ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5777/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5777/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra

recursului de față;

Din

examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:

Prin acțiunea

înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ

și fiscal reclamanții A.L.E., A.M.C., B.C., B.A., B.V., B.E., B.M., C.V., C.A.C.,

C.C.M., C.R., C.L., C.R., C.C., D.L., D.F., D.R.M., D.R.M.A., D.I.M., D.C.V., D.C.,

D.S., D.S. R., D.A.M., E.G., E.Ș., F.R.M., G.M.R., G.N., G.D., G.S.A., G.I., H.M.,

I.S.C., I.G., I.A., I.C., I.M., I.G., I.I., J.C., L.M., L.E., M.E., M.E.A., M.G.,

M.I., M.M., M.R.I., N.A.B., N.G.G., N.E.R., P.R., P.R.A., P.A., S.G.M., S.E., S.L.F.,

S.P.M., S.M., T.D.M., T.A., T.M., T.A., T.N. și V.G., personal auxiliar în

cadrul Judecătoriei Ploiești, au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul

Ministerul Justiției anularea adresei nr. 76.602 din 03 iulie 2009 emisă de

Ministrul Justiției și Libertăților Cetățenești.

În

motivarea

acțiunii, reclamanții au arătat că, prin actul administrativ contestat în

speță, pârâtul a dispus, cu începere de la

data de 3

iulie 2009, achitarea drepturilor salariale aferente lunii iunie 2009 fără includerea

sporului de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, iar această

modalitate de calcul a drepturilor salariale urma să se păstreze și pentru

viitor.

În

concepția

reclamanților, actul administrativ aflat în discuție este nelegal, întrucât acordarea

sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică a devenit drept salarial

asupra căruia ministrul nu mai poate dispune, iar neplata acestuia ar putea

avea loc doar în situația aplicării unei sancțiuni disciplinare.

Au mai

precizat reclamanții că actul încalcă dispozițiile art. 15 alin. (2) din

Constituția României și ale art. 164 C. muncii.

Pârâtul a

formulat întâmpinare în cauză în care a invocat excepția inadmisibilității

acțiunii pe motiv că adresa în cauză nu reprezintă un act administrativ, ci o

simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de

credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009.

Curtea de

Apel București, secția a VIII -a contencios administrativ și fiscal, prin

sentința nr. 2862 din 15 iunie 2010, a respins excepția inadmisibilității

acțiunii invocată de pârât, a admis acțiunea reclamanților și a anulat adresa

nr. 76602 din 03 iulie 2009 emisă de pârâtul Ministerul Justiției și

Libertăților Cetățenești (în prezent Ministerul Justiției).

Pentru a

pronunța o asemenea soluție, prima instanță a reținut că excepția

inadmisibilității acțiunii este nefondată, întrucât adresa în discuție

reprezintă un act administrativ, în condițiile în care a fost emisă în regim de

putere publică, cu consecințe directe asupra raporturilor de serviciu ale

reclamanților, în sensul diminuării drepturilor salariale ale acestora.

Pe fondul

cauzei, Curtea a constatat că adresa emisă de Ministerul Justiției este vădit

nelegală prin raportare atât la dispozițiile art. 47 din Legea nr. 50/1996

republicată, cu modificările ulterioare, a căror aplicabilitate în cauză a fost

recunoscută prin Decizia nr. 21/2008 a Înaltei Curți de Casație și Justiție,

cât și la dispozițiile Ordinului nr. 1 165/C din 9 aprilie 2009 emis de

Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești.

În

plus,

prima instanță a arătat faptul că adresa aflată în discuție contravine

principiilor de drept privind plata drepturilor salariale, practicii Curții

Europene a Drepturilor Omului, dispozițiilor O.U.G. nr. 75/2008, precum și

principiului neretroactivității legii.

Împotriva

acestei sentințe a declarat recurs pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților

Cetățenești (în prezent Ministerul Justiției) care a solicitat admiterea

recursului, respingerea acțiunii ca inadmisibilă, în principal, și respingerea

acțiunii ca neîntemeiată, în subsidiar.

În

motivarea

recursului, încadrat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.,

recurentul a formulat următoarele critici de nelegalitate ale sentinței:

Adresa

contestată nu constituie un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci

o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalți

ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese; în concret, este

vorba despre o simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și

terțiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr.

71/2009, coroborat cu Legea nr. 18/2009 și Legea nr. 500/2002.

Ca atare,

această adresă nu poate face obiectul controlului de legalitate la instanța de

contencios administrativ.

Adresa în

discuție nu dispune asupra unei părți a salariului aflat în plată deoarece, în

realitate, este vorba de un spor care se plătea exclusiv persoanelor care

dețineau hotărâri judecătorești prin care Ministerul Justiției și Libertăților

Cetățenești era obligat la plata acestor drepturi „în continuare" sau

„pentru viitor".

În

speță,

sunt incidente prevederile O.U.G. nr. 71/2009, întrucât sporul de 50% nu face

parte din salariul magistraților.

