ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2467/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2467/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată

următoarele:

Prin

acțiunea formulată la data de 9 iulie 2009, reclamanții D.C.S., D.E., C.V.E., C.D.V.,

M.L.M., C.M.C. și D.O.L., au chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Justiției

și Libertăților Cetățenești, solicitând ca prin sentința ce se va pronunța, în

temeiul dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, să se dispună

suspendarea executării adresei nr. 76.602 din 3 iulie 2009, emisă de pârât.

În

motivarea cererii lor, reclamanții au arătat că prin adresa 76602 din 03 iulie 2009

s-a dispus ca drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără

a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, urmând

ca această modalitate de calcul să fie păstrată și pentru viitor, plata

sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică urmând să se efectueze conform

eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în

titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului

din sectorul bugetar.

În

concepția reclamanților, cele două cerințe de admisibilitate a cererii de

suspendare impuse de prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004, anume cazul

bine justificat și paguba iminentă, sunt întrunite.

Astfel,

reclamanții au arătat că actul emis de pârât este vădit nelegal și încalcă

principiul neretroactivității, întrucât, deși emis la 3 iulie 2009, dispune și

cu privire la drepturile salariale aferente lunii iunie, iar sub aspectul

pagubei iminente, aceasta rezultă fără putință de tăgadă din diminuarea

drepturilor salariale cuvenite.

Pârâtul,

prin întâmpinare, a invocat excepția inadmisibilității acțiunii, solicitând

respingerea ca inadmisibilă a acțiunii, întrucât actul atacat nu este un act

administrativ în sensul Legii nr. 554/2004.

Prin sentința

civilă nr. 3317 din 16 octombrie 2009, Curtea de Apel București, secția a

VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins ca neîntemeiată excepția

inadmisibilității acțiunii invocată de pârât, a admis acțiunea formulată de

reclamanți în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților

Cetățenești și, în consecință, a dispus suspendarea executării actului

administrativ emis de către pârât sub nr. 76.602 din 03 iulie 2009 până la pronunțarea

instanței de fond.

Pentru

a pronunța această soluție instanța de fond a reținut că, în ceea ce privește

excepția inadmisibilității cererii, invocată de pârât în considerarea faptului

că actul contestat nu ar avea natura unui act administrativ, adresa contestată

reprezintă un act administrativ în înțelesul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea

nr. 554/2004, efectul produs de aceasta constând în diminuarea drepturilor

salariale cuvenite reclamanților, astfel că a respins ca neîntemeiată excepția

inadmisibilității acțiunii invocată de pârât.

Instanța

de fond a apreciat că potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în

cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, o dată cu

sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul,

persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea

executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond.

În

ceea ce privește admisibilitatea cererii de suspendare fundamentată pe

prevederile art. 14, instanța a reținut că sunt îndeplinite condițiile

prevăzute de lege pentru admiterea cererii de suspendare.

Astfel,

s-a constatat că reprezintă o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției

de legalitate a actului administrativ contestat împrejurarea că acesta

retroactivează, având incidență asupra drepturilor salariale cuvenite

reclamanților pentru luna iunie 2009, deși este emis la data de 3 iulie 2009.

De

asemenea, s-a reținut că prin sentința civilă nr. 1750 din 24 aprilie 2009,

pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, în dosarul nr. 3417/2/2009, irevocabilă prin Decizia

Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 3530 din 24 iunie 2009, a fost

suspendată executarea ordinelor nr. 1163/C din 09 aprilie 2009 și nr. 1165/C

din 09 aprilie 2009, emise de pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților

Cetățenești, cu consecința rămânerii în vigoare a ordinului nr. 768/C din 04

martie 2009 emis de pârât în aplicarea art. 47 din Legea 50/1996, astfel cum a

fost interpretat conform Deciziei secțiilor unite ale Înaltei Curți de Casație

și Justiție nr. 21/2008.

Întrucât

ordinul nr. 768/C/04 martie 2009 nu are în vedere executarea unor titluri

executorii, respectiv a unor hotărâri judecătorești, ci are în vedere aplicarea

dispozițiilor instituite de art. 47 din Legea nr. 50/1996, dispoziții care nu

au fost modificate sau suspendate, iar O.U.G. 71/2009 privește plata unor sume

prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale

personalului din sectorul bugetar, invocarea acestui act normativ în motivarea

adresei nr. 76602 din 03 iulie 2009 reprezintă un caz bine justificat.

