ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3842/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Obiectul acțiunii Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanții C.D.M., C.E., O.S. și L.I.H., judecători în cadrul Judecătoriei Drăgășani, au solicitat, în contradictoriu cu paratul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești, să se dispună suspendarea executării adresei nr. 76602 emisă la 03 iulie 2009, pană la pronunțarea instanței de fond. În motivarea cererii, reclamanții au arătat că prin adresa 76602/03 iulie 2009 s-a dispus ca “începând cu data de 10 iulie 2009 drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 se vor achita fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihica.

Aceasta modalitate de calcul se va păstra și pentru viitor, plata sporului de risc și suprasolicitare neuropsihica urmând sa se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.” Prin întâmpinarea formulată în cauză, pârâtul a invocat excepția inadmisibilității cererii cu motivarea că adresa atacată nu are natura unui act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea 554/2004, ci reprezintă o simplă operațiune de încunoștiințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite, și excepția lipsei de obiect, în raport de faptul că executarea adresei atacate a fost deja suspendată de instanța de apel, într-o altă cauză (sentința civilă nr. 2866/07 iulie 2009 pronunțată în dosarul nr. 6183/2/2009).

2. Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 4195 din 27 noiembrie 2009, Curtea de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiate excepțiile inadmisibilității și rămânerii fără obiect și a admis acțiunea formulată de reclamanții C.D.M., C.E., O.S. și L.I.H. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești și, în consecință, a suspendat executarea actului administrativ reprezentat de adresa nr. 76602/03 iulie 2009 emisa de pârât, până la pronunțarea instanței de fond.

Pentru a pronunța această soluție, prima instanță a reținut, în esență, următoarele: Cu privire la excepții: În ceea ce privește excepția inadmisibilității a reținut că adresa atacată, contrar susținerilor autorității pârâte, reprezintă un act administrativ în înțelesul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, producând efecte juridice în ceea ce privește drepturile salariale cuvenite reclamanților, în sensul diminuării acestora.

Referitor la excepția lipsei de obiect, a reținut că pârâtul nu a dovedit cele susținute (suspendarea adresei prin sentința civilă menționată), iar pe de alta parte, din conținutul întâmpinării, rezultă că respectiva hotărâre judecătorească nu este încă irevocabilă, astfel că subzistă interesul reclamanților în judecarea prezentului litigiu care continuă să aibă obiect, chiar dacă potrivit art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 hotărârea prin care se pronunță suspendarea este executorie de drept, o atare situație juridică putând fi însă modificată în calea de atac. Pe fondul cererii de suspendare a executării, prima instanță a reținut că sunt îndeplinite condițiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și prevenirea unei pagube iminente.

În privința existenței cazului bine justificat, prima instanță a reținut că reprezintă o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate a actului administrativ contestat împrejurarea că acesta retroactivează, el are incidență asupra drepturilor salariale cuvenite reclamanților pentru luna iunie 2009, deși este emis la data de 03 iulie 2009. Astfel, a reținut că O.U.G. nr. 71/2009 se referă la plata eșalonată a drepturilor salariale restante, această restanță fiind cuantificată se poate determina un termen pentru achitarea acesteia, însă plata eșalonată nu poate să privească salariile care ar fi plătite în prezent și în viitor fără sporul de 50%, întrucât aceste sume ar deveni la rândul lor restante și nu ar mai putea fi cuantificate și achitate, iar invocarea acestui act normativ în motivarea adresei atacate creează o îndoială puternică în privința legalității acestei adrese.

În ceea ce privește condiția prevenirii unei pagube iminente, prima instanță a apreciat că refuzul plății sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică pe o perioadă nedeterminată încalcă și dispozițiile art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, potrivit cărora drepturile salariale ale magistraților nu pot fi suspendate sau diminuate decât în condițiile și în cazurile prezentei legi.