Astfel,

O.U.G. nr. 27/2006 nu cuprinde nicio dispoziție referitoare la sporul de risc

și suprasolicitare neuropsihică, iar Legea nr. 50/1996 a fost abrogată prin

O.G. nr. 83/2000.

În

plus, prin

decizia nr. 21 din 10 martie 2008, Înalta Curte de Casație și Justiție a

reținut următoarele: „în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor

art. 47 din Legea nr. 50/1996 privind salarizarea și alte drepturi ale

personalului din organele autorității judecătorești, republicată, constată că

judecătorii, procurorii și magistrații-asistenți, precum și personalul auxiliar

de specialitate au dreptul la un spor de 50% pentru risc și suprasolicitare

neuropsihică, calculat la indemnizația brută lunară, respectiv salariul de bază

brut lunar, și după intrarea în vigoare a O.G. nr. 83/2000, aprobată prin Legea

nr. 334/2001".

După

pronunțarea acestei decizii, instanțele judecătorești au admis acțiunile și au

apreciat că art. 47 din Legea nr. 50/1996 este în vigoare.

Prin

decizia nr. 838/2009, Curtea Constituțională a constatat existența unui

conflict de natură constituțională între autoritatea judecătorească, pe de o

parte, și Parlamentul României și Guvernul României, pe de altă parte.

Ca atare,

după pronunțarea acestei decizii, instanțele nu mai pot aplica decizia nr. 21

din 10 martie 2008 a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

În

cauză nu a

fost încălcat principiul neretroactivității legii, întrucât O.U.G. nr. 71/2009

a intrat în vigoare la data de 18 iunie 2009, iar obligația de plată a

drepturilor salariale aferente lunii iunie a devenit exigibilă la data de 10

iulie 2009.

Analizând

sentința atacată, în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza

art 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este

nefondat pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.

Instanța

de control judiciar constată că în speță nu sunt întrunite cerințele impuse de

art. 304 sau art. 304

1

C. proc. civ., în vederea casării sau

modificării hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt, în

raport de materialul probator administrat în cauză, și a realizat o încadrare

juridică adecvată.

Așa cum

s-a reținut anterior, obiectul acțiunii deduse judecății îl reprezintă anularea

adresei nr. 76602 din 03 iulie 2009 emisă de recurentul Ministerul Justiției și

Libertăților Cetățenești.

Prin

adresa nr. 76602 din 3 iulie 2009, emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie 2009,

drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include și

sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeași

autoritate publică a arătat că această modalitate de calcul a drepturilor

salariale se va păstra și pentru viitor, plata sporului anterior individualizat

urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009

privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect

acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.

În

preambulul

acestui act administrativ au fost invocate: - prevederile O.U.G. nr. 34/2009 cu

privire la rectificarea bugetară pe anul 2009 și reglementarea unor măsuri

financiar-contabile;

dispozițiile Primului-Ministru, transmise

prin adresa nr. 51948 din 06 mai 2009 privind încadrarea în cheltuielile de

personal aprobate pentru anul 2009;

adresa nr. 292.443

din 26 iunie 2009 a Ministerului Finanțelor Publice prin care Ministerul

Justiției și Libertăților Cetățenești a fost informat că fondurile prevăzute la

Titlul I „Cheltuieli de personal" nu pot fi majorate, întrucât nu pot fi

identificate surse suplimentare, iar condiționalitățile impuse de organismele

financiare internaționale în domeniul cheltuielilor bugetare, în special, al

cheltuielilor de personal asumate pe Guvernul României trebuie respectate de

toți ordonatorii de credite;

faptul că fondurile prevăzute de Legea

bugetului de stat pe anul 2009 nr. 18/2009 pentru plata sumelor reprezentând

sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică au fost epuizate;

prevederile

O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii.

Înalta

Curte apreciază că, în speța de față, nu poate fi primită critica recurentului

în sensul negării caracterului de act administrativ a adresei nr. 76602 din 03

iulie 2009.

În

mod

evident, adresa în discuție adoptă o măsură prin care se modifică un element

esențial al raporturilor de serviciu existente între judecători și stat: mai

precis, este vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru

activitatea prestată în luna iunie 2009.

În

plus,

măsura supusă analizei în cauza de față a fost luată în regim de putere

publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de lege,

respectiv, a O.U.G. nr. 71/2009, dar și a unei legi, respectiv, Legea nr.

18/2009.

Așadar, nu

se poate afirma că suntem în prezența unei simple operațiuni administrative de

comunicare către ordonatorii secundari și terțiari de credite, după cum în mod

eronat susține recurentul.

În

prezent,

principiul legalității a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de

drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii

ei (cetățeanul și statul).

În

sistemul

juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art.

16 alin. (2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează

faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a

legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea

fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.

În

cazul

actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil

al actelor și al efectelor lor până în

Momentul

anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere

discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a

executării și executare în concret trebuie să o realizeze.

Cu alte

cuvinte, între actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de

subordonare.

