ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 694/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 694/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată

următoarele:

Prin acțiunea

formulată, reclamanții P.I., C.E., ș.a., personal auxiliar din

cadrul Judecătoriei Târgu Jiu, au chemat în judecată pe pârâtul

Ministerul Justiției și Libertăților

Cetățenești, solicitând ca prin sentința ce se va

pronunța, în temeiul dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004,

să se dispună suspendarea adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009,

emisă de pârât, până la pronunțarea instanței de fond.

În motivarea

cererilor s-a arătat ca prin adresa 76602 din 03 iulie 2009 s-a dispus ca

"începând cu data de 10 iulie 2009 drepturile salariale aferente lunii

iunie 2009 se vor achita fără a include și sporul de 50% pentru

risc și suprasolicitare neuropsihică. Această modalitate de

calcul se va păstra și pentru viitor, plata sporului de risc și

suprasolicitare neuropsihică urmând să se efectueze conform

eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor

sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi

salariale personalului din sectorul bugetar."

Prin sentința

civilă nr. 3365 din 20 octombrie 2009 Curtea de Apel București, secția

a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins excepția

inadmisibilității acțiunii și excepția lipsei de

obiect, invocate de pârât, a admis cererea de suspendare formulată de

reclamanți și a suspendat executarea actului administrativ emis de

pârât sub nr. 76.602 din 03 iulie 2009 până la pronunțarea

instanței de fond.

Pentru a

pronunța această soluție instanța de fond a reținut în

esență, următoarele:

În ceea ce

privește excepția inadmisibilității, invocată de

pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților

Cetățenești, prin întâmpinare, curtea de apel a apreciat-o ca

fiind neîntemeiată, reținând că adresa a cărei suspendare

s-a solicitat este un act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din

Legea nr. 554/2004, având în vedere faptul că aceasta a fost emisă de

autoritatea pârâtă în regim de putere publică, în vederea

executării legilor menționate în cuprinsul ei prin această

adresă fiind modificate raporturile juridice cu privire la drepturile

salariale ale reclamanților, nefiind vorba așadar, de o simplă

înștiințare a ordonatorilor de credite, așa cum arată

pârâtul.

Neîntemeiată a

fost apreciată și excepția lipsei de obiect a acțiunii,

curtea de apel reținând că deși actul administrativ a cărui

suspendare s-a solicitat are caracter normativ, prin hotărârile

judecătorești la care s-a făcut referire, fără a se

individualiza în mod concret, acest act nu a fost anulat, astfel încât nu sunt

aplicabile dispozițiile art. 23 din Legea nr. 554/2004, care se

referă doar la hotărârile judecătorești definitive și

irevocabile prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu

caracter normativ, care sunt general obligatorii și care au putere numai

pentru viitor, iar nu și hotărârilor prin care s-a dispus suspendarea

executării unui astfel de act, în acest ultim caz fiind aplicabil

principiul relativității hotărârilor judecătorești.

Asupra cererii de

suspendare, curtea de apel a reținut că potrivit art. 14 alin. (1) din

Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei

pagube iminente, o dată cu sesizarea, în condițiile art. 7, a

autorității publice care a emis actul, persoana

vătămată poate să ceară instanței competente să

dispună suspendarea executării actului administrativ.

Instanța de fond

a constatat că prin adresa nr. 76602 din 3 iulie 2009, emisă de

pârâtul MJLC, s-a dispus ca "începând cu data de 10 iulie 2009 drepturile

salariale aferente lunii iunie 2009, se vor achita fără a include

și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică.

Această modalitate de calcul se va păstra și pentru viitor,

plata sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică urmând să

se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009,

privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii, având ca obiect

acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.

Curtea a constatat

că reprezintă o îndoială puternică și evidentă

asupra prezumției de legalitate a actului administrativ contestat

împrejurarea că acesta retroactivează, el are incidența asupra

drepturilor salariale cuvenite reclamanților pentru luna iunie 2009,

deși este emis la data de 03 iulie 2009.

