ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 695/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 695/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată

următoarele:

Prin acțiunea formulată, reclamanții M.S., C.C.,

M.M., C.M., S.A., I.D., P.M., R.E., I.M., judecători în cadrul

Tribunalului Alba, au chemat în judecată pe pârâtul Ministerul

Justiției și Libertăților Cetățenești,

solicitând ca prin sentința ce se va pronunța, în temeiul

dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, să se

dispună suspendarea adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009, emisă de

pârât, până la pronunțarea instanței de fond.

Î

n motivarea cererilor s-a arătat ca prin

adresa 76602 din 03 iulie 2009 s-a dispus ca "începând cu data de 10 iulie

2009 drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 se vor achita

fără a include și sporul de 50% pentru risc și

suprasolicitare neuropsihică. Această modalitate de calcul se va

păstra și pentru viitor, plata sporului de risc și

suprasolicitare neuropsihică urmând să se efectueze conform

eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor

sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi

salariale personalului din sectorul bugetar."

Prin sentința civilă nr. 3366 din

20 octombrie 2009 Curtea de Apel București, secția a VIII-a

contencios administrativ și fiscal, a respins excepția

inadmisibilității acțiunii invocată de pârât, a admis

cererea de suspendare formulată de reclamanți și a suspendat

executarea actului administrativ emis de pârât sub nr. 76.602 din 03 iulie 2009

până la pronunțarea instanței de fond.

Pentru a pronunța această

soluție instanța de fond a reținut în esență,

următoarele:

In ceea ce privește excepția

inadmisibilității, invocată de pârâtul Ministerul Justiției

și Libertăților Cetățenești, prin întâmpinare,

curtea de apel a apreciat-o ca fiind neîntemeiată, reținând că

adresa a cărei suspendare s-a solicitat este un act administrativ, în

sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, având în vedere faptul

că aceasta a fost emisă de autoritatea pârâtă în regim de putere

publică, în vederea executării legilor menționate în cuprinsul

ei prin această adresă fiind modificate raporturile juridice cu

privire la drepturile salariale ale reclamanților, nefiind vorba

așadar, de o simplă înștiințare a ordonatorilor de credite,

așa cum arată pârâtul.

Asupra cererii de suspendare, curtea de apel

a reținut că potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în

cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, o

dată cu sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității

publice care a emis actul, persoana vătămată poate să ceară

instanței competente să dispună suspendarea executării

actului administrativ.

Instanța de fond a constatat că

prin adresa nr. 76602 din 3 iulie 2009, emisă de pârâtul MJLC, s-a dispus

ca "începând cu data de 10 iulie 2009 drepturile salariale aferente lunii

iunie 2009, se vor achita fără a include și sporul de 50% pentru

risc și suprasolicitare neuropsihică. Această modalitate de

calcul se va păstra și pentru viitor, plata sporului de risc și

suprasolicitare neuropsihică urmând să se efectueze conform eșalonării

prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009, privind plata unor sume prevăzute în

titluri executorii, având ca obiect acordarea de drepturi salariale

personalului din sectorul bugetar.

Curtea a constatat că reprezintă o

îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de

legalitate a actului administrativ contestat împrejurarea că acesta

retroactivează, el are incidența asupra drepturilor salariale

cuvenite reclamanților pentru luna iunie 2009, deși este emis la data

de 03 iulie 2009.

De asemenea, s-a reținut că prin

sentința civilă nr. 1750 din 24 aprilie 2009, pronunțată de

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ

și fiscal, în dosarul nr. 3417/2/2009, irevocabilă prin Decizia Înaltei

Curți de Casație și Justiție nr. 3530 din 24 iunie 2009, a

fost suspendată executarea ordinelor nr. 1163/C din 09 aprilie 2009

și nr. 1165/C din 09 aprilie 2009, emise de pârâtul Ministerul

Justiției și Libertăților Cetățenești, cu

consecința rămânerii în vigoare a ordinului nr. 768/C din 04 martie 2009

emis de pârât în aplicarea art. 47 din Legea nr. 50/1996, astfel cum a fost

interpretat conform Deciziei secțiilor unite ale Înaltei Curți de

Casație și Justiție nr. 21/2008.

Î

ntrucât ordinul nr. 768/C din 04 martie2009

nu are în vedere executarea unor titluri executorii, respectiv a unor

hotărâri judecătorești, ci are în vedere aplicarea

dispozițiilor instituite de art. 47 din Legea nr. 50/1996, dispoziții

care nu au fost modificate sau suspendate, iar O.U.G. nr. 71/2009 privește

plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea

de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, invocarea acestui act

normativ în motivarea adresei nr. 76602 din 03 iulie 2009 reprezintă un

caz bine justificat.

