ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5018/2009

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5018/2009 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2009)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată, reclamanții J.C. și J.A.,

judecători în cadrul Tribunalului București, au chemat în judecată pe pârâtul

Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești, solicitând ca prin sentința

ce se va pronunța, în temeiul dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr.

554/2004, să se dispună suspendarea adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009, emisă

de pârât.

În

motivarea cererii s-a

arătat că prin adresa 76602 din 03 iulie 2009 s-a dispus ca „începând cu data

de 10 iulie 2009 drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 se vor achita fără

a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică. Această

modalitate de calcul se va păstra și pentru viitor, plata sporului de risc și

suprasolicitare neuropsihică urmând să se efectueze conform eșalonării

prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri

executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din

sectorul bugetar”.

Prin sentința civilă

nr. 2889 din 21 iulie 2009, Curtea de Apel București, secția a Vlll-a

contencios administrativ și fiscal, a admis cererea de suspendare formulată de

reclamanți și a suspendat executarea actului administrativ emis de pârât sub

nr. 76602 din 03 iulie 2009 până la pronunțarea instanței de fond.

Pentru a pronunța

această soluție, instanța de fond a reținut că potrivit art. 14 alin. (1) din

Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube

iminente, o dată cu sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care

a emis actul, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună

suspendarea executării actului administrativ.

Instanța de fond a

apreciat că adresa contestată reprezintă un act administrativ în înțelesul art.

2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 producând efecte juridice în ceea ce

privește drepturile salariale cuvenite reclamanților, în sensul diminuării

acestora, astfel că a respins excepția inadmisibilității acțiunii invocată de

pârât.

S-a mai constatat că

reprezintă o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate a

actului administrativ contestat împrejurarea că acesta retroactivează, el are

incidența asupra drepturilor salariale cuvenite reclamanților pentru luna iunie

2009, deși este emis la data de 03 iulie 2009.

De asemenea, s-a

reținut că prin sentința civilă nr. 1750 din 24 aprilie 2009, pronunțată de

Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal,

în Dosarul nr. 3417/2/2009, irevocabilă prin Decizia Înaltei Curți de Casație

și Justiție nr. 3530 din 24 iunie 2009, a fost suspendată executarea ordinelor

nr. 1163/C din 09 aprilie 2009 și nr. 1165/C din 09 aprilie 2009, emise de

pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești, cu consecința

rămânerii în vigoare a ordinului nr. 768/C din 04 martie 2009 emis de pârât în

aplicarea art. 47 din Legea nr. 50/1996, astfel cum a fost interpretat conform

Deciziei Secțiilor Unite ale Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 21/2008.

Întrucât

ordinul nr. 768/C din

04 martie 2009 nu are în vedere executarea unor titluri executorii, respectiv a

unor hotărâri judecătorești, ci are în vedere aplicarea dispozițiilor

instituite de art. 47 din Legea nr. 50/1996, dispoziții care nu au fost

modificate sau suspendate, iar O.U.G. nr. 71/2009 privește plata unor sume

prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale

personalului din

sectorul bugetar, invocarea acestui act normativ în motivarea adresei nr. 76602

din 03 iulie 2009 reprezintă un caz bine justificat.

Instanța de fond a

mai reținut că O.U.G. nr. 71/2009 se referă la plata eșalonată a drepturilor

salariale restante, această restanță fiind cuantificată și astfel se poate

determina un termen pentru achitarea acesteia. Plata eșalonată nu poate să

privească salariile care ar fi plătite în prezent și în viitor fără sporul de

50%, întrucât aceste sume ar deveni la rândul lor restante și nu ar mai putea

fi cuantificate și achitate, iar prin adresa nr. 76602 din 03 iulie 2009

drepturile salariale, respectiv dreptul la sporul de 50% pentru risc și

suprasolicitare neuropsihică, calculat la indemnizația brută lunară, au fost

diminuate retroactiv și prin aceasta se produce un prejudiciu reclamanților,

care aveau o speranță legitimă în ceea ce privește valoarea patrimonială pe

care urmau să o primească pentru prestarea activității în luna iunie 2009.

