ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 581/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și prin cererea de intervenție în interes propriu din data de 06 iulie 2009, reclamanții E.M., A.I.A., L.V.G., B.I.Ș., T.G., M.D.I., B.F., B.G., H.I., R.E., S.I., U.P., S.A., T.M., D.S., V.R., C.D.D., U.P.P., P.M., V.C.M.S., P.F.A., P.A.M., V.A.L., G.C.N., R.B.E., N.F.M., N.S.V., S.R., N.A., B.C., P.C.S.I., S.M., Z.A.M., A.M.V., Ș.N., B.A.N., O.C., S.C.A., S.V., S.R.M., A.D.E., D.A.I., R.M., V.C.V., B.I., T.V., D.T., N.C., R.M., L.D.G., S.E.T., L.M., P.I., V.C., E.G.D., S.N.C., M.A., G.M., H.E., S.D.L., D.A., C.L., B.M., C.N.L., V.C., D.I.I., V.A.A., V.D., D.A., D.M., U.M., D.S.L., S.A.M., C.R.I., F.A.A., H.L., S.E.A., Ț.F., S.L.G., D.C., B.F., M.R.L., A.E., B.D.F., B.M., M.M., R.M., T.M., M.M., M.E., I.T., C.M., S.A.G.

au solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești (în prezent Ministerul Justiției) suspendarea adresei nr. 76602/3 iulie 2009 emisă de acesta, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004. În motivarea cererii, s-a arătat că, prin adresa sus menționată, s-a dispus ca, începând cu data de 10 iulie 2009, să fie achitate drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, modalitate de calcul ce se va păstra și pentru viitor, plata sporului urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009, privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.

Au susținut că adresa contestată, ce reprezintă un act administrativ, întrunește cerința cazului bine justificat, pentru că refuzul plății acestui spor pe o perioadă nedeterminată încalcă dispozițiile art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, modificarea nefiind realizată prin lege specială sau printr-un act juridic de același fel, cât și prevederile art. l parag. 4 din Constituție, aducând atingere principiului separației puterilor în stat, ale art. 15 alin. (2) din Constituția României, care stipulează că legea dispune numai pentru viitor, precum și ale art. 8 alin. (1) din Convenția Organizației Internaționale a Muncii privind protecția salariatului nr. 95/1949, ratificată de România prin Decretul nr. 284/1973.

Este îndeplinită și condiția prevenirii unei pagube iminente, ce constă în diferența de salariu, de care sunt lipsiți în mod abuziv contrar dispozițiile art. 44 din Constituția României (drepturile salariale fiind asimilate bunurilor mobile) cât și ale art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția pentru Apărarea Drepturilor și Libertăților Fundamentale ale Omului. S-a formulat întâmpinare din partea pârâtului, prin care s-a invocat excepția inadmisibilității acțiunii, pe motiv că adresa în cauză nu constituie un act administrativ, ci o simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a unui nou act normativ, O.U.G.

nr. 71/2009, cât și faptul că acțiunea este fără obiect, dat fiind faptul că, prin Sentința nr. 2866 din 7 iulie 2009, Curtea de Apel București a admis acțiunea reclamanților - judecători în cadrul Tribunalului București -, dispunându-se suspendarea adresei nr. 76602/2009, până la pronunțarea instanței de fond. Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin Sentința nr. 2914 din 11 august 2009 a admis acțiunea, a suspendat executarea adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009 emisă de pârât, până la soluționarea fondului acțiunii în anularea actului respectiv. Pentru a pronunța o asemenea soluție, prima instanță a reținut faptul că, adresa în discuție reprezintă, cel puțin la nivel de aparență, un act administrativ, în condițiile în care a fost emisă în regim de putere publică, cu consecințe directe asupra raporturilor de serviciu ale reclamanților.

În opinia curții, adresa atacată pare a contraveni legalității, deoarece preia, în mare parte, prevederi din O.U.G. nr. 75/2008, care a fost declarată neconstituțională, prin Decizia nr. 784 din 12 mai 2009 a Curții Constituționale. De asemenea, adresa mai sus individualizată a consemnat o intervenție cu caracter retroactiv din partea pârâtului cu privire la plata drepturilor bănești cuvenite reclamanților pentru luna iunie 2009, în condițiile în care aceștia își desfășuraseră activitatea în acea lună. În aceeași ordine de idei, curtea arată că refuzul plății sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică pe o perioadă nedeterminată încalcă și dispozițiile art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004.

