ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4198/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4198/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de

față,

Din examinarea

lucrărilor din dosar, a constatat următoarele:

Prin Sentința nr. 3572 din 28 octombrie 2009

a Curții de Apel București a fost respinsă excepția de inadmisibilitate a

acțiunii și a fost admisă acțiunea reclamanților A.I., C.C., D.R., D.P., etc.

în contradictoriu cu Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești în sensul

că a fost anulat Actul administrativ nr. 76602 din 3 iulie 2009 emis de pârât

și a fost suspendată executarea actului atacat.

Pentru a pronunța o

asemenea soluție, prima instanță a reținut că excepția inadmisibilității acțiunii

este nefondată, întrucât critica pârâtului privind neîndeplinirea procedurii

prealabile este neîntemeiată, văzând înscrisul depus la dosar ce reprezintă

plângerea formulată în condițiile art. 7 din legea contenciosului

administrativ. De asemenea, prima instanță a reținut că adresa în discuție

reprezintă un act administrativ, în condițiile în care a fost emisă în regim de

putere publică, cu consecințe directe asupra raporturilor de serviciu ale

reclamanților și intervenienților în sensul diminuării drepturilor salariale

ale acestora.

În ceea ce privește

excepția lipsei de interes, Curtea a apreciat că numai hotărârile de anulare a

actului administrativ normativ publicate în M. Of. al României au caracter de

opozabilitate erga omnes. Invocarea de către pârât a faptului că există

hotărâri pronunțate, în alte dosare și bineînțeles având alte părți, nu este de

natură a lipsi de interes acțiunea reclamanților, întrucât hotărârile

judecătorești arătate au efecte numai pentru părțile implicate.

Pe fondul cauzei,

curtea a apreciat că autoritatea pârâtă nu poate invoca lipsa de fonduri sau de

alte resurse pentru a justifica neplata integrală a drepturilor salariale,

deoarece executarea unei hotărâri judecătorești irevocabile reprezintă o

obligație legală a statului.

În plus, prima

instanță a arătat faptul că adresa aflată în discuție contravine principiilor

de drept privind plata drepturilor salariale, practicii Curții Europene a

Drepturilor Omului precum și principiului neretroactivității legii.

În opinia curții,

este neconformă cu principiile de drept și măsura cuprinsă în actul contestat

privind suspendarea nelimitată a ordinelor prin care se recunoaște plata

sporului de 50%, câtă vreme suspendarea executării unui act administrativ poate

produce efecte pe o perioadă determinată, arătând și faptul că dispozițiile

O.U.G. nr. 71/2009 nu sunt aplicabile în speța de față.

De asemenea, instanța

a constatat că sunt întrunite în cauză dispozițiile art. 14 din Legea

contenciosului administrativ privind suspendarea actului administrativ atacat,

întrucât atât condiția cazului bine justificat și a pagubei iminente sunt

îndeplinite cumulativ în cauza dedusă judecății.

Împotriva acestei

sentințe a declarat recurs pârâtul Ministerul Justiției care a solicitat

admiterea recursului, respingerea acțiunii ca inadmisibilă, în principal, și

respingerea acțiunii ca neîntemeiată, în subsidiar.

În motivarea

recursului, încadrat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.,

recurentul a formulat următoarele critici de nelegalitate ale sentinței:

Adresa contestată nu

constituie un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură

stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalți ordonatori

din sistem, materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre

o simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de

credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009,

coroborat cu Legea nr. 18/2009 și Legea nr. 500/2002.

Ca atare, această

adresă nu poate face obiectul controlului de legalitate la instanța de

contencios administrativ.

Adresa în discuție nu

dispune asupra unei părți a salariului aflat în plată deoarece, în realitate,

este vorba de un spor care se plătea exclusiv persoanelor care dețineau hotărâri

judecătorești prin care MJLC era obligat la plata acestor drepturi "în

continuare" sau "pentru viitor".

În speță, sunt

incidente prevederile O.U.G. nr. 71/2009, întrucât sporul de 50% nu face parte

din salariul magistraților.

Astfel, O.U.G. nr.

27/2006 nu cuprinde nicio dispoziție referitoare la sporul de risc și

suprasolicitare neuropsihică, iar Legea nr. 50/1996 a fost abrogată prin O.G.

nr. 83/2000.

