ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2216/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2216/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

Prin

acțiunea formulată, la data de 8 iulie 2009, reclamanții D.C., I.C., C.M., Ț.N.,

I.A., S.D., Ț.T., C.P.A., B.L., B.L., B.T.G., B.P., B.I., B.L., B.T.C., C.G., C.I.,

C.G., C.G.M.C., C.M., C.R., C.M., D.F., D.C., D.T., D.N., D.S., D.O., E.L., F.M.M.,

F.Ș., F.D., G.L.M., G.O.C., I.G., L.M., L.S.E., L.D., M.C., M.A., M.M., M.R.C.,

M.C., M.M., M.C., M.E., M.S.M., M.I., M.C., M.M., N.M.V., N.A.L.M., O.N., P.M.,

P.M., P.S., P.P., P.M.S.L., P.P.M., P.S., P.C., R.C., R.A., R.A., R.T., S.C., S.D.,

S.E., Ș.M., T.C., T.V., U.D., V.D., V.I., V.G., V.G., V.D., L.E., au chemat în

judecată pe pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești,

solicitând ca prin sentința ce se va pronunța, în temeiul dispozițiilor art. 14

alin. (1) din Legea nr. 554/2004, să se dispună suspendarea adresei nr. 76.602

din 3 iulie 2009, emisă de pârât.

În motivarea

cererii lor, reclamanții au arătat că, prin adresa nr. 76602 din 03 iulie 2009,

s-a dispus ca, de la data de 10 iulie 2009, calcularea tuturor drepturile salariale

aferente lunii iunie 2009, incluzând prima de vacanță și indemnizația de

concediu a reclamanților, să se calculeze fără a include sporul de 50 % de risc

și suprasolicitare neuropsihică stabilit prin hotărâre judecătorească, urmând

ca această modalitate de calcul să fie păstrată și pentru viitor, plata

sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică urmând să se efectueze conform

eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în

titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului

din sectorul bugetar.

În concepția

reclamanților, cele două cerințe de admisibilitate a cererii de suspendare

impuse de prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004, anume cazul bine

justificat și paguba iminentă, sunt întrunite.

Astfel,

reclamanții au arătat că actul emis de pârât este vădit nelegal și încalcă

principiul neretroactivității, întrucât, deși emis la 3 iulie 2009, dispune și

cu privire la drepturile salariale aferente lunii iunie, iar sub aspectul

pagubei iminente, aceasta rezultă fără putință de tăgadă din diminuarea

drepturilor salariale cuvenite.

Pârâtul,

prin întâmpinare, a invocat excepția inadmisibilității acțiunii, solicitând

respingerea, ca inadmisibilă, a acțiunii, întrucât actul atacat nu este un act

administrativ în sensul Legii nr. 554/2004.

Prin sentința

civilă nr. 3555 din 28 octombrie 2009, Curtea de Apel București, secția a VIII-a

contencios administrativ și fiscal, a respins excepția inadmisibilității acțiunii

invocată de pârât, a admis cererea de suspendare formulată de reclamanți în

contradictoriu cu pârâtul M.J.L.C. și, în consecință, a dispus suspendarea

actului administrativ emis de către pârât sub nr. 76.602 din 03 iulie 2009 până

la soluționarea acțiunii în anularea acestuia.

Pentru a pronunța

această soluție, instanța de fond a reținut că, în ceea ce privește excepția

inadmisibilității cererii, invocată de pârât în considerarea faptului că actul

contestat nu ar avea natura unui act administrativ, adresa contestată

reprezintă un act administrativ în înțelesul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea

nr. 554/2004, efectul produs de aceasta constând în diminuarea drepturilor

salariale cuvenite reclamanților, astfel că a respins excepția

inadmisibilității acțiunii invocată de pârât.

Instanța de

fond a apreciat că potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri

bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în

condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității

ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să

dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la

pronunțarea instanței de fond.

În ceea ce

privește admisibilitatea cererii de suspendare fundamentată pe prevederile art.

14, instanța a reținut că din actele dosarului reiese că reclamanții au

formulat plângere prealabilă, în temeiul art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004,

împotriva actului administrativ a cărui suspendare o solicită, fiind astfel

îndeplinită această cerință premisă.

S-a mai constatat că aspectele

invocate de reclamanți în susținerea condiției cazului bine justificat sunt în

măsură de a induce o îndoială serioasă în privința legalității actului a cărui

suspendare se solicită, aparența de nelegalitate fiind dată de contrarietatea

acestuia cu dispozițiile art. 74 din Legea nr. 303/2004, de caracterul

discutabil al aplicabilității O.U.G. nr. 71/2009, care vizează eșalonarea

drepturilor restante, iar nu și a celor actuale, precum și de împrejurarea că

acesta retroactivează, având incidență asupra drepturilor salariale cuvenite

reclamanților pentru luna iunie 2009, deși este emis la data de 3 iulie 2009.