Instanța de fond a mai reținut

că O.U.G. nr. 71/2009 se referă la plata eșalonată a

drepturilor salariale restante, această restanță fiind

cuantificată și astfel se poate determina un termen pentru achitarea

acesteia. Plata eșalonată nu poate să privească salariile

care ar fi plătite în prezent și în viitor fără sporul de

50%, întrucât aceste sume ar deveni la rândul lor restante și nu ar mai

putea fi cuantificate și achitate, iar prin adresa nr. 76602 din 03 iulie 2009

drepturile salariale, respectiv dreptul la sporul de 50% pentru risc și

suprasolicitare neuropsihică, calculat la indemnizația brută

lunară, au fost diminuate retroactiv și prin aceasta se produce un

prejudiciu reclamanților, care aveau o speranță legitimă în

ceea ce privește valoarea patrimonială pe care urmau să o

primească pentru prestarea activității în luna iunie 2009.

Î

mpotriva acestei hotărâri, pârâtul

Ministerul Justiției și Libertăților

Cetățenești a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate

și netemeinicie.

Î

n motivarea recursului, încadrat în drept pe

dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. recurentul a formulat

următoarele critici de nelegalitate ale sentinței:

- instanța de fond nu a avut în vedere

faptul că nu s-a îndeplinit procedura prealabilă administrativă

prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, astfel încât se impune

admiterea excepției inadmisibilitătii cererii.

- adresa contestată nu constituie un act administrativ,

în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de

ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalți ordonatori din

sistem, materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre

o simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor

secundari și terțiari de credite, realizată ca urmare a

intrării în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009, coroborată cu Legea nr. 18/2009

și Legea nr. 500/2002.

- în cauză nu este întrunită

condiția pagubei iminente, întrucât reclamanții nu au fost

lezați în drepturile salariale ce li se cuvin, în cauză nefiind vorba

de o diminuare a drepturilor salariale cuvenite intimaților

reclamanți, care sunt și au fost calculate în conformitate cu O.U.G. nr.

27/2006, ci doar de executarea unor hotărâri judecătorești care

va fi realizată nu ca până în acest moment, lunar, ci potrivit

eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009.

Astfel, având în vedere că plata

titlurilor executorii s-a realizat și se realizează exclusiv în

conformitate cu legea, plățile urmând a se efectua eșalonat

și avându-se în vedere și indexarea sumelor cu IPC nu se poate afirma

că există pericolul producerii unor daune grave în patrimoniul

reclamanților.

Recurentul mai invocă Decizia nr.

838/2009 a Curții Constituționale prin care s-a constatat

existența unui conflict juridic de natură constituțională

între autoritatea judecătorească, pe de o parte și Parlamentul

României și Guvernul României, pe de altă parte, solicitând instanței

de recurs să constate că după pronunțarea deciziei

Curții Constituționale, instanțele nu mai pot aplica cele

statuate de Înalta Curte de Casație și Justiție prin decizia nr.

21 din 13 martie 2008 întrucât o asemenea conduită nu face decât să

ignore dispozițiile imperative ale art. 11 alin. (3) din Legea nr. 47/1992

și să perpetueze încălcarea Constituției în ciuda celor

constatate expres de Curtea Constituțională.

- o altă critică a recurentului

privește nedovedirea de către reclamanți a existenței

cazului bine justificat, în definiția dată acestui concept juridic de

dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004.

- în susținerea acestui motiv de nelegalitate,

recurentul a susținut că O.U.G. nr. 71/2009, privind plata unor sume

prevăzute în titluri executorii, având ca obiect acordarea de drepturi

salariale personalului din sectorul bugetar, este un normativ în vigoare,

adoptat în conformitate cu legea și Constituția, care se bucură

de prezumția de legalitate, și care trebuie respectat ca atare, atât

de justițiabili, cât și de instanțele de judecată.

Mai susține că problema efectelor

retroactive ale adresei MJLC nu poate fi abordată decât în strictă

legătură cu efectele O.U.G. nr. 71/2009, această

ordonanță intrând în vigoare la data de 18 iunie 2009, data

publicării ei în Monitorul Oficial, aceasta fiind și data de la care

această ordonanță și-a produs efectele.

Recurentul arată că adresa MJLC, ce

face obiectul prezentei acțiuni, emisă ulterior intrării în

vigoare a O.U.G. nr. 71/2009, spre informarea ordonatorilor secundari și

terțiari de credite, nu se poate pune problema retroactivității,

în primul rând pentru că adresa nu produce nici un efect în afara celui de

informare a destinatarilor săi, și în secundar, pentru că se

referă la efectele O.U.G. nr. 71/2009, care nu retroactivează.