De asemenea, s-a

reținut că prin sentința civilă nr. 1750 din 24 aprilie 2009,

pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a

contencios administrativ și fiscal, în dosarul nr. 3417/2/2009,

irevocabilă prin Decizia Înaltei Curți de Casație și

Justiție nr. 3530 din 24 iunie 2009, a fost suspendată executarea

ordinelor nr. 1163/C din 09 aprilie 2009 și nr. 1165/C din 09 aprilie 2009,

emise de pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților

Cetățenești, cu consecința rămânerii în vigoare a

ordinului nr. 768/C din 04 martie 2009 emis de pârât în aplicarea art. 47 din

Legea nr. 50/1996, astfel cum a fost interpretat conform Deciziei

secțiilor unite ale Înaltei Curți de Casație și

Justiție nr. 21/2008.

Întrucât ordinul nr.

768/C din 04 martie 2009 nu are în vedere executarea unor titluri executorii,

respectiv a unor hotărâri judecătorești, ci are în vedere

aplicarea dispozițiilor instituite de art. 47 din Legea nr. 50/1996,

dispoziții care nu au fost modificate sau suspendate, iar O.U.G. nr. 71/2009

privește plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect

acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, invocarea

acestui act normativ în motivarea adresei nr. 76602 din 03 iulie 2009

reprezintă un caz bine justificat.

Instanța de fond

a mai reținut că O.U.G. nr. 71/2009 se referă la plata

eșalonată a drepturilor salariale restante, această

restanță fiind cuantificată și astfel se poate determina un

termen pentru achitarea acesteia. Plata eșalonată nu poate să

privească salariile care ar fi plătite în prezent și în viitor

fără sporul de 50%, întrucât aceste sume ar deveni la rândul lor

restante și nu ar mai putea fi cuantificate și achitate, iar prin

adresa nr. 76602 din 03 iulie 2009 drepturile salariale, respectiv dreptul la

sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, calculat

la indemnizația brută lunară, au fost diminuate retroactiv

și prin aceasta se produce un prejudiciu reclamanților, care aveau o

speranță legitimă în ceea ce privește valoarea

patrimonială pe care urmau să o primească pentru prestarea

activității în luna iunie 2009.

Împotriva acestei

hotărâri, pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților

Cetățenești a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate

și netemeinicie.

In motivarea

recursului, încadrat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc.

civ. recurentul a formulat următoarele critici de nelegalitate ale

sentinței:

-

instanța de fond nu a avut în vedere faptul

că nu s-a îndeplinit procedura prealabilă administrativă

prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, astfel încât se impune

admiterea excepției inadmisibilitătii cererii.

- adresa

contestată nu constituie un act administrativ, în sensul Legii nr.

554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite,

în sarcina celorlalți ordonatori din sistem, materializată sub forma

unei adrese; în concret, este vorba despre o simplă operațiune de

încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de

credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009,

coroborată cu Legea nr. 18/2009 și Legea nr. 500/2002.

- în cauză nu

este întrunită condiția pagubei iminente, întrucât reclamanții

nu au fost lezați în drepturile salariale ce li se cuvin, în cauză

nefiind vorba de o diminuare a drepturilor salariale cuvenite intimaților

reclamanți, care sunt și au fost calculate în conformitate cu O.U.G. nr.

27/2006, ci doar de executarea unor hotărâri judecătorești care

va fi realizată nu ca până în acest moment, lunar, ci potrivit

eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009.

Astfel, având în

vedere că plata titlurilor executorii s-a realizat și se

realizează exclusiv în conformitate cu legea, plățile urmând a

se efectua eșalonat și avându-se în vedere și indexarea sumelor

cu IPC nu se poate afirma că există pericolul producerii unor daune

grave în patrimoniul reclamanților.

Recurentul mai

invocă Decizia nr. 838/2009 a Curții Constituționale prin care

s-a constatat existența unui conflict juridic de natură

constituțională între autoritatea judecătorească, pe de o

parte și Parlamentul României și Guvernul României, pe de altă

parte, solicitând instanței de recurs să constate că după

pronunțarea deciziei Curții Constituționale, instanțele nu

mai pot aplica cele statuate de Înalta Curte de Casație și

Justiție prin decizia nr. 21 din 13 martie 2008 întrucât o asemenea

conduită nu face decât să ignore dispozițiile imperative ale

art. 11 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 și să perpetueze

încălcarea Constituției în ciuda celor constatate expres de Curtea

Constituțională.

