ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3842/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3842/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de

Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanții

C.D.M., C.E., O.S. și L.I.H., judecători în cadrul Judecătoriei Drăgășani, au

solicitat, în contradictoriu cu paratul Ministerul Justiției și Libertăților

Cetățenești, să se dispună suspendarea executării adresei nr. 76602 emisă la 03

iulie 2009, pană la pronunțarea instanței de fond.

În motivarea cererii,

reclamanții au arătat că prin adresa 76602/03 iulie 2009 s-a dispus ca

“începând cu data de 10 iulie 2009 drepturile salariale aferente lunii iunie

2009 se vor achita fără a include și sporul de 50% pentru risc și

suprasolicitare neuropsihica. Aceasta modalitate de calcul se va păstra și

pentru viitor, plata sporului de risc și suprasolicitare neuropsihica urmând sa

se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata

unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi

salariale personalului din sectorul bugetar.”

Prin întâmpinarea

formulată în cauză, pârâtul a invocat excepția inadmisibilității cererii cu

motivarea că adresa atacată nu are natura unui act administrativ în sensul art.

2 alin. (1) lit. c) din Legea 554/2004, ci reprezintă o simplă operațiune de

încunoștiințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite, și excepția

lipsei de obiect, în raport de faptul că executarea adresei atacate a fost deja

suspendată de instanța de apel, într-o altă cauză (sentința civilă nr. 2866/07

iulie 2009 pronunțată în dosarul nr. 6183/2/2009).

instanțe

Prin sentința civilă

nr. 4195 din 27 noiembrie 2009, Curtea de Apel București – Secția a VIII-a

contencios administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiate excepțiile

inadmisibilității și rămânerii fără obiect și a admis acțiunea formulată de

reclamanții C.D.M., C.E., O.S. și L.I.H. în contradictoriu cu pârâtul

Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești și, în consecință, a suspendat

executarea actului administrativ reprezentat de adresa nr. 76602/03 iulie 2009

emisa de pârât, până la pronunțarea instanței de fond.

Pentru a pronunța

această soluție, prima instanță a reținut, în esență, următoarele:

Cu privire la

excepții:

În ceea ce privește

excepția inadmisibilității a reținut că adresa atacată, contrar susținerilor

autorității pârâte, reprezintă un act administrativ în înțelesul art. 2 alin.

(1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, producând efecte juridice în ceea ce

privește drepturile salariale cuvenite reclamanților, în sensul diminuării

acestora.

Referitor la excepția

lipsei de obiect, a reținut că pârâtul nu a dovedit cele susținute (suspendarea

adresei prin sentința civilă menționată), iar pe de alta parte, din conținutul

întâmpinării, rezultă că respectiva hotărâre judecătorească nu este încă

irevocabilă, astfel că subzistă interesul reclamanților în judecarea

prezentului litigiu care continuă să aibă obiect, chiar dacă potrivit art. 14

alin. (4) din Legea nr. 554/2004 hotărârea prin care se pronunță suspendarea

este executorie de drept, o atare situație juridică putând fi însă modificată

în calea de atac.

Pe fondul cererii de

suspendare a executării, prima instanță a reținut că sunt îndeplinite

condițiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine

justificat și prevenirea unei pagube iminente.

În privința

existenței cazului bine justificat, prima instanță a reținut că reprezintă o

îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate a actului

administrativ contestat împrejurarea că acesta retroactivează, el are incidență

asupra drepturilor salariale cuvenite reclamanților pentru luna iunie 2009,

deși este emis la data de 03 iulie 2009.

Astfel, a reținut că

O.U.G. nr. 71/2009 se referă la plata eșalonată a drepturilor salariale

restante, această restanță fiind cuantificată se poate determina un termen

pentru achitarea acesteia, însă plata eșalonată nu poate să privească salariile

care ar fi plătite în prezent și în viitor fără sporul de 50%, întrucât aceste

sume ar deveni la rândul lor restante și nu ar mai putea fi cuantificate și

achitate, iar invocarea acestui act normativ în motivarea adresei atacate

creează o îndoială puternică în privința legalității acestei adrese.

În ceea ce privește

condiția prevenirii unei pagube iminente, prima instanță a apreciat că refuzul

plății sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică pe o perioadă

nedeterminată încalcă și dispozițiile art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004,

potrivit cărora drepturile salariale ale magistraților nu pot fi suspendate sau

diminuate decât în condițiile și în cazurile prezentei legi.

Or, prin adresa nr.

76602/03 iulie 2009 drepturile salariale, respectiv dreptul la sporul de 50%

pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, calculat la indemnizația brută

lunară, au fost diminuate retroactiv și prin aceasta se produce un prejudiciu

reclamanților, care aveau o speranță legitimă în ceea ce privește valoarea

patrimonială pe care urmau să o primească pentru prestarea activității de

magistrat în luna iunie 2009.

Împotriva acestei

sentințe, considerând-o nelegală și netemeinică, Ministerul Justiției a

declarat recurs, invocând motivul prevăzut de art. 304 pct. 9 din C. proc. civ.