În plus, prin Decizia

nr. 21 din 10 martie 2008, Înalta Curte de Casație și Justiție a reținut următoarele:

"în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 47 din Legea

nr. 50/1996 privind salarizarea și alte drepturi ale personalului din organele

autorității judecătorești, republicată, constată că judecătorii, procurorii și

magistrații-asistenți, precum și personalul auxiliar de specialitate au dreptul

la un spor de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, calculat la

indemnizația brută lunară, respectiv salariul de bază brut lunar, și după

intrarea în vigoare a O.G. nr. 83/2000, aprobată prin Legea nr. 334/2001".

După pronunțarea

acestei decizii, instanțele judecătorești au admis acțiunile și au apreciat că

art. 47 din Legea nr. 50/1996 este în vigoare.

Prin Decizia nr.

838/2009, Curtea Constituțională a constatat existența unui conflict de natură

constituțională între autoritatea judecătorească, pe de o parte, și Parlamentul

României și Guvernul României, pe de altă parte.

Ca atare, după

pronunțarea acestei decizii, instanțele nu mai pot aplica Decizia nr. 21 din 10

martie 2008 a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

În cauză nu a fost

încălcat principiul neretroactivității legii, întrucât O.U.G. nr. 71/2009 a

intrat în vigoare la data de 18 iunie 2009, iar obligația de plată a

drepturilor salariale aferente lunii iunie a devenit exigibilă la data de 10

iulie 2009.

Analizând sentința

atacată, în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat pentru

considerentele care vor fi expuse în continuare.

Așa cum s-a reținut

anterior, obiectul acțiunii deduse judecății îl reprezintă anularea Adresei din

3 iulie 2009 emisă de recurentul Ministerul Justiției și Libertăților

Cetățenești și suspendarea acestui act până la soluționarea irevocabilă a

cauzei.

Prin actul atacat

emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente

lunii iunie 2009 să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și

suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeași autoritate publică a arătat că

această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru

viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform

eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în

titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului

din sectorul bugetar .

În preambulul acestui

act administrativ au fost invocate: - prevederile O.U.G. nr. 34/2009 cu privire

la rectificarea bugetară pe anul 2009 și reglementarea unor măsuri

financiar-contabile;

- dispozițiile

primului-ministru, transmise prin Adresa din 6 mai 2009 privind încadrarea în

cheltuielile de personal aprobate pentru anul 2009;

- Adresa din 26 iunie

2009 a Ministerului Finanțelor Publice prin care Ministerul Justiției și

Libertăților Cetățenești a fost informat că fondurile prevăzute la Titlul I

"Cheltuieli de personal" nu pot fi majorate, întrucât nu pot fi

identificate surse suplimentare, iar condiționalitățile impuse de organismele

financiare internaționale în domeniul cheltuielilor bugetare, în special, al

cheltuielilor de personal asumate pe Guvernul României trebuie respectate de

toți ordonatorii de credite;

- faptul că fondurile

prevăzute de Legea bugetului de stat pe anul 2009 nr. 18/2009 pentru plata

sumelor reprezentând sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică

au fost epuizate;

- prevederile O.U.G.

nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii.

Înalta Curte

apreciază că, în speța de față, nu poate fi primită critica recurentului în

sensul negării caracterului de act administrativ a Adresei din 3 iulie 2009.

În mod evident,

adresa în discuție adoptă o măsură prin care se modifică un element esențial al

raporturilor de serviciu existente între judecători și stat: mai precis, este

vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată

în luna iunie 2009.

În plus, măsura

supusă analizei în cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în

vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a O.U.G.

nr. 71/2009, dar și a unei legi, respectiv, Legea nr. 18/2009.

Așadar, nu se poate

afirma că suntem în prezența unei simple operațiuni administrative de

comunicare către ordonatorii secundari și terțiari de credite, după cum în mod

eronat susține recurentul.

În prezent,

principiul legalității a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de

drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii

ei (cetățeanul și statul).

În sistemul juridic

românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin.

(2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că,

în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este

obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală

arată că nimeni nu este mai presus de lege.

În cazul actelor

administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al

actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de

legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile

publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în

concret trebuie să o realizeze.

Cu alte cuvinte,

între actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare.

Pe linia acestor

considerente teoretice se înscrie și practica Curții Constituționale din țara

noastră, a cărei jurisprudență apără principiul legalității, care trebuie să

guverneze activitatea administrației publice.

În concepția Legii

contenciosului administrativ român, prin noțiunea de exces de putere se

înțelege exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice, prin

încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea

drepturilor și libertăților cetățenilor.