Împotriva acestei

hotărâri, pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești a declarat

recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În

motivarea recursului,

încadrat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. recurentul a

formulat următoarele critici de nelegalitate ale sentinței:

- instanța de fond în

mod greșit a respins excepția inadmisibilitătii acțiunii;

- adresa contestată

nu constituie un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură

stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalți ordonatori

din sistem, materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre

o simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de

credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009,

coroborată cu Legea nr. 18/2009 și Legea nr. 500/2002.

- în cauză nu este

întrunită condiția cazului bine justificat, nefiind vorba despre o aparență de

nelegalitate a acestui act și nici condiția pagubei iminente, întrucât

reclamanții nu au fost lezați în drepturile salariale ce li se cuvin.

Recurentul mai

susține că nu este vorba de o diminuare a drepturilor salariale cuvenite

intimaților-reclamanți, care sunt și au fost calculate în conformitate cu O.U.G.

nr. 27/2006, ci doar de executarea unor hotărâri judecătorești care va fi

realizată nu ca până în acest moment, lunar, ci potrivit eșalonării prevăzute

de O.U.G. nr. 71/2009.

Astfel, având în

vedere că plata titlurilor executorii s-a realizat și se realizează exclusiv în

conformitate cu legea, plățile urmând a se efectua eșalonat și avându-se în

vedere și indexarea sumelor cu IPC nu se poate afirma că există pericolul

producerii unor daune grave în patrimoniul reclamanților.

Recurentul mai invocă

Decizia nr. 838/2009 a Curții Constituționale prin care s-a constatat existența

unui conflict juridic de natură constituțională între autoritatea

judecătorească, pe de o parte și Parlamentul României și Guvernul României, pe

de altă parte, solicitând instanței de recurs să constate că după pronunțarea

deciziei Curții Constituționale, instanțele nu mai pot aplica cele statuate de

Înalta Curte de Casație și Justiție prin decizia nr. 21 din 13 martie 2008

întrucât o asemenea conduită nu face decât să ignore dispozițiile imperative

ale art. 11 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 și să perpetueze încălcarea

Constituției în ciuda celor constatate expres de Curtea Constituțională.

Analizând sentința

atacată în raport de motivul de recurs formulat, cât și din oficiu, în baza

art. 304 C. proc. civ., Înalta Curte reține că recursul este nefondat, pentru

considerentele care vor fi expuse în continuare.

Așa cum s-a reținut

anterior, obiectul acțiunii deduse judecății îl reprezintă suspendarea

executării adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009 emisă de recurentul Ministerul

Justiției și Libertăților Cetățenești.

Prin acest act,

emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente

lunii iunie 2009 să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și

suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeași autoritate publică a arătat că

această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru

viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform

eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în

titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului

din sectorul bugetar.

Potrivit art. 14

alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în

cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după

sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a

autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței

competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral

până la pronunțarea instanței de fond.

Din lecturarea

textului legal anterior arătat rezultă că o primă cerință pentru a interveni

această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ

este aceea de a fi în prezența unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin.

(1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act

administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ

emis de o autoritate publică, în regim de

putere publică, în vederea organizării

executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică

sau stinge raporturi juridice.

În

cauza de față, nu

poate fi primită critica recurentului în sensul negării caracterului de act

administrativ a adresei solicitate a fi suspendate.

În

mod evident, adresa

în discuție adoptă o măsură prin care se modifică un element esențial al

raporturilor de serviciu existente între judecători și stat: mai precis, este

vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată

în luna iunie 2009.

În

plus, măsura supusă

analizei în cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în vederea

organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a O.U.G. nr.

71/2009, dar și a unei legi, respectiv Legea nr. 18/2009.

Așadar, nu se poate

afirma că suntem în prezența unei simple operațiuni administrative de

comunicare către ordonatorii secundari și terțiari de credite, după cum susține

în mod eronat recurentul.

Pe de altă parte,

trebuie amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un

instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a

instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta

timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de

evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca

acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

După cum se cunoaște,

suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a

efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși,

formal-juridic, el există.

Actul administrativ

se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe

prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția

de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea

emitentă).