În motivarea căii de

atac, recurentul a arătat, în esență, că instanța de fond în mod greșit nu a

avut în vedere faptul că intimata-reclamantă nu a îndeplinit procedura

prealabilă obligatorie de urmat conform art. 7 din Legea nr. 554/2004, anterior

sesizării instanței, ca o condiție a exercitării dreptului la acțiune.

Totodată, a criticat

hotărârea atacată și sub aspectul faptului că instanța de fond în mod greșit a

reținut că actul contestat este un act administrativ.

Astfel, a susținut că

adresa atacată, nr. 76602/3 iulie 2009, nu constituie un act administrativ în

sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de

credite în sarcina celorlalți ordonatori din sistem, materializată sub forma

unei adrese, având în vedere noile dispoziții legale cu incidență asupra

achitării drepturilor salariale pentru personalul din sistemul justiției și

Legea nr. 18/2009 privind bugetul de stat pe anul 2009.

Așadar, în opinia

recurentului-pârât, adresa reprezintă o simplă operațiune de încunoștințare a

ordonatorilor secundari și terțiari de credite, realizată ca urmare a intrării

în vigoare a unui nou act normativ, O.U.G. nr. 71/2009, iar nu o manifestare

unilaterală de voință, nesusceptibilă de a da naștere, a modifica sau a stinge

raporturi juridice prin ea însăși.

A mai arătat recurentul-pârât că, jurisprudența Înaltei

Curți de Casație și Justiție este în sensul că modul de comunicare a

interpretării unui text de lege nu reprezintă un act administrativ, ci doar o

corespondență administrativă (Decizia nr. 5412 din 11 noiembrie 2005), iar

evaluarea este o operațiune tehnico-materială de încunoștințare și nu un act

administrativ (Decizia nr. 3026 din 23 septembrie 2008).

Pe fondul cauzei,

recurentul-pârât a arătat că nu sunt îndeplinite condițiile art. 14 din Legea

554/2004.

În ceea ce privește

condiția prevenirii producerii unei pagube iminente, a susținut

recurentul-pârât că, nu este vorba de o diminuare a drepturilor salariale

cuvenite reclamantei, care urmează a fi plătite potrivit eșalonării prevăzute

de O.U.G. nr. 71/2009, astfel că nu se poate afirma că există pericolul

producerii unor daune grave în patrimoniul reclamantei.

Totodată, a mai

învederat recurentul-pârât că sporul de risc și suprasolicitare neuropsihică nu

mai există întrucât Legea nr. 50/1996 a fost abrogată prin O.G. nr. 83/2000,

iar cele statuate prin Decizia nr. XXI din 10 martie 2008 a secțiilor unite ale

Înaltei Curți de Casație și Justiție nu mai pot fi aplicate ulterior

pronunțării Deciziei nr. 838/2009 a Curții Constituționale, așa încât instanța

de fond trebuia să aibă în vedere exclusiv Decizia nr. 838 din 27 mai 2009 a

Curții Constituționale și să considere abrogat art. 47 din Legea nr. 50/1996.

Referitor la condiția

existenței unui caz bine justificat, recurentul-pârât a arătat că actul în

considerarea căruia a fost emisă adresa atacată este un act normativ în vigoare

ce se bucură de prezumția de legalitate.

În ceea ce privește

concluzia instanței de fond potrivit căreia actul contestat are caracter

retroactiv, recurentul a susținut că adresa nr. 76.602/03 iulie 2009 nu conține

dispoziții retroactive și trebuie să fie analizată în strictă legătură cu

efectele O.U.G. nr. 71/2009, care a intrat în vigoare la 18 iunie 2009, iar

obligația de plată a drepturilor salariale corespunzătoare lunii iunie 2009 a

devenit exigibilă la data de 10 iulie 2009, în conformitate cu prevederile

legale în vigoare

[

art. 53 alin. (1) din

Legea nr. 500/2002 și anexa nr. 1 la Ordinul ministrului finanțelor publice nr.

86/2005 pentru reglementarea datei plății salariilor la instituțiile publice în

care este stabilită data de 10 pentru Ministerul Justiției, deci ulterior datei

intrării în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009

]

.

II.Considerentele

Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința

atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele invocate de

recurentă, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele

ale art. 304

1

, constată că recursul nu este fondat.

corespunzătoare motivelor de recurs invocate

În ceea ce privește

criticile privind excepția inadmisibilității pentru neîndeplinirea procedurii

prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004, instanța de recurs

reține că acestea nu pot fi primite.

Art. 14 alin. (1) din

Legea nr. 554/2004 dispune în sensul că „după sesizarea, în condițiile art. 7,

a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare,

persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea

executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de

fond”.

Or, se constată că

reclamanții, cu respectarea dispozițiilor respective, au sesizat autoritatea

emitentă la data de 08 iulie 2009 cu solicitarea de revocare a actului

administrativ contestat.