- ultima critică

a recurentului privește nedovedirea de către reclamanți a existenței

cazului bine justificat, în definiția dată acestui concept juridic de

dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004.

În susținerea

acestui motiv de nelegalitate, recurentul a susținut că O.U.G. nr.

71/2009, privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii, având ca

obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, este

un normativ în vigoare, adoptat în conformitate cu legea și

Constituția, care se bucură de prezumția de legalitate, și

care trebuie respectat ca atare, atât de justițiabili, cât și de

instanțele de judecată.

Mai susține

că problema efectelor retroactive ale adresei MJLC nu poate fi

abordată decât în strictă legătură cu efectele O.U.G. nr.

71/2009, această ordonanță intrând în vigoare la data de 18

iunie 2009, data publicării ei în Monitorul Oficial, aceasta fiind și

data de la care această ordonanță și-a produs efectele.

Concluzionând,

recurentul arată că adresa MJLC, ce face obiectul prezentei

acțiuni, emisă ulterior intrării în vigoare a O.U.G. nr.

71/2009, spre informarea ordonatorilor secundari și terțiari de

credite, nu se poate pune problema retroactivității, în primul rând

pentru că adresa nu produce nici un efect în afara celui de informare a

destinatarilor săi, și în secundar, pentru că se referă la

efectele O.U.G. nr. 71/2009, care nu retroactivează.

Analizând

sentința atacată în raport de motivul de recurs formulat, cât și

din oficiu, în baza art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte

reține că recursul este nefondat, pentru considerentele care vor fi

expuse în continuare.

Critica recurentului

în ceea ce privește neîndeplinirea de către

intimații-reclamanți a procedurii administrative prealabile este

nefondată în raport cu împrejurarea că la dosarul de fond a cauzei,

se află depusă, la fila 167, dovada îndeplinirii acestei

condiții imperative de admisibilitate a acțiunii în contencios

administrativ, prevăzută de dispozițiile art. 7 din Legea nr.

554/2004.

In ceea ce

privește caracterul adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009 emisă de recurentul

Ministerul Justiției și Libertăților

Cetățenești, Înalta Curte constată următoarele:

Prin acest act,

emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente

lunii iunie 2009 să se achite fără a include și sporul de

50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică. în plus,

aceeași autoritate publică a arătat că această

modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru

viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze

conform eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata

unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de

drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.

Potrivit art. 2 alin.

(1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, prin noțiunea de act administrativ se

înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o

autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea

organizării executării legii sau a executării în concret a

legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

In cauza de

față, nu poate fi primită critica recurentului în sensul

negării caracterului de act administrativ a adresei solicitate a fi

suspendate.

In mod evident,

adresa în discuție adoptă o măsură prin care se

modifică un element esențial al raporturilor de serviciu existente

între reclamanți și stat: mai precis, este vorba de modificarea

cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie

2009.

În plus, măsura

supusă analizei în cauza de față a fost luată în regim de

putere publică, în vederea organizării executării unei norme cu

putere de lege, respectiv, a O.U.G. nr. 71/2009, dar și a unei legi,

respectiv, Legea nr. 18/2009.

Așadar, nu se

poate afirma că suntem în prezența unei simple operațiuni

administrative de comunicare către ordonatorii secundari și

terțiari de credite, după cum susține în mod eronat recurentul.

Pe de altă

parte, trebuie amintit faptul că suspendarea executării actelor

administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția

autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea

respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea

publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din

punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din

urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

După cum se

cunoaște, suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de

întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare

din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există.

Actul administrativ

se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se

bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se

afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate

(actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici rezultă

principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral

este el însuși titlu executoriu.

Cu alte cuvinte, a nu

executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează

cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine

juridică, într-un stat de drept și o democrație

constituțională.

Din acest motiv,

suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de

excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate

să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de

Legea nr. 554/2004.