Or, prin adresa nr. 76602/03 iulie 2009 drepturile salariale, respectiv dreptul la sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, calculat la indemnizația brută lunară, au fost diminuate retroactiv și prin aceasta se produce un prejudiciu reclamanților, care aveau o speranță legitimă în ceea ce privește valoarea patrimonială pe care urmau să o primească pentru prestarea activității de magistrat în luna iunie 2009. 3. Recursul pârâtului Împotriva acestei sentințe, considerând-o nelegală și netemeinică, Ministerul Justiției a declarat recurs, invocând motivul prevăzut de art. 304 pct. 9 din C. proc. civ. În motivarea căii de atac, recurentul a arătat, în esență, că instanța de fond în mod greșit nu a avut în vedere faptul că intimata-reclamantă nu a îndeplinit procedura prealabilă obligatorie de urmat conform art. 7 din Legea nr. 554/2004, anterior sesizării instanței, ca o condiție a exercitării dreptului la acțiune.

Totodată, a criticat hotărârea atacată și sub aspectul faptului că instanța de fond în mod greșit a reținut că actul contestat este un act administrativ. Astfel, a susținut că adresa atacată, nr. 76602/3 iulie 2009, nu constituie un act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite în sarcina celorlalți ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese, având în vedere noile dispoziții legale cu incidență asupra achitării drepturilor salariale pentru personalul din sistemul justiției și Legea nr. 18/2009 privind bugetul de stat pe anul 2009. Așadar, în opinia recurentului-pârât, adresa reprezintă o simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a unui nou act normativ, O.U.G.

nr. 71/2009, iar nu o manifestare unilaterală de voință, nesusceptibilă de a da naștere, a modifica sau a stinge raporturi juridice prin ea însăși. A mai arătat recurentul-pârât că, jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție este în sensul că modul de comunicare a interpretării unui text de lege nu reprezintă un act administrativ, ci doar o corespondență administrativă (Decizia nr. 5412 din 11 noiembrie 2005), iar evaluarea este o operațiune tehnico-materială de încunoștințare și nu un act administrativ (Decizia nr. 3026 din 23 septembrie 2008). Pe fondul cauzei, recurentul-pârât a arătat că nu sunt îndeplinite condițiile art. 14 din Legea 554/2004. În ceea ce privește condiția prevenirii producerii unei pagube iminente, a susținut recurentul-pârât că, nu este vorba de o diminuare a drepturilor salariale cuvenite reclamantei, care urmează a fi plătite potrivit eșalonării prevăzute de O.U.G.

nr. 71/2009, astfel că nu se poate afirma că există pericolul producerii unor daune grave în patrimoniul reclamantei. Totodată, a mai învederat recurentul-pârât că sporul de risc și suprasolicitare neuropsihică nu mai există întrucât Legea nr. 50/1996 a fost abrogată prin O.G. nr. 83/2000, iar cele statuate prin Decizia nr. XXI din 10 martie 2008 a secțiilor unite ale Înaltei Curți de Casație și Justiție nu mai pot fi aplicate ulterior pronunțării Deciziei nr. 838/2009 a Curții Constituționale, așa încât instanța de fond trebuia să aibă în vedere exclusiv Decizia nr. 838 din 27 mai 2009 a Curții Constituționale și să considere abrogat art. 47 din Legea nr. 50/1996. Referitor la condiția existenței unui caz bine justificat, recurentul-pârât a arătat că actul în considerarea căruia a fost emisă adresa atacată este un act normativ în vigoare ce se bucură de prezumția de legalitate.

În ceea ce privește concluzia instanței de fond potrivit căreia actul contestat are caracter retroactiv, recurentul a susținut că adresa nr. 76.602/03 iulie 2009 nu conține dispoziții retroactive și trebuie să fie analizată în strictă legătură cu efectele O.U.G. nr. 71/2009, care a intrat în vigoare la 18 iunie 2009, iar obligația de plată a drepturilor salariale corespunzătoare lunii iunie 2009 a devenit exigibilă la data de 10 iulie 2009, în conformitate cu prevederile legale în vigoare [ art. 53 alin. (1) din Legea nr. 500/2002 și anexa nr. 1 la Ordinul ministrului finanțelor publice nr. 86/2005 pentru reglementarea datei plății salariilor la instituțiile publice în care este stabilită data de 10 pentru Ministerul Justiției, deci ulterior datei intrării în vigoare a O.U.G.

nr. 71/2009 ] . II.Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurentă, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304 1 , constată că recursul nu este fondat. 1. Argumentele corespunzătoare motivelor de recurs invocate În ceea ce privește criticile privind excepția inadmisibilității pentru neîndeplinirea procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004, instanța de recurs reține că acestea nu pot fi primite. Art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 dispune în sensul că „după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond”.