Instanța

de fond a mai reținut că O.U.G. nr. 71/2009 se referă la plata eșalonată a

drepturilor salariale restante, această restanță fiind cuantificată și astfel

se poate determina un termen pentru achitarea acesteia. Plata eșalonată nu

poate să privească salariile care ar fi plătite în prezent și în viitor fără

sporul de 50%, întrucât aceste sume ar deveni la rândul lor restante și nu ar

mai putea fi cuantificate și achitate, iar prin adresa nr. 76602 din 03 iulie 2009

drepturile salariale, respectiv dreptul la sporul de 50% pentru risc și

suprasolicitare neuropsihică, calculat la indemnizația brută lunară, au fost

diminuate retroactiv și prin aceasta se produce un prejudiciu reclamanților,

care aveau o speranță legitimă în ceea ce privește valoarea patrimonială pe

care urmau să o primească pentru prestarea activității în luna iunie 2009.

Împotriva

acestei hotărâri, pârâtul Ministerul Justiției a declarat recurs, criticând-o

pentru nelegalitate și netemeinicie.

În

motivarea recursului, încadrat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C.

proc. civ. recurentul a formulat următoarele critici de nelegalitate a

sentinței:

-

instanța de fond în mod greșit a respins excepția inadmisibilității acțiunii;

- adresa

contestată nu constituie un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci

o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite în sarcina celorlalți

ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese; în concret, este

vorba despre o simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și

terțiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr.

71/2009, coroborată cu Legea nr. 18/2009 și Legea nr. 500/2002,

iar nu o manifestare de voință

unilaterală a unității emitente, susceptibilă de a da naștere, a modifica sau a

stinge raporturi juridice;

- în

raport de dispozițiile Legii nr. 330/2009 privind salarizarea unitară, intrată

în vigoare la data de 12 noiembrie 2009, a devenit lipsită de interes cererea

de suspendare a adresei atacate, de vreme ce sporul de risc și suprasolicitare

neuropsihică urmează a fi acordat în temeiul noului act normativ;

- în

mod eronat, instanța de fond a apreciat îndeplinirea, în speță, a condițiilor

impuse de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în

cauză nefiind întrunită nici condiția

cazului bine justificat, nefiind vorba despre o aparență de nelegalitate a

acestui act și nici condiția pagubei iminente, întrucât reclamanții nu au fost

lezați în drepturile salariale ce li se cuvin, dat fiind faptul că odată cu

intrarea în vigoare a Legii nr. 330/2009 singura modalitate legală în care se

face salarizarea personalului plătit din fonduri publice, inclusiv din sistemul

justiției, este cea prevăzută de acest act normativ.

Analizând

sentința atacată în raport de motivul de recurs formulat, cât și din oficiu, în

baza art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte reține că recursul este

nefondat, pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.

Așa

cum s-a reținut anterior, obiectul acțiunii deduse judecății îl reprezintă

suspendarea executării adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009 emisă de recurentul

Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești.

Prin

acest act, emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile

salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include și sporul de

50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeași autoritate

publică a arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va

păstra și pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se

efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor

sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi

salariale personalului din sectorul bugetar.

Potrivit

art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004,

modificată, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube

iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată

poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului

administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

Din analiza

textului de lege enunțat rezultă că o primă cerință pentru a interveni această

măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este

aceea de a fi în prezența unui asemenea act.

Potrivit

art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act

administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ

emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea

organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă

naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

În

cauza de față, nu poate fi primită critica recurentului în sensul negării

caracterului de act administrativ a adresei solicitate a fi suspendate.

În

mod evident, adresa în discuție adoptă o măsură prin care se modifică un element

esențial al raporturilor de serviciu existente între judecători și stat: mai

precis, este vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru

activitatea prestată în luna iunie 2009.

În

plus, măsura supusă analizei în cauza de față a fost luată în regim de putere

publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de lege,

respectiv, a O.U.G. nr. 71/2009, dar și a unei legi, respectiv, Legea nr.

18/2009.

Așadar,

nu se poate afirma că suntem în prezența unei simple operațiuni administrative

de comunicare către ordonatorii secundari și terțiari de credite, după cum

susține în mod eronat recurentul.

Pe de

altă parte, trebuie amintit faptul că suspendarea executării actelor

administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția

autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării

principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se

află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului

contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra

celor vizați.

După

cum se cunoaște, suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de

întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din

circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există.

Actul

administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se

bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că

emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a

decis autoritatea emitentă).