- ultima critică adusă de

recurentul-pârât sentinței atacate, privește omisiunea instanței

de fond de a analiza excepția lipsei de interes a acțiunii

reclamanților, având în vedere că efectele adresei nr. 76602 din 3

iulie 2009 a MJCL au fost suspendate de Curtea de Apel Cluj în dosarul nr.

1313/33/2009, la data de 9 iulie 2009 și de Curtea de Apel București,

în dosarul cu numărul 6182/2/2009 la data de 7 iulie 2009, și prin

urmare, adresa respectivă nu mai produce efecte juridice, cel puțin

până la soluționarea acțiunii în anulare a acestei adrese.

Analizând sentința atacată în raport de motivul de

recurs formulat, cât și din oficiu, în baza art. 304

1

C. proc.

civ., Înalta Curte reține că recursul este nefondat, pentru

considerentele care vor fi expuse în continuare.

Critica recurentului în ceea ce privește

neîndeplinirea de către intimații-reclamanți a procedurii

administrative prealabile este nefondată în raport cu împrejurarea că

la dosarul de fond a cauzei, se află depusă, la fila 39, dovada

îndeplinirii acestei condiții imperative de admisibilitate a acțiunii

în contencios administrativ, prevăzută de dispozițiile art. 7

din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce privește caracterul adresei nr. 76602 din 3

iulie 2009 emisă de recurentul Ministerul Justiției și

Libertăților Cetățenești, Înalta Curte constată

următoarele:

Prin acest act, emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie 2009,

drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără

a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare

neuropsihică. în plus, aceeași autoritate publică a arătat

că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va

păstra și pentru viitor, plata sporului anterior individualizat

urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de

O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii

având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul

bugetar.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004,

prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul unilateral cu

caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de

putere publică, în vederea organizării executării legii sau a

executării în concret a legii, care dă naștere, modifică

sau stinge raporturi juridice.

In cauza de față, nu poate fi primită critica

recurentului în sensul negării caracterului de act administrativ a adresei

solicitate a fi suspendate.

In mod evident, adresa în discuție adoptă o

măsură prin care se modifică un element esențial al

raporturilor de serviciu existente între reclamanți și stat: mai

precis, este vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru

activitatea prestată în luna iunie 2009.

În plus, măsura supusă analizei în cauza de

față a fost luată în regim de putere publică, în vederea

organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a

O.U.G. nr. 71/2009, dar și a unei legi, respectiv, Legea nr. 18/2009.

Așadar, nu se poate afirma că suntem în

prezența unei simple operațiuni administrative de comunicare

către ordonatorii secundari și terțiari de credite, după

cum susține în mod eronat recurentul.

Pe de altă parte, trebuie amintit faptul că

suspendarea executării actelor administrative este un instrument

procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a

instanței de judecată în vederea respectării principiului

legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau

judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere

legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să

nu-și producă efectele asupra celor vizați.

După cum se cunoaște, suspendarea

actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere

vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din

circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există.

Actul administrativ se bucură de

prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe

prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă

că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul

exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici rezultă principiul

executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el

însuși titlu executoriu.

Cu alte cuvinte, a nu executa actele

administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa

legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică,

într-un stat de drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv, suspendarea efectelor

actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la

care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă

atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

Așa cum am amintit mai sus, o

condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această

măsură este aceea a existenței unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea

nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun

împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de

natură să creeze o îndoială serioasă în privința

legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția existenței

unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se

regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea

actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea

judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe

un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, trebuie subliniat faptul că, în

prezent, principiul legalității a devenit un principiu fundamental în

toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a

legii de către destinatarii ei (cetățeanul și statul).

In sistemul juridic românesc, acest principiu

este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din

Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează

faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației

sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text

cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus

de lege.

In cazul actelor administrative, legalitatea

înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al

efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de

legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreționară,

autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a

executării și executare în concret trebuie să o realizeze.

Cu alte cuvinte, între actul administrativ

și lege există în mod necesar un raport de subordonare.

In cauza de față, Înalta Curte

constată că suntem în prezența unui caz bine justificat în

raport de următoarele argumente:

Î

n primul rând, așa cum a reținut

și prima instanță, prin actul administrativ analizat, emis la

data de 3 iulie 2009, recurentul s-a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor

bănești cuvenite intimaților pe luna iunie 2009.

Prin această măsură, Înalta

Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a

încălcat principiul neretroactivității, consacrat de art. 15

alin. (2) din Constituția României, care prevede că legea dispune

numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale

mai favorabile.

Î

n acest sens, se cuvine a preciza faptul

că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor

situații existente înainte de momentul emiterii actului.

Î

n jurisprudența dezvoltată de

instanțele de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost

recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să

se impună și actelor administrative.