Așa cum am

amintit mai sus, o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune

această măsură este aceea a existenței unui caz bine

justificat.

Conform art. 2 alin. (1)

lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate

presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt

de natură să creeze o îndoială serioasă în privința

legalității actului administrativ.

Prin urmare,

condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în

situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu

privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a

interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ

trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

In acest context,

trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității

a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta

constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei

(cetățeanul și statul).

In sistemul juridic

românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16

alin. (2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional

precizează faptul că, în România, respectarea Constituției, a

supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte,

al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată ca nimeni nu este

mai presus de lege.

În cazul actelor

administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului

valabil al actelor și al efectelor lor până în momentul

anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă

beneficiază de putere discreționară, autoritățile

publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și

executare în concret trebuie să o realizeze.

Cu alte cuvinte,

între actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de

subordonare.

În cauza de

față, Înalta Curte constată că suntem în prezența unui

caz bine justificat în raport de următoarele argumente:

În primul rând,

așa cum a reținut și prima instanță, prin actul

administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009, recurentul s-a intervenit

în mod retroactiv în plata drepturilor bănești cuvenite

intimaților pe luna iunie 2009.

Prin această

măsură, Înalta Curte poate aprecia că există indicii în

sensul că recurentul a încălcat principiul

neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din

Constituția României, care prevede că legea dispune numai pentru

viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile.

În acest sens, se

cuvine a preciza faptul că securitatea juridică impune neaplicarea

regulilor de drept unor situații existente înainte de momentul emiterii

actului.

În jurisprudența

dezvoltată de instanțele de contencios administrativ,

neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept,

ceea ce i-a permis să se impună și actelor administrative.

Trebuie arătat

faptul că interdicția retroactivității actelor

administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci

condiționează însăși legalitatea acestor acte.

De asemenea, Înalta

Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu

privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei

aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care

este o normă cu putere de lege.

Potrivit art. 2 alin.

(1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de

pagubă iminentă se înțelege prejudiciul material viitor și

previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a

funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu

public.

In concepția

instanței de control judiciar, și această condiție

legală este îndeplinită în speță, fiind vorba de diminuarea

unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor și

previzibil cu evidență, în contextul derulării raporturilor de

serviciu dintre magistrați și stat.

In ceea ce

privește invocarea Deciziei nr. 838/2009 a Curții

Constituționale, Înalta Curte constată că decizia a fost

pronunțată în soluționarea conflictului juridic de natură

constituțională și nu poate produce niciun efect cu privire la

valabilitatea deciziilor deja pronunțate de Înalta Curte de Casație

și Justiție în exercitarea atribuției consacrate de art. 329 C.

proc. civ.

De altfel, Curtea

Constituțională a statuat și cu alte ocazii că, potrivit

competențelor sale, care sunt expres și limitativ prevăzute de

art. 146 din Constituție și de Legea nr. 47/1992, aceasta

asigură, pe calea controlului de constituționalitate, supremația

Constituției în sistemul juridic normativ, nefiind competentă să

cenzureze legalitatea unor hotărâri judecătorești sau să

constate că acestea sunt lipsite de efecte juridice (Decizia nr. 988 din 1

octombrie 2008, publicată în M.Of., Partea

I,

nr. 784 din 24

noiembrie 2008).

Pe cale de

consecință, efectele deciziei Curții Constituționale nu pot

viza decât actele, acțiunile, inacțiunile sau operațiunile ce

urmează a se înfăptui în viitor de către autoritățile

publice implicate în conflictul juridic de natură constituțională.

În cauza de

față, nu sunt incidente dispozițiile Deciziei Curții

Constituționale nr. 838/2009, instanța de fond fiind investită

cu soluționarea unei cereri de suspendare a unui act administrativ.

Pentru considerentele

arătate și în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ.,

coroborat cu art. 20 și art.28 din Legea nr. 554/2004, modificată, Înalta

Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU

ACESTE MOTIVE

IN

NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de Ministerul Justiției și Libertăților

Cetățenești, împotriva sentinței civile nr. 3365 din 20

octombrie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a

contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 10 februarie 2010.