat cu cererea de suspendare a unor acte administrative a fost motivată în fapt și în drept așa încât, pe calea controlului judiciar, s-a putut analiza justețea acesteia.

De asemenea, în cauză, Înalta Curte consideră că motivarea soluției recurate s-a făcut în concret la situația de fapt rezultată din materialul probator administrat. În plus, magistratul a individualizat probele care l-au condus la măsura adoptată. Pe de altă parte, instanța de recurs apreciază că nu pot fi primite criticile recurentului, în sensul că a fost soluționat chiar fondul cauzei, întrucât analiza existenței cazului bine justificat presupune o „pipăire a fondului” litigiului de contencios administrativ, ceea ce s-a întâmplat în speță. Totodată, trebuie remarcat că reclamanta a fost nevoită să facă trimiteri la fondul cererii de anulare pentru a justifica existența cazului bine justificat în acțiunea de suspendare.

În al doilea rând, instanța de control judiciar apreciază că nu este fondat motivul de recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., pentru considerentele care vor fi expuse în continuare. Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. Din lecturarea textului legal anterior arătat, rezultă că o primă cerință pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. î n mod evident, cele două acte aflate în litigiu îndeplinesc cerințele legale mai sus indicate pentru a fi considerate acte administrative. Pe de altă parte, trebuie amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

După cum se cunoaște, suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există. Actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă). De aici rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu. Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004. Așa cum am amintit mai sus, o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenței unui caz bine justificat. Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Prin urmare, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. î n acest context, trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățeanul și statul). î n sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.

î n cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în concret trebuie să o realizeze. Cu alte cuvinte, între actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare. î n speța de față, î nalta Curte constată că suntem în prezența unui caz bine justificat, în raport de împrejurarea că toate argumentele prezentate de prima instanță pe acest aspect sunt corecte, ele fiind dovedite de înscrisurile existente (a se vedea de exemplu, fila 38 dosar fond).

Așadar, este relevantă pentru litigiul de față corespondența purtată între părți. Mai precis, adresa atestă că autoritatea competentă în monitorizarea implementării măsurilor I.S.P.A. a avut o atitudine contradictorie în privința considerării cheltuielilor suplimentare ca fiind absolut necesare pentru asigurarea execuției lucrărilor într-un contract guvernat de prevederile condițiilor contractuale F.I.D.I.C. Cartea Roșie, cât și a modului de accesare a sumelor suplimentare. În legătură cu condiția cazului bine justificat, Înalta Curte constată că recurentul aduce o serie de critici formale. În altă ordine de idei, instanța de control judiciar consideră că este întrunită și cerința pagubei iminente pentru a interveni suspendarea celor două acte administrative.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă iminentă se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. În cauza de față, se poate afirma că paguba iminentă este evidentă, avându-se în vedere obiectul de activitate al societății intimate, respectiv, aprovizionarea unei localități cu apă potabilă. Desigur, este vorba despre perturbarea previzibilă gravă a funcționării unui serviciu public. Totodată, Înalta Curte are în vedere și suma extrem de mare solicitată a fi suspendată în privința plății, împrejurarea că executarea silită a acesteia a început, fapt care ar putea determina intrarea în insolvență a societății prin pierderea lichidităților.

În speță, este de dorit să se asigure o protecție jurisdicțională provizorie reclamantei, în condițiile în care executarea imediată și integrală a actelor administrative contestate poate cauza acesteia, dar și unor persoane fizice sau juridice, beneficiare ale serviciului public prestat de intimată, un prejudiciu ireparabil și pe care echitatea îl impune ca fiind de evitat în măsura posibilului. Prezenta autoritate jurisdicțională chemată să decidă măsuri de protecție provizorie a ținut seama de ansamblul circumstanțelor și intereselor prezente, dând prioritate interesului public, Ca atare, susținerile recurentului realizate pe aspectul analizat nu pot fi primite, ele fiind simple afirmații nerelevante în litigiul dedus judecății.

Prin urmare, în speța de față, sunt întrunite cerințele impuse de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pentru a se dispune suspendarea executării celor două acte administrative. Pe cale de consecință, î nalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 și 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul formulat de către recurentul-pârât Ministerul Finanțelor Publice - Oficiul de Plăți și Contractare Phare împotriva sentinței nr. 297/CA din 7 decembrie 2010 a Curții de Apel Alba Iulia – secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 22 martie 2011.