Trebuie arătat faptul că interdicția

retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu

interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor

acte.

De asemenea, Înalta Curte consideră

că există un argument juridic aparent valabil cu privire la

nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei

aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care

este o normă cu putere de lege.

Î

n altă ordine de idei, o altă

aparență de nelegalitate o constituie încălcarea

dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, potrivit

cărora drepturilor salariale ale judecătorilor și procurorilor

nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de acest

act normativ, iar salarizarea judecătorilor și procurorilor se

stabilește prin lege specială.

Cu alte cuvinte, în raport de acest text

normativ, plata salariilor nu poate fi diminuată de nici o autoritate

publică, în alte condiții decât cele prevăzute de

dispozițiile legale în vigoare.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș) din

Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă

iminentă se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil

sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a

funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu

public.

Î

n concepția instanței de control judiciar,

și această condiție legală este îndeplinită în

speță, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest

prejudiciu material este viitor și previzibil cu evidență, în

contextul derulării raporturilor de serviciu dintre magistrați

și stat.

În ceea ce privește invocarea Deciziei nr. 838/2009 a

Curții Constituționale, Înalta Curte constată că decizia a

fost pronunțată în soluționarea conflictului juridic de

natură constituțională și nu poate produce niciun efect cu

privire la valabilitatea deciziilor deja pronunțate de Înalta Curte de

Casație și Justiție în exercitarea atribuției consacrate de

art. 329 C. proc. civ.

De altfel, Curtea Constituțională a

statuat și cu alte ocazii că, potrivit competențelor sale, care

sunt expres și limitativ prevăzute de art. 146 din Constituție

și de Legea nr. 47/1992, aceasta asigură, pe calea controlului de

constituționalitate, supremația Constituției în sistemul juridic

normativ, nefiind competentă să cenzureze legalitatea unor

hotărâri judecătorești sau să constate că acestea sunt

lipsite de efecte juridice (Decizia nr. 988 din 1 octombrie 2008,

publicată în M.Of., Partea

I,

nr. 784 din 24 noiembrie 2008).

Pe cale de consecință, efectele

deciziei Curții Constituționale nu pot viza decât actele,

acțiunile, inacțiunile sau operațiunile ce urmează a se

înfăptui în viitor de către autoritățile publice implicate

în conflictul juridic de natură constituțională.

Î

n cauza de față, nu sunt incidente

dispozițiile Deciziei Curții Constituționale nr. 838/2009,

instanța de fond fiind investită cu soluționarea unei cereri de

suspendare a unui act administrativ.

In ceea ce privește ultimul argument

adus de recurent în susținerea căii de atac exercitate, respectiv

lipsa de interes a reclamanților în promovarea acțiunii lor, având în

vedere soluțiile pronunțate în cauze având același obiect,

respectiv suspendarea executării adresei MJLC nr. 76602/2009, Înalta Curte

îl va respinge de asemenea ca nefondat, având în vedere faptul că

dispozițiile art. 23 din Legea nr. 554/2004, care se referă doar la

hotărârile judecătorești definitive și irevocabile prin

care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ,

care sunt general obligatorii și care au putere numai pentru viitor, iar

nu și hotărârilor prin care s-a dispus suspendarea executării

unui astfel de act, în acest ultim caz fiind aplicabil principiul

relativității hotărârilor judecătorești.

Astfel, chiar dacă actul administrativ a

fost suspendat în alte cauze, această situație nu poate conduce la

ideea că reclamanții nu mai au interes, având în vedere faptul

că aceștia nu au avut nicio calitate în pricinile respective.

Or, activitatea judiciară nu poate fi

inițiată și întreținută fără justificarea

unui interes legitim încălcat.

Literatura de specialitate și practica

judiciară au stabilit că interesul reprezintă o condiție

generală ce trebuie îndeplinită în cadrul oricărui proces civil,

trebuind să fie îndeplinit nu doar cu prilejul promovării acțiunii

ci și pe tot parcursul soluționării unei cauze.

Interesul reprezintă folosul practic, material sau

moral pe care îl urmărește cel ce investește o

instanță de judecată cu o cerere, acesta trebuind a fi legitim,

personal, născut și actual.

Astfel fiind, Înalta Curte va respinge

această excepție având în vedere cele reținute.

Pentru considerentele arătate și în temeiul art.

312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 și art. 28

din Legea nr. 554/2004, modificată, Înalta Curte va respinge recursul ca

nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

IN NUMELE LEGII

D E C I D E

R

espinge recursul declarat de Ministerul

Justiției și Libertăților Cetățenești,

împotriva sentinței civile nr. 3366 din 20 octombrie 2009 a Curții de

Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și

fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în

ședință publică, astăzi 10 februarie 2010.