ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 581/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 581/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de

Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și prin

cererea de intervenție în interes propriu din data de 06 iulie 2009,

reclamanții E.M., A.I.A., L.V.G., B.I.Ș., T.G., M.D.I., B.F., B.G., H.I., R.E.,

S.I., U.P., S.A., T.M., D.S., V.R., C.D.D., U.P.P., P.M., V.C.M.S., P.F.A.,

P.A.M., V.A.L., G.C.N., R.B.E., N.F.M., N.S.V., S.R., N.A., B.C., P.C.S.I.,

S.M., Z.A.M., A.M.V., Ș.N., B.A.N., O.C., S.C.A., S.V., S.R.M., A.D.E., D.A.I.,

R.M., V.C.V., B.I., T.V., D.T., N.C., R.M., L.D.G., S.E.T., L.M., P.I., V.C.,

E.G.D., S.N.C., M.A., G.M., H.E., S.D.L., D.A., C.L., B.M., C.N.L., V.C.,

D.I.I., V.A.A., V.D., D.A., D.M., U.M., D.S.L., S.A.M., C.R.I., F.A.A., H.L.,

S.E.A., Ț.F., S.L.G., D.C., B.F., M.R.L., A.E., B.D.F., B.M., M.M., R.M., T.M.,

M.M., M.E., I.T., C.M., S.A.G. au solicitat în contradictoriu cu pârâtul

Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești (în prezent Ministerul

Justiției) suspendarea adresei nr. 76602/3 iulie 2009 emisă de acesta, în

temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În motivarea cererii,

s-a arătat că, prin adresa sus menționată, s-a dispus ca, începând cu data de

10 iulie 2009, să fie achitate drepturile salariale aferente lunii iunie 2009

fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică,

modalitate de calcul ce se va păstra și pentru viitor, plata sporului urmând să

se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009, privind plata

unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi

salariale personalului din sectorul bugetar.

Au susținut că adresa

contestată, ce reprezintă un act administrativ, întrunește cerința cazului bine

justificat, pentru că refuzul plății acestui spor pe o perioadă nedeterminată

încalcă dispozițiile art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, modificarea

nefiind realizată prin lege specială sau printr-un act juridic de același fel,

cât și prevederile art. l parag. 4 din Constituție, aducând atingere

principiului separației puterilor în stat, ale art. 15 alin. (2) din

Constituția României, care stipulează că legea dispune numai pentru viitor,

precum și ale art. 8 alin. (1) din Convenția Organizației Internaționale a

Muncii privind protecția salariatului nr. 95/1949, ratificată de România prin

Decretul nr. 284/1973. Este îndeplinită și condiția prevenirii unei pagube

iminente, ce constă în diferența de salariu, de care sunt lipsiți în mod abuziv

contrar dispozițiile art. 44 din Constituția României (drepturile salariale fiind

asimilate bunurilor mobile) cât și ale art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția

pentru Apărarea Drepturilor și Libertăților Fundamentale ale Omului.

S-a formulat

întâmpinare din partea pârâtului, prin care s-a invocat excepția

inadmisibilității acțiunii, pe motiv că adresa în cauză nu constituie un act

administrativ, ci o simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor

secundari și terțiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a

unui nou act normativ, O.U.G. nr. 71/2009, cât și faptul că acțiunea este fără

obiect, dat fiind faptul că, prin Sentința nr. 2866 din 7 iulie 2009, Curtea de

Apel București a admis acțiunea reclamanților - judecători în cadrul

Tribunalului București -, dispunându-se suspendarea adresei nr. 76602/2009,

până la pronunțarea instanței de fond.

Curtea de Apel

București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin Sentința

nr. 2914 din 11 august 2009 a admis acțiunea, a suspendat executarea adresei

nr. 76602 din 3 iulie 2009 emisă de pârât, până la soluționarea fondului

acțiunii în anularea actului respectiv.

Pentru a pronunța o

asemenea soluție, prima instanță a reținut faptul că, adresa în discuție

reprezintă, cel puțin la nivel de aparență, un act administrativ, în condițiile

în care a fost emisă în regim de putere publică, cu consecințe directe asupra

raporturilor de serviciu ale reclamanților.

În opinia curții,

adresa atacată pare a contraveni legalității, deoarece preia, în mare parte,

prevederi din O.U.G. nr. 75/2008, care a fost declarată neconstituțională, prin

Decizia nr. 784 din 12 mai 2009 a Curții Constituționale.

De asemenea, adresa

mai sus individualizată a consemnat o intervenție cu caracter retroactiv din

partea pârâtului cu privire la plata drepturilor bănești cuvenite reclamanților

pentru luna iunie 2009, în condițiile în care aceștia își desfășuraseră

activitatea în acea lună.

În aceeași ordine de

idei, curtea arată că refuzul plății sporului de risc și suprasolicitare

neuropsihică pe o perioadă nedeterminată încalcă și dispozițiile art. 74 alin.

(2) din Legea nr. 303/2004.

În concepția Curții,

paguba materială suportată de reclamanți constă în privarea acestora de

primirea sporului de 50% din salariul de bază, odată cu achitarea salariului

lunar.

Împotriva acestei

sentințe a declarat recurs pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților

Cetățenești (în prezent Ministerul Justiției) care a solicitat admiterea

recursului, respingerea acțiunii ca inadmisibilă, în principal, și în subsidiar

ca lipsită de interes.