De

aici rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ

unilateral este el însuși titlu executoriu.

Cu

alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza

legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o

bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație constituțională.

Din

acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație

de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă

atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

Așa

cum am amintit mai sus, o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune

această măsură este aceea a existenței unui caz bine justificat.

Conform

art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine

justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care

sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului

administrativ.

Prin

urmare, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în

situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la

nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel

spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act

administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În

acest context, trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității

a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta

constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățeanul și

statul).

În

sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5)

și art. 16 alin. (2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional

precizează faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației sale

și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în

Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.

În

cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului

valabil al actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza

prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreționară,

autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și

executare în concret trebuie să o realizeze.

Cu

alte cuvinte, între actul administrativ și lege există în mod necesar un raport

de subordonare.

În

cauza de față, Înalta Curte constată că suntem în prezența unui caz bine

justificat în raport de următoarele argumente:

În

primul rând, așa cum a reținut și prima instanță, prin actul administrativ

analizat, emis la data de 3 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod

retroactiv în plata drepturilor bănești cuvenite intimaților pe luna iunie

2009.

Prin

această măsură, Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că

recurentul a încălcat principiul neretroactivității, consacrat de art. 15 alin.

(2) din Constituția României, care prevede că legea dispune numai pentru

viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile.

În

acest sens, se cuvine a preciza faptul că securitatea juridică impune

neaplicarea regulilor de drept unor situații existente înainte de momentul

emiterii actului.

În

jurisprudența dezvoltată de instanțele de contencios administrativ,

neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce

i-a permis să se impună și actelor administrative.

Trebuie

arătat faptul că interdicția retroactivității actelor administrative nu este

numai un principiu interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor

acte.

În

altă ordine de idei, o altă aparență de nelegalitate o constituie încălcarea

dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, potrivit cărora

drepturile salariale ale judecătorilor și procurorilor nu pot fi diminuate sau

suspendate decât în cazurile prevăzute de acest act normativ, iar salarizarea

judecătorilor și procurorilor se stabilește prin lege specială.

Cu

alte cuvinte, în raport de acest text normativ, plata salariilor nu poate fi

diminuată de nici o autoritate publică, în alte condiții decât cele prevăzute

de dispozițiile legale în vigoare.

Mai

mult decât atât, actul normativ în aplicarea căruia se pretinde că a fost emisă

adresa în discuție, respectiv O.U.G. nr. 71/2009, după cum arată chiar

titulatura sa, se referă la plata unor sume prevăzute în titluri executorii,

având ca obiect acordarea de drepturi salariale, preambulul acestuia făcând

trimitere la titluri executorii emise anterior intrării în vigoare a

ordonanței.

Astfel,

nu se poate pune problema incidenței art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 71/2009,

care menționează faptul că plata sumelor prevăzute în hotărâri judecătorești

având ca obiect acordarea unor drepturi de natură salarială stabilite în

favoarea personalului din sectorul bugetar, devenite executorii până la data de

31 decembrie 2009, se va realiza după o procedură de executare în perioada

2010-2012.

Un

argument în acest sens îl reprezintă faptul că este vorba de plata drepturilor

salariale aferente lunii iunie 2009, deci pentru o perioadă anterioară intrării

în vigoare a acestei ordonanțe.

În

concepția instanței de control judiciar este îndeplinită și cerința existenței

unei pagube iminente, astfel cum este definită ea de art. 2 alin. (1) lit. ș)

din Legea nr. 554/2004, în speță fiind vorba de diminuarea unor drepturi

salariale, acest prejudiciu material fiind viitor și previzibil cu evidență, în

contextul derulării raporturilor de serviciu dintre magistrat și stat.

În

ceea ce privește invocarea în speță a incidenței legii salarizării unitare, Curtea

constată că susținerile recurentului în acest sens sunt lipsite de temei legal,

având în vedere principiul neretroactivității legii, în raport de data intrării

în vigoare a acestui act normativ, respectiv 12 noiembrie 2009.

Pentru

considerentele arătate și apreciind că, în mod corect, instanța de fond a

reținut că, în cauză, sunt întrunite condițiile prevăzute de lege pentru

suspendarea actului administrativ, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C.

proc. civ., coroborat cu art. 20 și art. 28 din Legea nr. 554/2004, modificată,

Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Ministerul

Justiției împotriva sentinței civile nr. 3317 din 16 octombrie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 12 mai

2010.