Cât privește

inadmisibilitatea acțiunii întrucât, în opinia pârâtului, actul contestat nu

este un act administrativ în sensul prevederilor Legii nr. 554/2004, Înalta

Curte reține că prin adresa nr. 76602 din 3 iulie 2009 pârâtul a dispus în mod

unilateral ca „în data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii

iunie 2009 să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și

suprasolicitare neuropsihică, această modalitate de calcul urmând a se păstra

și pe viitor”.

Astfel, actul

administrativ atacat, intitulat „adresă”, îndeplinește condițiile prevăzute de

art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată,

fiind emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea

executării în concret a legii și modifică raporturi juridice de natură

salarială în ceea ce-i privește pe reclamanți.

Așadar, actul în litigiu

nu reprezintă o simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari

și terțiari de credite, ci stabilește expres modalitatea de plată a salariilor

pentru personalul din justiție.

Adresa contestată ar

fi reprezentat o simplă operațiune de încunoștințare doar în ipoteza în care nu

ar fi conținut dispoziții referitoare la plata salariilor.

Jurisprudența Înaltei

Curți de Casație și Justiție invocată de recurent nu este aplicabilă în cauză,

întrucât actul a cărui suspendare s-a cerut nu reprezintă „corespondență

administrativă” sau „operațiune tehnico-materială de încunoștiințare”,

susținerile recurentului fiind nefondate din acest punct de vedere.

Instanța de fond,

verificând îndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004

s-a referit la cazul bine justificat, reprezentat de încălcarea unor prevederi

interne și internaționale și de interpretarea dispozițiilor O.U.G.nr. 71/2009

la domeniul de reglementare al acesteia, apreciind astfel corect că aspectele

reținute sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității

actului administrativ a cărui suspendare s-a cerut.

Suspendarea

executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la

dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea

respectării principiului legalității, deoarece câtă vreme autoritatea publică

sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal,

a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă

efectele asupra celor vizați.

Este adevărat că

actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său,

se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că

emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a

decis autoritatea emitentă) ceea ce presupune executarea din oficiu, întrucât

actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu.

Din acest motiv,

suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție,

la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când

sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

O condiție impusă de

legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenței unui caz

bine justificat.

Conform art. 2 alin.

(1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate

presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură

să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Astfel, condiția existenței

unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc

argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului

administrativ aflat în litigiu.

Așadar, pentru a

interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să

existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

Acest principiu este

reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție. Astfel,

primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea

Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă

parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai

presus de lege.

În cazul actelor

administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al

actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de

legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile

publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în

concret trebuie să o realizeze.

Altfel spus, între

actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare.

Înalta Curte, în

speță, apreciază că este îndeplinită cerința cazului bine justificat în raport

de următoarele argumente.

În primul rând, așa

cum a reținut și prima instanță, prin actul administrativ analizat, emis la

data de 3 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata

drepturilor bănești cuvenite intimaților pe luna iunie 2009.

Raportat la

conținutul acestei măsuri, Înalta Curte poate aprecia că există indicii în

sensul că recurentul a încălcat principiul neretroactivității, consacrat de

art. 15 alin. (2) din Constituția României, care prevede că legea dispune numai

pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile.

În acest sens, se

cuvine a preciza faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de

drept unor situații existente înainte de momentul emiterii actului.

În jurisprudența

dezvoltată de instanțele de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost

recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună

și actelor administrative.

Interdicția

retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu

interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte.

În plus, în cauza de

față, Înalta Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu

privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei

aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o

normă cu putere de lege.

O altă aparență de

nelegalitate o constituie încălcarea dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea

nr. 303/2004, potrivit cărora drepturilor salariale ale judecătorilor și

procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de

acest act normativ, iar salarizarea judecătorilor și procurorilor se stabilește

prin lege specială.

Cu alte cuvinte, în

raport de acest text normativ, plata salariilor nu poate fi diminuată de nicio

autoritate publică, în alte condiții decât cele prevăzute de dispozițiile

legale în vigoare.

Potrivit art. 2 alin.

(1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă

iminentă se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz,

perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui

serviciu public.

În opinia instanței

de control judiciar, și această condiție legală este îndeplinită în speță,

fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale.

Acest prejudiciu

material este viitor și previzibil cu evidență, în contextul derulării

raporturilor de serviciu dintre magistrați și stat.

În ceea ce privește

referirile la Decizia nr. XXI din 10 martie 2008 a secțiilor unite ale Înaltei

Curți de Casație și Justiție și la Decizia nr. 838/2009 a Curții

Constituționale urmează a fi analizate numai în cadrul procesului de anulare a

actului administrativ în litigiu.

în recurs

Pentru considerentele

expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge

recursul formulat potrivit art. 14. alin. (4) din Legea nr. 554/2004 ca

nefondat, constatând că nu există motive de reformare a sentinței, conform art.

304 pct. 9 sau art. 304

1

C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de Ministerul Justiției împotriva Sentinței nr. 4195 din 27 noiembrie

2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și

fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în

ședință publică, astăzi 24 septembrie 2010.