De aici rezultă

principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este

el însuși titlu executoriu.

Cu alte cuvinte, a nu

executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a

nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică,

într-un stat de drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv,

suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție,

la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când

sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

Așa cum am amintit

mai sus, o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este

aceea a existenței unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin.

(1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate

presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură

să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția

existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se

regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea

actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a

interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să

existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În

acest context,

trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un

principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în

respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățeanul și statul).

În

sistemul juridic

românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin.

(2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că,

în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este

obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală

arată că nimeni nu este mai presus de lege.

În

cazul actelor

administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al

actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de

legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile

publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în

concret trebuie să o realizeze.

Cu alte cuvinte,

între actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de

subordonare.

În

cauza de față, Înalta

Curte constată că suntem în prezența unui caz bine justificat în raport de

următoarele argumente:

În

primul rând, așa cum

a reținut și prima instanță, prin actul administrativ analizat, emis la data de

3 iulie 2009, recurentul s-a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor

bănești cuvenite intimaților pe luna iunie 2009.

Prin această măsură,

Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat

principiul neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția

României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii

penale sau contravenționale mai favorabile.

Î

n acest sens, se

cuvine a preciza faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de

drept unor situații existente înainte de momentul emiterii actului.

În

jurisprudența

dezvoltată de instanțele de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost

recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună

și actelor administrative.

Trebuie arătat faptul

că interdicția retroactivității actelor administrative nu este numai un

principiu interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte.

De asemenea, Înalta

Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la

nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări

retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu

putere de lege.

În

altă ordine de idei,

o altă aparență de nelegalitate o constituie încălcarea dispozițiilor art. 74

alin. (2) din Legea nr. 303/2004, potrivit cărora drepturilor salariale ale

judecătorilor și procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în

cazurile prevăzute de acest act normativ, iar salarizarea judecătorilor și

procurorilor se stabilește prin lege specială.

Cu alte cuvinte, în raport

de acest text normativ, plata salariilor nu poate fi diminuată de nicio

autoritate publică, în alte condiții decât cele prevăzute de dispozițiile

legale în vigoare.

Potrivit art. 2 alin.

(1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă

iminentă se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz,

perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui

serviciu public.

În

concepția instanței

de control judiciar, și această condiție legală este îndeplinită în speță,

fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material

este viitor și previzibil cu evidență, în contextul derulării raporturilor de

serviciu dintre magistrați și stat.

În

ceea ce privește

invocarea Deciziei nr. 838/2009 a Curții Constituționale, Înalta Curte constată

că decizia a fost pronunțată în soluționarea conflictului juridic de natură

constituțională și nu poate produce niciun efect cu privire la valabilitatea

deciziilor deja pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție în

exercitarea atribuției consacrate de art. 329 C. proc. civ.

De altfel, Curtea

Constituțională a statuat și cu alte ocazii că, potrivit competențelor sale,

care sunt expres și limitativ prevăzute de art. 146 din Constituție și de Legea

nr. 47/1992, aceasta asigură, pe calea controlului de constituționalitate,

supremația Constituției în sistemul juridic normativ, nefiind competentă să

cenzureze legalitatea

unor

hotărâri judecătorești sau să constate că acestea sunt lipsite de efecte

juridice (Decizia nr. 988 din 1 octombrie 2008, publicată în M. Of. al

României, Partea I, nr. 784/24.10.2008).

Pe cale de

consecință, efectele deciziei Curții Constituționale nu pot viza decât actele,

acțiunile, inacțiunile sau operațiunile ce urmează a se înfăptui în viitor de

către autoritățile publice implicate în conflictul juridic de natură

constituțională.

În

cauza de față, nu

sunt incidente dispozițiile Deciziei Curții Constituționale nr. 838/2009,

instanța de fond fiind învestită cu soluționarea unei cereri de suspendare a

unui act administrativ.

Pentru considerentele

arătate și în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat

cu art. 20 și 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, Înalta Curte va respinge

recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești, împotriva

sentinței civile nr. 2889 din 21 iulie 2009 a Curții de Apel București, secția

a VlII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 11 noiembrie 2009.