ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4439/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4439/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Reclamanții Z.D., G.D., G.L., G.O., B.A., T.A.,

C.E., O.M., P.A., P.V., T.T., B.A.M., S.C., R.V., E.L., F.D., B.M., P.S., G.A.,

B.L., judecători în cadrul Judecătoriei Drobeta Turnu Severin, au chemat în judecată

Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești, solicitând ca prin sentința ce

se va pronunța să se dispună suspendarea adresei din 03 iulie 2009, emisă de pârât.

În motivarea cererii,

s-a arătat că prin adresa din 03 iulie 2009 s-a dispus că „începând cu data de 10

iulie 2009 drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 se vor achita fără a include

și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică. Această modalitate

de calcul se va păstra și pentru viitor, plata sporului de risc și suprasolicitare

neuropsihică urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009

privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea

de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.”

Se arată de către reclamanți

că adresa contestată reprezintă un act administrativ în înțelesul art. 2 alin.

(1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 și, de asemenea, că este îndeplinită cerința

cazului bine justificat și condiția pagubei iminente.

Pârâtul Ministerul

Justiției și Libertăților Cetățenești a formulat întâmpinare prin care a invocat

excepția inadmisibilității acțiunii, față de împrejurarea că actul a cărui suspendare

se solicită nu este unul administrativ în sensul Legii 554/2004.

De asemenea, a mai invocat

și excepția lipsei de interes în promovarea acțiunii, în considerarea împrejurării

că adresa din 03 iulie 2009 a fost deja suspendată de Curtea de Apel Cluj și Curtea

de Apel București în Dosarele nr. 1313/33/2009, respectiv nr. 6182/2/2009.

La data de 17 iulie 2009,

au formulat cerere de intervenție în interes propriu C.S.N., B.C.L. și U.C.A., solicitând

suspendarea executării adresei din 03 iulie 2009, pentru aceleași motive invocate

de către reclamanți.

În ședința din data de

19 ianuarie 2010 ,Curtea a invocat din oficiu excepția lipsei plângerii prealabile

a intervenienților.

Curtea de Apel București,

secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr.

289 din 19 ianuarie 2010 a pronunțat următoarea soluție: respinge cererea de intervenție

în interes propriu formulată de intervenienții C.S.N., B.C.L. și U.C.A., ca inadmisibilă.

Respinge excepția inadmisibilității

acțiunii ca nefondată.

Admite acțiunea formulată

de reclamanți și suspendă executarea actului administrativ din 03 iulie 2009 emis

de Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești, până la pronunțarea instanței

de fond.

Pentru a pronunța această

sentință, instanța a reținut, cu privire la excepțiile invocate, următoarele:

Acțiunea în contencios

administrativ a fost introdusă fără a respecta procedura prealabilă prevăzută de

lege, astfel că, cererea de intervenție în interes propriu va fi respinsă ca inadmisibilă.

Cât privește excepția

inadmisibilității cererii principale, instanța de fond a respins-o ca neîntemeiată,

reținând că inadmisibilitatea unei acțiuni poate interveni numai atunci când dreptul

pretins nu este recunoscut de lege, ceea ce nu este cazul în speță.

Referitor la excepția

lipsei de interes în promovarea acțiunii, instanța a reținut că suspendarea executării

actului administrativ unilateral se dispune până la pronunțarea instanței învestită

cu soluționarea fondului, fiind deci vorba de cererea în anularea actului pronunțată

de către același titular, iar nu de un reclamant oarecare, chiar dacă vizează suspendarea

aceluiași act administrativ.

Cu privire la cererea

de suspendare a executării actului administrativ din 03 iulie 2009, s-a reținut

că, în baza unei cercetări sumare a aparenței dreptului se apreciază că există o

îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate a actului a cărui

suspendare se solicită.

Împotriva acestei sentințe,

considerată nelegală și netemeinică, a declarat recurs pârâtul Ministerul Justiției.

Recurentul a susținut,

în esență, că adresa contestată nu constituie un act administrativ, în sensul Legii

nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina

celorlalți ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese; în concret,

este vorba despre o simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari

și terțiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009,

coroborat cu Legea nr. 18/2009 și Legea nr. 500/2002; ca atare, susține recurentul,

această adresă nu poate face obiectul controlului de legalitate la instanța de contencios

administrativ;

Adresa în discuție nu

dispune asupra unei părți a salariului aflat în plată deoarece, în realitate, este

vorba de un spor care se plătea exclusiv persoanelor care dețineau hotărâri judecătorești

prin care Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești era obligat la plata

acestor drepturi „în continuare” sau „pentru viitor”;