În motivarea

recursului, încadrat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.,

recurentul a formulat următoarele critici de nelegalitate ale sentinței:

Adresa contestată nu

constituie un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură

stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalți ordonatori

din sistem, materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre

o simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de

credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009,

coroborată cu Legea nr. 18/2009 și Legea nr. 500/2002.

Adresa în discuție nu

preia prevederi din O.U.G. nr. 75/2008, motiv pentru care, în speță, nu este

întrunită condiția cazului bine justificat, nefiind vorba despre o aparență de

nelegalitate a acestui act.

În cauză nu este

îndeplinită nici condiția pagubei iminente, întrucât reclamanta nu a fost

lezată

în

drepturile salariale ce li se cuvin.

În ceea ce privește

lipsa de interes a acțiunii reclamanților, se arată că efectele adresei nr.

76602/3 iulie 2009 a Ministerului Justiției și Libertăților Cetățenești (în

prezent Ministerul Justiției) au fost suspendate de Curtea de Apel Cluj în

Dosarul nr. 1313/33/2009 la data de 9 iulie 2009 și de Curtea de Apel

București, în Dosarul nr. 6182/2/2009, astfel că adresa respectivă nu mai

produce efecte juridice, cel puțin până la soluționarea acțiunii în anularea

acesteia.

Analizând sentința

atacată, în raport cu motivul de recurs formulat, cât și din oficiu, în baza

art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte reține că recursul este

nefondat, pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.

Așa cum s-a reținut

anterior, obiectul acțiunii deduse judecății îl reprezintă suspendarea

executării adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009 emisă de recurentul Ministerul

Justiției și Libertăților Cetățenești.

Prin acest act,

emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente

lunii iunie 2009 să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și

suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeași autoritate publică a arătat că

această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru

viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform

eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în

titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului

din sectorul bugetar.

Potrivit art. 14

alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în

cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după

sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a

autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței

competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral

până la pronunțarea instanței de fond.

Din lecturarea

textului legal anterior arătat, rezultă că, o primă cerință pentru a interveni

această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ

este aceea de a fi în prezența unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin.

(1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act

administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ

emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea

organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă

naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

În speța de față, nu

poate fi primită critica recurentului în sensul negării caracterului de act

administrativ al adresei solicitate a fi suspendate.

În mod evident,

adresa în discuție adoptă o măsură prin care se modifică un element esențial al

raporturilor de serviciu existente între judecători și stat: mai precis, este

vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată

în luna iunie 2009.

În plus, măsura

supusă analizei în cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în

vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a

O.U.G. nr. 71/2009, dar și a unei legi, respectiv, Legea nr. 18/2009.

Așadar, nu se poate

afirma că suntem în prezența unei simple operațiuni administrative de

comunicare către ordonatorii secundari și terțiari de credite, după cum susține

în mod eronat recurentul.

Pe de altă parte,

trebuie amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un

instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a

instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta

timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de

evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca

acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

După cum se cunoaște,

suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a

efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși,

formal-juridic, el există.

Actul administrativ

se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe

prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe

prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis

autoritatea emitentă).

De aici rezultă

principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este

el însuși titlu executoriu.

Cu alte cuvinte, a nu

executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a

nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică,

într-un stat de drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv,

suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție,

la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când

sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

Așa cum am amintit

mai sus, o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este

aceea a existenței unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin.

(1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate

presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură

să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția

existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se

regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea

actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a

interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ, trebuie să

existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context,

trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un

principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în

respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățeanul și statul).

În sistemul juridic

românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin.

(2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că,

în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este

obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală

arată că nimeni nu este mai presus de lege.

În cazul actelor

administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al

actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de

legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile

publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în

concret trebuie să o realizeze.

Cu alte cuvinte,

între actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de

subordonare.

În speța de față,

Înalta Curte constată că suntem în prezența unui caz bine justificat în raport

de următoarele argumente:

În primul rând, așa

cum a reținut și prima instanță, prin actul administrativ analizat, emis la

data de 3 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor

bănești cuvenite intimaților pe luna iunie 2009.

Prin această măsură,

Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat

principiul neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția

României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii

penale sau contravenționale mai favorabile.

În acest sens, se

cuvine a preciza faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de

drept unor situații existente înainte de momentul emiterii actului.

Trebuie arătat faptul

că interdicția retroactivității actelor administrative nu este numai un

principiu interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte.

În cauza de față,

Înalta Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire

la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei

aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o

normă cu putere de lege.

În altă ordine de

idei, o altă aparență de nelegalitate o constituie încălcarea dispozițiilor

art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, potrivit cărora drepturilor salariale

ale judecătorilor și procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în

cazurile prevăzute de acest act normativ, iar salarizarea judecătorilor și

procurorilor se stabilește prin lege specială.

Cu alte cuvinte, în

raport de acest text normativ, plata salariilor nu poate fi diminuată de nicio

autoritate publică, în alte condiții decât cele prevăzute de dispozițiile

legale în vigoare.

Potrivit art. 2 alin.

(1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă

iminentă se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz,

perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui

serviciu public.

În concepția

instanței de control judiciar, și această condiție legală este îndeplinită în

speță, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu

material este viitor și previzibil cu evidență, în contextul derulării

raporturilor de serviciu dintre magistrați și stat.

Pe cale de

consecință, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc.

civ., coroborat cu art. 20 și 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va

respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești (în prezent

Ministerul Justiției) împotriva Sentinței nr. 2914 din 11 august 2009 a Curții

de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca

nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 4 februarie 2010.