În concepția Curții, paguba materială suportată de reclamanți constă în privarea acestora de primirea sporului de 50% din salariul de bază, odată cu achitarea salariului lunar. Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești (în prezent Ministerul Justiției) care a solicitat admiterea recursului, respingerea acțiunii ca inadmisibilă, în principal, și în subsidiar ca lipsită de interes. În motivarea recursului, încadrat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc.

civ., recurentul a formulat următoarele critici de nelegalitate ale sentinței: Adresa contestată nu constituie un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalți ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre o simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009, coroborată cu Legea nr. 18/2009 și Legea nr. 500/2002. Adresa în discuție nu preia prevederi din O.U.G. nr. 75/2008, motiv pentru care, în speță, nu este întrunită condiția cazului bine justificat, nefiind vorba despre o aparență de nelegalitate a acestui act.

În cauză nu este îndeplinită nici condiția pagubei iminente, întrucât reclamanta nu a fost lezată în drepturile salariale ce li se cuvin. În ceea ce privește lipsa de interes a acțiunii reclamanților, se arată că efectele adresei nr. 76602/3 iulie 2009 a Ministerului Justiției și Libertăților Cetățenești (în prezent Ministerul Justiției) au fost suspendate de Curtea de Apel Cluj în Dosarul nr. 1313/33/2009 la data de 9 iulie 2009 și de Curtea de Apel București, în Dosarul nr. 6182/2/2009, astfel că adresa respectivă nu mai produce efecte juridice, cel puțin până la soluționarea acțiunii în anularea acesteia. Analizând sentința atacată, în raport cu motivul de recurs formulat, cât și din oficiu, în baza art. 304 1 C. proc.

civ., Înalta Curte reține că recursul este nefondat, pentru considerentele care vor fi expuse în continuare. Așa cum s-a reținut anterior, obiectul acțiunii deduse judecății îl reprezintă suspendarea executării adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009 emisă de recurentul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești. Prin acest act, emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeași autoritate publică a arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G.

nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar. Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. Din lecturarea textului legal anterior arătat, rezultă că, o primă cerință pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. În speța de față, nu poate fi primită critica recurentului în sensul negării caracterului de act administrativ al adresei solicitate a fi suspendate. În mod evident, adresa în discuție adoptă o măsură prin care se modifică un element esențial al raporturilor de serviciu existente între judecători și stat: mai precis, este vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009. În plus, măsura supusă analizei în cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a O.U.G.

nr. 71/2009, dar și a unei legi, respectiv, Legea nr. 18/2009. Așadar, nu se poate afirma că suntem în prezența unei simple operațiuni administrative de comunicare către ordonatorii secundari și terțiari de credite, după cum susține în mod eronat recurentul. Pe de altă parte, trebuie amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

După cum se cunoaște, suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există. Actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă). De aici rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu. Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004. Așa cum am amintit mai sus, o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenței unui caz bine justificat. Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Prin urmare, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ, trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. În acest context, trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățeanul și statul). În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.

În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în concret trebuie să o realizeze. Cu alte cuvinte, între actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare.

În speța de față, Înalta Curte constată că suntem în prezența unui caz bine justificat în raport de următoarele argumente: În primul rând, așa cum a reținut și prima instanță, prin actul administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor bănești cuvenite intimaților pe luna iunie 2009. Prin această măsură, Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile. În acest sens, se cuvine a preciza faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situații existente înainte de momentul emiterii actului.

Trebuie arătat faptul că interdicția retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte. În cauza de față, Înalta Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege. În altă ordine de idei, o altă aparență de nelegalitate o constituie încălcarea dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, potrivit cărora drepturilor salariale ale judecătorilor și procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de acest act normativ, iar salarizarea judecătorilor și procurorilor se stabilește prin lege specială.

Cu alte cuvinte, în raport de acest text normativ, plata salariilor nu poate fi diminuată de nicio autoritate publică, în alte condiții decât cele prevăzute de dispozițiile legale în vigoare. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă iminentă se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. În concepția instanței de control judiciar, și această condiție legală este îndeplinită în speță, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor și previzibil cu evidență, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre magistrați și stat.

Pe cale de consecință, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 și 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești (în prezent Ministerul Justiției) împotriva Sentinței nr. 2914 din 11 august 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 4 februarie 2010.