Limitele dreptului de

apreciere din partea administrației publice sunt date tocmai de limitele

drepturilor cetățenilor, prevăzute de Constituție și de lege.

Cu alte cuvinte, unde

începe dreptul cetățeanului se încheie dreptul de apreciere al administrației.

De asemenea, se poate

afirma că, în raport de principiul consacrat de art. 16 alin. (2) din

Constituție, nu este de conceput exercitarea dreptului de apreciere în afara

legii.

În cauza de față,

critica recurentului privind aplicabilitatea dispozițiilor O.U.G. nr. 71/2009,

este neîntemeiată, în raport de argumentele care vor fi expuse în continuare.

În primul rând,

ordonanța în discuție, după cum se arată chiar în titulatura sa, se referă la

plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi

salariale personalului din sectorul bugetar.

Preambulul acestui

act normativ face trimitere la titlurile executorii emise anterior intrării în

vigoare a ordonanței.

Așadar, este vorba

despre titlurile executorii emise anterior datei de 18 iunie 2009, când

ordonanța a fost publicată în M. Of. nr. 416/2009.

De asemenea, art. 3

din O.U.G. nr. 71/2009 prevede faptul că plățile restante la sumele aferente

titlurilor executorii aflate sunt incidența prevederilor O.U.G. nr. 75/2008

privind stabilirea unor măsuri pentru soluționarea unor aspecte financiare în

sistemul justiției, aprobată cu modificări prin Legea nr. 76/2009 și a

dispozițiilor Ordinului Ministrului Justiției, al Ministrului Economiei și

Finanțelor, al Președintelui Consiliului Superior al Magistraturii nr.

1.859/C/2.484/26.659/131/3.774/C/2008 privind modalitatea de eșalonare a plății

sumelor prevăzute în titlurile executorii emise până la intrarea în vigoare a

O.U.G. nr. 75/2008 se execută cu respectarea prevederilor art. 1 și 2.

În plus, nu se poate

pune problema incidenței art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 71/2009, care

menționează faptul că plata sumelor prevăzute în hotărâri judecătorești având

ca obiect acordarea unor drepturi de natură salarială stabilite în favoarea

personalului din sectorul bugetar, devenite executorii până la data de 31

decembrie 2009, se va realiza după o procedură de executare în perioada 2010 -

2012.

Un argument în acest

sens îl reprezintă faptul că este vorba de plata drepturilor salariale aferente

lunii iunie 2009, deci pentru o perioadă anterioară intrării în vigoare a

acestei ordonanțe.

Dacă s-ar accepta

punctul de vedere al autorității publice recurente, în sensul că sporul

salarial aflat în discuție a fost acordat pe cale jurisprudențială, nu se poate

concepe admiterea ideii de retroactivitate a unei norme cu putere de lege.

Art. 15 alin. (2) din

Constituție consacră principiul neretroactivității legii, prevăzând că legea

dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai

favorabile.

Pe acest aspect,

trebuie subliniat faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor

de drept unor situații existente înainte de momentul emiterii actului.

În jurisprudența

instanțelor de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută

ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis impunerea lui și în

privința actelor administrative.

De asemenea, trebuie

subliniat faptul că interdicția retroactivității actelor administrative nu este

numai un principiu interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor

acte.

În speța de față,

instanța de contencios administrativ constată că este în prezența unei aplicări

retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu

putere de lege. Această situație conduce la încălcarea principiului anterior

individualizat la momentul emiterii actului administrativ contestat.

Înalta Curte nu poate

reține critica recurentului în sensul că autoritatea publică emitentă a actului

administrativ contestat a avut în vedere lipsa de fonduri pentru înlăturarea de

la plată a acestui spor salarial întrucât, după cum în mod corect a arătat și

judecătorul fondului, executarea unei hotărâri judecătorești irevocabile

constituie o obligație legală a statului, sens în care s-a pronunțat în mod

constant și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului.

Ca atare, în raport

de argumentele anterior prezentate, rezultă că recurentul a acționat cu exces

de putere la momentul emiterii actului administrativ contestat, fapt ce

determină nelegalitatea acestuia.

Pentru aceste

considerente, văzând că nu sunt motive de modificare sau casare a sentinței

atacate, în temeiul art. 312 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul

formulat ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

formulat de Ministerul Justiției împotriva Sentinței nr. 3572 din 28 octombrie

2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și

fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 8 octombrie 2010.