Or, se constată că reclamanții, cu respectarea dispozițiilor respective, au sesizat autoritatea emitentă la data de 08 iulie 2009 cu solicitarea de revocare a actului administrativ contestat. Cât privește inadmisibilitatea acțiunii întrucât, în opinia pârâtului, actul contestat nu este un act administrativ în sensul prevederilor Legii nr. 554/2004, Înalta Curte reține că prin adresa nr. 76602 din 3 iulie 2009 pârâtul a dispus în mod unilateral ca „în data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, această modalitate de calcul urmând a se păstra și pe viitor”.

Astfel, actul administrativ atacat, intitulat „adresă”, îndeplinește condițiile prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, fiind emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea executării în concret a legii și modifică raporturi juridice de natură salarială în ceea ce-i privește pe reclamanți. Așadar, actul în litigiu nu reprezintă o simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite, ci stabilește expres modalitatea de plată a salariilor pentru personalul din justiție. Adresa contestată ar fi reprezentat o simplă operațiune de încunoștințare doar în ipoteza în care nu ar fi conținut dispoziții referitoare la plata salariilor.

Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție invocată de recurent nu este aplicabilă în cauză, întrucât actul a cărui suspendare s-a cerut nu reprezintă „corespondență administrativă” sau „operațiune tehnico-materială de încunoștiințare”, susținerile recurentului fiind nefondate din acest punct de vedere. Instanța de fond, verificând îndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 s-a referit la cazul bine justificat, reprezentat de încălcarea unor prevederi interne și internaționale și de interpretarea dispozițiilor O.U.G.nr. 71/2009 la domeniul de reglementare al acesteia, apreciind astfel corect că aspectele reținute sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ a cărui suspendare s-a cerut.

Suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității, deoarece câtă vreme autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. Este adevărat că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă) ceea ce presupune executarea din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu.

Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004. O condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenței unui caz bine justificat. Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Astfel, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Așadar, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. Acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege. În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în concret trebuie să o realizeze.

Altfel spus, între actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare. Înalta Curte, în speță, apreciază că este îndeplinită cerința cazului bine justificat în raport de următoarele argumente. În primul rând, așa cum a reținut și prima instanță, prin actul administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor bănești cuvenite intimaților pe luna iunie 2009. Raportat la conținutul acestei măsuri, Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile.

În acest sens, se cuvine a preciza faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situații existente înainte de momentul emiterii actului. În jurisprudența dezvoltată de instanțele de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună și actelor administrative. Interdicția retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte. În plus, în cauza de față, Înalta Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G.

nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege. O altă aparență de nelegalitate o constituie încălcarea dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, potrivit cărora drepturilor salariale ale judecătorilor și procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de acest act normativ, iar salarizarea judecătorilor și procurorilor se stabilește prin lege specială. Cu alte cuvinte, în raport de acest text normativ, plata salariilor nu poate fi diminuată de nicio autoritate publică, în alte condiții decât cele prevăzute de dispozițiile legale în vigoare. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă iminentă se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

În opinia instanței de control judiciar, și această condiție legală este îndeplinită în speță, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale. Acest prejudiciu material este viitor și previzibil cu evidență, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre magistrați și stat. În ceea ce privește referirile la Decizia nr. XXI din 10 martie 2008 a secțiilor unite ale Înaltei Curți de Casație și Justiție și la Decizia nr. 838/2009 a Curții Constituționale urmează a fi analizate numai în cadrul procesului de anulare a actului administrativ în litigiu. 2. Soluția pronunțată în recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat potrivit art. 14. alin. (4) din Legea nr. 554/2004 ca nefondat, constatând că nu există motive de reformare a sentinței, conform art. 304 pct. 9 sau art. 304 1 C. proc.

civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Ministerul Justiției împotriva Sentinței nr. 4195 din 27 noiembrie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 24 septembrie 2010.