ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3064/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin acțiunea formulată, reclamanții U.R., ș.a., au solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției, suspendarea actului administrativ nr. 76602 din 03 iulie 2009 emisă de pârât. In motivarea cererilor s-a arătat ca prin adresa 76602 din 03 iulie 2009 s-a dispus ca drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică. Această modalitate de calcul se va păstra și pentru viitor, plata sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G.

nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar." Pârâtul a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția inadmisibilității acțiunii și excepția lipsei de interes, față de împrejurarea că actul a cărui suspendare se solicită, nu este unul administrativ în sensul Legii 554/2004, iar adresa nr. 76.602 din 03 iulie 2009 a fost deja suspendată. Prin sentința civilă nr. 4232 din 2 decembrie 2009 Curtea de Apel București a respins excepția inadmisibilității acțiunii și a lipsei de interes, a admis acțiunea reclamanților și a dispus suspendarea actului administrativ nr. 76602 din 03 iulie 2009 până la soluționarea cauzei pe fond.

Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut că inadmisibilitatea unei acțiuni poate interveni numai atunci când dreptul pretins nu este recunoscut de lege sau când condițiile de admisibilitate ale căii procedurale exercitate nu sunt îndeplinite în raport cu reglementarea legală. Instanța de fond a apreciat că adresa contestată reprezintă un act administrativ în înțelesul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 și contrar celor afirmate de pârât, acest act administrativ nu este o simplă adresă de informare, calificarea actului fiind realizată în raport de efectele concrete pe care produce. S-a arătat în considerentele sentinței atacate că nu se poate reține nici excepția lipsei de interes față de împrejurarea că suspendarea dispusă în alte dosare poate înceta în condițiile în care părțile nu formulează și acțiunea privind anularea actului în termenul prevăzut de art. 14 alin. (1) din Legea 554/2004.

S-a mai constatat că reprezintă o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate a actului administrativ contestat împrejurarea că acesta retroactivează, el are incidența asupra drepturilor salariale cuvenite reclamanților pentru luna iunie 2009, deși este emis la data de 03 iulie 2009. De asemenea, s-a reținut că prin sentința civilă nr. 1750 din 24 aprilie 2009, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, în dosarul nr. 3417/2/2009, irevocabilă prin Decizia Înaltei Curți de Casație și justiție nr. 3530 din 24 iunie 2009, a fost suspendată, executarea ordinelor nr. 1163/C din 09 aprilie 2009 și nr. 1165/C din 09 aprilie 2009, emise de pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești, cu consecința rămânerii în vigoare a ordinului nr. 768/C din 04 martie 2009 emis de pârât în aplicarea art. 47 din Legea 50/1996, astfel cum a fost interpretat conform Deciziei secțiilor unite ale Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 21/2008.

Având în vedere că O.U.G. nr. 71/2009 se referă la plata eșalonată a drepturilor salariale restante, iar nu la salariile care ar fi plătit în prezent și în viitor fără sporul de 50%, instanța de fond a apreciat că există o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate a actului atacat. Împotriva acestei hotărâri, pârâtul Ministerul Justiției a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. In motivarea recursului, încadrat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

recurentul a formulat următoarele critici de nelegalitate ale sentinței; - instanța de fond în mod greșit a respins excepția inadmisibilității acțiunii; - în raport de dispozițiile Legii nr. 330/2009 privind salarizarea unitară, intrată în vigoare la data de 12 noiembrie 2009, a devenit lipsită de interes cererea de suspendare a adresei atacate, de vreme ce sporul de risc și suprasolicitare neuropsihică urmează a fi acordat în temeiul noului act normativ; - în mod eronat, instanța de fond a apreciat îndeplinirea, în speță, a condițiilor impuse de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cauză nefiind întrunită nici condiția cazului bine justificat, nefiind vorba despre o aparență de nelegalitate a acestui act și nici condiția pagubei iminente, întrucât reclamanții nu au fost lezați în drepturile salariale ce li se cuvin, dat fiind faptul că odată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 330/2009 singura modalitate legală în care se face salarizarea personalului plătit din fonduri publice, inclusiv din sistemul justiției, este cea prevăzută de acest act normativ.

Analizând sentința atacată în raport de motivul de recurs formulat, cât și din oficiu, în baza art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte reține că recursul este nefondat, pentru considerentele care vor fi expuse în continuare. Așa cum s-a reținut anterior, obiectul acțiunii deduse judecății îl reprezintă suspendarea executării adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009 emisă de recurentul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești. Prin acest act, emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică. In plus, aceeași autoritate publică a arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G.

nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar. Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. Din analiza textului de lege enunțat rezultă că o primă cerință pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. Măsura supusă analizei în cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a O.U.G. nr. 71/2009. Așadar, nu se poate afirma că suntem în prezența unei simple operațiuni administrative de comunicare către ordonatorii secundari și terțiari de credite, după cum susține în mod eronat recurentul.

Pe de altă parte, trebuie amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. După cum se cunoaște, suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există. Actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu. Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație constituțională. Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004. Așa cum am amintit mai sus, o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenței unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Prin urmare, condiția existentei unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. In acest context, trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățeanul și statul).

In sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege. În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în concret trebuie să o realizeze.

Cu alte cuvinte, între actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare. In cauza de față, Înalta Curte constată că suntem în prezența unui caz bine justificat în raport de următoarele argumente: În primul rând, așa cum a reținut și prima instanță, prin actul administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor bănești cuvenite intimaților pe luna iunie 2009. Prin această măsură, Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile.

În acest sens, se cuvine a preciza faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situații existente înainte de momentul emiterii actului. În jurisprudența dezvoltată de instanțele de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună și actelor administrative. Trebuie arătat faptul că interdicția retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte. Mai mult decât atât, actul normativ în aplicarea căruia se pretinde că a fost emisă adresa în discuție, respectiv O.U.G. nr. 71/2009, după cum arată chiar titulatura sa, se referă la plata unor sume prevăzute în titluri executorii, având ca obiect acordarea de drepturi salariale, preambulul acestuia făcând trimitere Ia titluri executorii emise anterior intrării în vigoare a ordonanței.

Astfel, nu se poate pune problema incidenței art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 71/2009, care menționează faptul că plata sumelor prevăzute în hotărâri judecătorești având ca obiect acordarea unor drepturi de natură salarială stabilite în favoarea personalului din sectorul bugetar, devenite executorii până la data de 31 decembrie 2009, se va realiza după o procedură de executare în perioada 2010-2012. Un argument în acest sens îl reprezintă faptul că este vorba de plata drepturilor salariale aferente lunii iunie 2009, deci pentru o perioadă anterioară intrării în vigoare a acestei ordonanțe. În concepția instanței de control judiciar este îndeplinită și cerința existenței unei pagube iminente, astfel cum este definită ea de art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, în speță fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale, acest prejudiciu material fiind viitor și previzibil cu evidență, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre magistrat și stat.

In ceea ce privește invocarea în speță a incidenței legii salarizării unitare, Curtea constată că susținerile recurentului în acest sens sunt lipsite de temei legal, având în vedere principiul neretroactivității legii, în raport de data intrării în vigoare a acestui act normativ, respectiv 12 noiembrie 2009. Pentru considerentele arătate și apreciind că, în mod corect, instanța de fond a reținut că, în cauză, sunt întrunite condițiile prevăzute de lege pentru suspendarea actului administrativ, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat. PENTRU

ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII D E C I D E Respinge recursul declarat de Ministerul Justiției împotriva sentinței civile nr. 4232 din 2 decembrie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 10 iunie 2010.