Pe linia

acestor considerente teoretice se înscrie și practica Curții Constituționale

din țara noastră, a cărei jurisprudență apără principiul legalității, care

trebuie să guverneze activitatea administrației publice.

De altfel,

în mod constant, instanța constituțională a reafirmat că legalitatea trebuie să

stea la temelia tuturor raporturilor juridice într-un stat de drept.

În

concepția

Legii contenciosului administrativ român, prin noțiunea de exces de putere se

înțelege exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice, prin

încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea

drepturilor și libertăților cetățenilor.

Limitele

dreptului de apreciere din partea administrației publice sunt date tocmai de

limitele drepturilor cetățenilor, prevăzute de Constituție și de lege.

Cu alte

cuvinte, unde începe dreptul cetățeanului se încheie dreptul de apreciere al

administrației.

De

asemenea, se poate afirma că, în raport de principiul consacrat de art. 16

alin. (2) din Constituție, nu este de conceput exercitarea dreptului de

apreciere în afara legii.

În

speța de

față, este nefondată critica recurentului privind aplicabilitatea dispozițiilor

O.U.G. nr. 71/2009, în raport de argumentele care vor fi expuse în continuare.

În

primul

rând, ordonanța în discuție, după cum se arată chiar în titulatura sa, se

referă la plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect

acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.

Preambulul

acestui act normativ face trimitere la titlurile executorii emise anterior

intrării în vigoare a ordonanței.

Așadar,

este vorba despre titlurile executorii emise anterior datei de 18 iunie 2009, când

ordonanța a fost publicată în M. Of. nr. 416/2009.

De

asemenea, art. 3 din O.U.G. nr. 71/2009 prevede faptul că plățile restante la

sumele aferente titlurilor executorii aflate sub

incidența

prevederilor O.U.G. nr. 75/2008 privind stabilirea unor măsuri pentru

soluționarea unor aspecte financiare în sistemul justiției, aprobată cu

modificări prin Legea nr. 76/2009 și a dispozițiilor ordinului Ministrului

Justiției, al Ministrului Economiei și Finanțelor, al Președintelui Consiliului

Superior al Magistraturii nr. 1.859/C/2.484/26.659/131/3.774/C/2008 privind

modalitatea de eșalonare a plății sumelor prevăzute în titlurile executorii

emise până la intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 75/2008 se execută cu

respectarea prevederilor art. 1 și 2.

În

plus, nu

se poate pune problema incidenței art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 71/2009, care

menționează faptul că plata sumelor prevăzute în hotărâri judecătorești având

ca obiect acordarea unor drepturi de natură salarială stabilite în favoarea

personalului din sectorul bugetar, devenite executorii până la data de 31

decembrie 2009, se va realiza după o procedură de executare în perioada

2010-2012.

Un

argument în acest sens îl reprezintă faptul că este vorba de plata drepturilor

salariale aferente lunii iunie 2009, deci pentru o perioadă anterioară intrării

în vigoare a acestei ordonanțe.

Dacă s-ar

accepta punctul de vedere al autorității publice recurente, în sensul că sporul

salarial aflat în discuție a fost acordat pe cale jurisprudențială, nu se poate

concepe admiterea ideii de retroactivitate a unei norme cu putere de lege.

Art. 15

alin. (2) din Constituție consacră principiul neretroactivității legii,

prevăzând că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau

contravenționale mai favorabile.

Pe acest aspect,

trebuie subliniat faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor

de drept unor situații existente înainte de momentul emiterii actului.

În

jurisprudența

instanțelor de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută

ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis impunerea lui și în

privința actelor administrative.

De

asemenea, trebuie subliniat faptul că interdicția retroactivității actelor

administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiționează însăși

legalitatea acestor acte.

În

speța de

față, instanța de contencios administrativ constată că este în prezența unei

aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o

normă cu putere de lege. Această situație conduce la încălcarea principiului

anterior individualizat la momentul emiterii actului administrativ contestat.

Înalta

Curte nu poate reține critica recurentului în sensul că autoritatea publică

emitentă a actului administrativ contestat a avut în vedere lipsa de fonduri

pentru înlăturarea de la plată a acestui spor salarial întrucât, după cum în

mod corect a arătat și judecătorul fondului, executarea unei hotărâri

judecătorești irevocabile constituie o obligație legală a statului, sens în

care s-a pronunțat în mod constant și jurisprudența Curții Europene a

Drepturilor Omului.

Ca atare,

în raport de argumentele anterior prezentate, rezultă că recurentul a acționat

cu exces de putere la momentul emiterii actului administrativ contestat, fapt

ce determină nelegalitatea acestuia.

Pe cale de

consecință, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc.

civ., coroborat cu art. 20 și 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va

respinge ca nefondat recursul.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge

recursul declarat de Ministerul Justiției, împotriva sentinței civile nr. 2862

din 15 iunie 2010 a Curții de Apel București, secția a VIII -a contencios

administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată

în ședință publică astăzi, 22 decembrie 2010.