În speță, sunt incidente

prevederile O.U.G. nr. 71/2009, întrucât sporul de 50% nu face parte din salariul

magistraților; astfel, O.U.G. nr. 27/2006 nu cuprinde nicio dispoziție referitoare

la sporul de risc și suprasolicitare neuropsihică, iar Legea nr. 50/1996 a fost

abrogată prin O.G. nr. 83/2000. În plus, arată recurentul, prin decizia nr. 21 din

10 martie 2008, Înalta Curte de Casație și Justiție a reținut următoarele: „în interpretarea

și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 47 din Legea nr. 50/1996 privind salarizarea

și alte drepturi ale personalului din organele autorității judecătorești, republicată,

constată că judecătorii, procurorii și magistrații-asistenți, precum și personalul

auxiliar de specialitate au dreptul la un spor de 50% pentru risc și suprasolicitare

neuropsihică, calculat la indemnizația brută lunară, respectiv salariul de bază

brut lunar, și după intrarea în vigoare a O.G. nr. 83/2000, aprobată prin Legea

nr. 334/2001”.

După pronunțarea acestei

decizii, instanțele judecătorești au admis acțiunile și au apreciat că art. 47 din

Legea nr. 50/1996 este în vigoare.

Prin Decizia nr. 838/2009,

Curtea Constituțională a constatat existența unui conflict de natură constituțională

între autoritatea judecătorească, pe de o parte, și Parlamentul României și Guvernul

României, pe de altă parte.

Ca atare, se arată în

cererea de recurs, după pronunțarea acestei decizii, instanțele nu mai pot aplica

decizia nr. 21 din 10 martie 2008 a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

În cauză nu a fost încălcat

principiul neretroactivității legii, întrucât O.U.G. nr. 71/2009 a intrat în vigoare

la data de 18 iunie 2009, iar obligația de plată a drepturilor salariale aferente

lunii iunie a devenit exigibilă la data de 10 iulie 2009.

Analizând sentința atacată,

în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele

care vor fi expuse în continuare:

Instanța de control judiciar

constată că în speță nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304 sau art. 304

1

C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanță a reținut

corect situația de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză,

și a realizat o încadrare juridică adecvată.

anterior, obiectul acțiunii deduse judecății îl reprezintă anularea adresei din

03 iulie 2009 emisă de conducătorul autorității recurente.

Prin acest act, emitentul

a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie

2009 să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare

neuropsihică. În plus, aceeași autoritate publică a arătat că această modalitate

de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor, plata sporului

anterior individualizat urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G.

nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect

acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.

În preambulul acestui

act administrativ au fost invocate:

- prevederile O.U.G.

nr. 34/2009 cu privire la rectificarea bugetară pe anul 2009 și reglementarea unor

măsuri financiar-contabile;

- dispozițiile Primului-Ministru,

transmise prin adresa din 06 mai 2009 privind încadrarea în cheltuielile de personal

aprobate pentru anul 2009;

- adresa din 26 iunie

2009 a Ministerului Finanțelor Publice prin care Ministerul Justiției și Libertăților

Cetățenești a fost informat că fondurile prevăzute la Titlul I „Cheltuieli de personal”

nu pot fi majorate, întrucât nu pot fi identificate surse suplimentare, iar condiționalitățile

impuse de organismele financiare internaționale în domeniul cheltuielilor bugetare,

în special, al cheltuielilor de personal asumate de Guvernul României trebuie respectate

de toți ordonatorii de credite;

- faptul că fondurile

prevăzute de Legea bugetului de stat pe anul 2009 pentru plata sumelor reprezentând

sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică au fost epuizate - prevederile

O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii.

că, în speța de față, nu poate fi primită critica recurentului în sensul negării

caracterului de act administrativ a adresei din 03 iulie 2009.

În mod evident, adresa

în discuție adoptă o măsură prin care se modifică un element esențial al raporturilor

de serviciu existente între judecători și stat: mai precis, este vorba de modificarea

cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009.

În plus, măsura supusă

analizei în cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării

executării unei norme cu putere de lege, respectiv a O.U.G. nr. 71/2009, dar și

a unei legi, respectiv Legea nr. 18/2009.

Așadar, nu se poate afirma

că suntem în prezența unei simple operațiuni administrative de comunicare către

ordonatorii secundari și terțiari de credite, după cum în mod eronat susține recurentul.

legalității a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar

acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățeanul

și statul).

În sistemul juridic românesc,

acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție.

Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea

Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte,

al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus

de lege.

În cazul actelor administrative,

legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor

lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază

de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare

a executării și executare în concret trebuie să o realizeze.

Cu alte cuvinte, între

actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare.