Referitor la cerința

pagubei iminente, instanța de fond a reținut că întrunirea acesteia este

neechivocă, constând tocmai în diminuarea drepturilor salariale ce urmează a fi

încasate de reclamanți începând cu luna iulie 2009, în raport de speranța

legitimă a reclamanților în ceea ce privește valoarea patrimonială pe care

urmau să o primească pentru prestarea activității de magistrat.

Împotriva

acestei hotărâri, pârâtul M.J.L.C. a declarat recurs, criticând-o pentru

nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea recursului, încadrat în

drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul a formulat

următoarele critici de nelegalitate ale sentinței:

- instanța de fond în mod greșit a

dispus suspendarea adresei nr. 76.602 din 3 iulie 2009, fără să constate lipsa

de interes a acțiunii reclamanților, având în vedere că efectele acestei adrese

au fost suspendate de Curtea de Apel Cluj, în dosarul nr. 1313/33/2009, la data

de 9 iulie 2009, și de Curtea de Apel București, în dosarul cu nr. 6182/2/2009,

la data de 7 iulie 2009 și, prin urmare, adresa respectivă nu mai produce

efecte juridice, astfel încât ar trebui admisă excepția lipsei de interes și

respinsă cererea reclamanților ca lipsită de interes;

- adresa contestată nu constituie un

act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de

ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalți ordonatori din sistem,

materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre o simplă

operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite,

realizată ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009, coroborată cu

Legea nr. 18/2009 și Legea nr. 500/2002.

- în cauză nu este întrunită

condiția cazului bine justificat, nefiind vorba despre o aparență de

nelegalitate a acestui act și nici condiția pagubei iminente, întrucât

reclamanții nu au fost lezați în drepturile salariale ce li se cuvin.

Recurentul mai susține că nu este

vorba de o diminuare a drepturilor salariale cuvenite intimaților reclamanți,

care sunt și au fost calculate în conformitate cu O.U.G. nr.

27/2006, ci doar de executarea unor hotărâri

judecătorești, care va fi realizată nu ca până în acest moment, lunar, ci

potrivit eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009.

Astfel, având în vedere că plata

titlurilor executorii s-a realizat și se realizează exclusiv în conformitate cu

legea, plățile urmând a se efectua eșalonat și avându-se în vedere și indexarea

sumelor cu I.P.C. nu se poate afirma că există pericolul producerii unor daune

grave în patrimoniul intimaților - reclamanți.

Recurentul mai invocă Decizia nr. 838/2009

a Curții Constituționale prin care s-a constatat existența unui conflict

juridic de natură constituțională între autoritatea judecătorească, pe de o

parte și Parlamentul României și Guvernul României, pe de altă parte,

solicitând instanței de recurs să constate că după pronunțarea deciziei Curții

Constituționale, instanțele nu mai pot aplica cele statuate de Înalta Curte de

Casație și Justiție, prin decizia nr. 21 din 10 martie 2008, întrucât o

asemenea conduită nu face decât să ignore dispozițiile imperative ale art. 11 alin.

(3) din Legea nr. 47/1992 și să perpetueze încălcarea Constituției în ciuda

celor constatate expres de Curtea Constituțională.

Analizând sentința atacată în raport

de motivul de recurs formulat, cât și din oficiu, în baza art. 304

1

C.

proc. civ., Înalta Curte reține că recursul este nefondat, pentru

considerentele care vor fi expuse în continuare.

Așa cum s-a reținut anterior,

obiectul acțiunii deduse judecății îl reprezintă suspendarea executării adresei

nr. 76602 din 3 iulie 2009 emisă de recurentul M.J.L.C.

Prin acest act, emitentul a dispus

ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să

se achite fără a include și sporul de 50 % pentru risc și suprasolicitare

neuropsihică. În plus, aceeași autoritate publică a arătat că această

modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor,

plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform

eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în

titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului

din sectorul bugetar.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea

contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine

justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în

condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității

ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să

dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la

pronunțarea instanței de fond.

Din lecturarea textului legal

anterior arătat rezultă că o primă cerință pentru a interveni această măsură

excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a

fi în prezența unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c)

din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ se

înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o

autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării

executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică

sau stinge raporturi juridice.

În cauza de față, nu poate fi

primită critica recurentului în sensul negării caracterului de act

administrativ a adresei solicitate a fi suspendate.

În mod evident, adresa în discuție

adoptă o măsură prin care se modifică un element esențial al raporturilor de

serviciu existente între judecători și stat: mai precis, este vorba de

modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna

iunie 2009.

În plus, măsura supusă analizei în

cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării

executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a O.U.G. nr. 71/2009, dar

și a unei legi, respectiv, Legea nr. 18/2009.

Așadar, nu se poate afirma că suntem

în prezența unei simple operațiuni administrative de comunicare către

ordonatorii secundari și terțiari de credite, după cum susține în mod eronat

recurentul.

Pe de altă parte, trebuie amintit

faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument

procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de

judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât

autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din

punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă

să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

După cum se cunoaște, suspendarea

actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor

acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal - juridic,

el există.

Actul administrativ se bucură de

prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de

autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de

veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici rezultă principiul

executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși

titlu executoriu.

Cu alte cuvinte, a nu executa actele

administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa

legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de

drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv, suspendarea

efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care

judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite

condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

Așa cum am amintit mai sus, o

condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a

existenței unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din

Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări

legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială

serioasă în privința legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția existenței

unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc

argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului

administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni

suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un

indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, trebuie subliniat

faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu

fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea

întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățeanul și statul).

În sistemul juridic românesc, acest

principiu este reglementat în art. 1 alin (5) și art. 16 alin. (2) din

Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în

România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este

obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală

arată că nimeni nu este mai presus de lege.

În cazul actelor administrative,

legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al

efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate.

Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile publice nu pot

ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în concret trebuie

să o realizeze.

Cu alte cuvinte, între actul

administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare.

În cauza de față, Înalta Curte

constată că suntem în prezența unui caz bine justificat în raport de

următoarele argumente:

În primul rând, așa cum a reținut și

prima instanță, prin actul administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009,

recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor bănești cuvenite

intimaților pe luna iunie 2009.

Prin această măsură, Înalta Curte

poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul

neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României,

care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau

contravenționale mai favorabile.

În acest sens, se cuvine a preciza

faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor

situații existente înainte de momentul emiterii actului.

În jurisprudența dezvoltată de

instanțele de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută

ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună și actelor

administrative.

Trebuie arătat faptul că interdicția

retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu

interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte.

De asemenea, Înalta Curte consideră

că există un argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea

actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a

prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu putere de

lege.

În altă ordine de idei, o altă

aparență de nelegalitate o constituie încălcarea dispozițiilor art. 74 alin. (2)

din Legea nr. 303/2004, potrivit cărora drepturilor salariale ale judecătorilor

și procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute

de acest act normativ, iar salarizarea judecătorilor și procurorilor se

stabilește prin lege specială.

Cu alte cuvinte, în raport de acest

text normativ, plata salariilor nu poate fi diminuată de nici o autoritate

publică, în alte condiții decât cele prevăzute de dispozițiile legale în

vigoare.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș)

din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă iminentă se

înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea

previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu

public.

În concepția instanței de control

judiciar, și această condiție legală este îndeplinită în speță, fiind vorba de

diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor și

previzibil cu evidență, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre

magistrați și stat.

În ceea ce privește invocarea

Deciziei nr. 838/2009 a Curții Constituționale, Înalta Curte constată că

decizia a fost pronunțată în soluționarea conflictului juridic de natură

constituțională și nu poate produce niciun efect cu privire la valabilitatea

deciziilor deja pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție în

exercitarea atribuției consacrate de art. 329 C. proc. civ.

De altfel, Curtea Constituțională a

statuat și cu alte ocazii că, potrivit competențelor sale, care sunt expres și

limitativ prevăzute de art. 146 din Constituție și de Legea nr. 47/1992,

aceasta asigură, pe calea controlului de constituționalitate, supremația

Constituției în sistemul juridic normativ, nefiind competentă să cenzureze

legalitatea unor hotărâri judecătorești sau să constate că acestea sunt lipsite

de efecte juridice (Decizia nr. 988 din 1 octombrie 2008, publicată în M. Of., nr. 784/24.11.2008).

Pe cale de consecință, efectele

deciziei Curții Constituționale nu pot viza decât actele, acțiunile,

inacțiunile sau operațiunile ce urmează a se înfăptui în viitor de către

autoritățile publice implicate în conflictul juridic de natură constituțională.

În cauza de față, nu sunt incidente

dispozițiile Deciziei Curții Constituționale nr. 838/2009, instanța de fond

fiind investită cu soluționarea unei cereri de suspendare a unui act

administrativ.

Înalta Curte constată că excepția

lipsei de interes invocată de recurentul - pârât este neîntemeiată și nu poate

fi primită.

Chiar dacă actul administrativ a

fost suspendat în alte cauze, această situație nu poate conduce la ideea că

reclamanții nu mai au interes, având în vedere faptul că aceștia nu au avut

nicio calitate în pricinile respective.

Or, activitatea judiciară nu poate

fi inițiată și întreținută fără justificarea unui interes legitim încălcat.

Literatura de specialitate și

practica judiciară au stabilit că interesul reprezintă o condiție generală ce

trebuie îndeplinită în cadrul oricărui proces civil, trebuind să fie îndeplinit

nu doar cu prilejul promovării acțiunii ci și pe tot parcursul soluționării

unei cauze.

Interesul reprezintă folosul

practic, material sau moral pe care îl urmărește cel ce investește o instanță

de judecată cu o cerere, acesta trebuind a fi legitim, personal, născut și

actual.

Astfel fiind, Înalta Curte va

respinge această excepție având în vedere cele reținute.

Pentru considerentele arătate și în

temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 și

28 din Legea nr. 554/2004, modificată, Înalta Curte va respinge recursul ca

nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de M.J.L.C.

împotriva sentinței civile nr. 3555 din 28 octombrie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică,

astăzi 29 aprilie 2010.