Pe linia acestor considerente

teoretice se înscrie și practica Curții Constituționale din țara noastră, a cărei

jurisprudență apără principiul legalității, care trebuie să guverneze activitatea

administrației publice.

De altfel, în mod constant,

instanța constituțională a reafirmat că legalitatea trebuie să stea la temelia tuturor

raporturilor juridice într-un stat de drept.

contenciosului administrativ român, prin noțiunea de exces de putere se înțelege

exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice, prin încălcarea limitelor

competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor.

Limitele dreptului de

apreciere din partea administrației publice sunt date tocmai de limitele drepturilor

cetățenilor, prevăzute de Constituție și de lege.

Cu alte cuvinte, unde

începe dreptul cetățeanului se încheie dreptul de apreciere al administrației.

De asemenea, se poate

afirma că, în raport de principiul consacrat de art. 16 alin. (2) din Constituție,

nu este de conceput exercitarea dreptului de apreciere în afara legii.

nefondată critica recurentului privind aplicabilitatea dispozițiilor O.U.G. nr.

71/2009, în raport de argumentele care vor fi expuse în continuare:

În primul rând, ordonanța

în discuție, după cum se arată chiar în titulatura sa, se referă la plata unor sume

prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale

personalului din sectorul bugetar.

Preambulul acestui act

normativ face trimitere la titlurile executorii emise anterior intrării în vigoare

a ordonanței.

Așadar, este vorba despre

titlurile executorii emise anterior datei de 18 iunie 2009, când ordonanța a fost

publicată în M. Of. nr. 416/2009.

De asemenea, art. 3 din

O.U.G. nr. 71/2009 prevede faptul că plățile restante la sumele aferente titlurilor

executorii aflate sub incidența prevederilor O.U.G. nr. 75/2008 privind stabilirea

unor măsuri pentru soluționarea unor aspecte financiare în sistemul justiției, aprobată

cu modificări prin Legea nr. 76/2009 și a dispozițiilor ordinului Ministrului Justiției,

al Ministrului Economiei și Finanțelor, al Președintelui Consiliului Superior al

Magistraturii nr. 1.859/C/2.484/26.659/131/3.774/C/2008 privind modalitatea de eșalonare

a plății sumelor prevăzute în titlurile executorii emise până la intrarea în vigoare

a O.U.G. nr. 75/2008 se execută cu respectarea prevederilor art. 1 și 2.

pune problema incidenței art. 1 alin. (1) din O.U.G.nr. 71/2009, care menționează

faptul că plata sumelor prevăzute în hotărâri judecătorești având ca obiect acordarea

unor drepturi de natură salarială stabilite

În favoarea personalului

din sectorul bugetar, devenite executorii până la data de 31 decembrie 2009, se

va realiza după o procedură de executare în perioada 2010-2012.

Un argument în acest sens

îl reprezintă faptul că este vorba de plata drepturilor salariale aferente lunii

iunie 2009, deci pentru o perioadă anterioară intrării în vigoare a acestei ordonanțe.

de vedere al autorității publice recurente, în sensul că sporul salarial aflat în

discuție a fost acordat pe cale jurisprudențială,nu se poate concepe admiterea ideii

de retroactivitate a unei norme cu putere de lege.

Art. 15 alin. (2) din

Constituție consacră principiul neretroactivității legii, prevăzând că legea dispune

numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile.

Pe acest aspect, trebuie

subliniat faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor

situații existente înainte de momentul emiterii actului.

În jurisprudența instanțelor

de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu

general de drept, ceea ce i-a permis impunerea lui și în privința actelor administrative.

De asemenea, trebuie subliniat

faptul că interdicția retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu

interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte.

În speța de față, instanța

de contencios administrativ constată că este în prezența unei aplicări retroactive

a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege.

Această situație conduce la încălcarea principiului anterior individualizat la momentul

emiterii actului administrativ contestat.

reține critica recurentului în sensul că autoritatea publică emitentă a actului

administrativ contestat a avut în vedere lipsa de fonduri pentru înlăturarea de

la plată a acestui spor salarial, întrucât executarea unei hotărâri judecătorești

irevocabile constituie o obligație legală a statului, sens în care s-a pronunțat

în mod constant și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului.

cu argumentele anterior prezentate, rezultă că recurentul a acționat cu exces de

putere la momentul emiterii actului administrativ contestat, fapt ce determină nelegalitatea

acestuia.

Pe cale de consecință,

Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat

cu art. 20 și 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de Ministerul Justiției împotriva sentinței civile nr. 289 din 19 ianuarie 2010

a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal,

ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 20 octombrie 2010.