ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5848/2009

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Curtea de Apel Cluj, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 426 din 30 septembrie 2009 a respins, ca neîntemeiate, excepțiile autorității de lucru judecat și inadmisibilității acțiunii, iar, pe fond, a admis acțiunea formulată de reclamanții B.E., B.A.B., B.F., B.L., C.D., C.O.C., C.V., C.C.A., C.S.F., C.G., D.T., I.S., G.L., G.O.R., G.C., G.V., H.M.C., I.V., I.S., L.M., M.S., M.L., M.M.L., M.F., M.I., M.O.I., M.M.G., N.T., O.S.M., P.E., P.A.A., P.D., P.E., P.D.A., R.M., R.R.C., V.R.C., V.R., V.M., F.G., B.D., C.E., P.H., S.D., V.G., G.T., S.L. și a anulat adresa din 03 iulie 2009 emisă de pârât.

În acest sens, s-a reținut că refuzul de plată integrală a salariilor, concretizat în adresa emisă de pârât, are caracterul unui act administrativ asimilat, cu caracter vătămător, prin care se încalcă dispozițiile art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/20004 și, totodată, se dispune pentru o perioadă anterioară datei emiterii sale. S-a mai reținut că în speță nu sunt incidente O.U.G. nr. 71/2009 întrucât acestea se referă la plăți restante aferente titlurilor executorii, pe când salariul este un drept actual și nu restant și nu este supus prevederilor ordonanței, iar suspendarea sine die a ordinelor prin care se recunoaște plata sporului este total neconformă cu principiile de drept. Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâtul, invocând motivul de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc.

civ. Recurentul a susținut că adresa în discuție, fiind o simplă operațiune de încunoștiințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009, coroborat cu Legea nr. 18/2009 și Legea nr. 500/2002, iar nu o manifestare de voință unilaterală a unității emitente, susceptibilă de a da naștere, a modifica sau a stinge raporturi juridice prin ea însăși. S-a invocat în acest sens practica Înaltei Curți de Casație și Justiție, respectiv decizia nr. 5412 din 11 noiembrie 2005 referitoare la actele emise de organele fiscale în cadrul activității de îndrumare a contribuabililor și decizia nr. 3026 din 23 septembrie 2008 referitoare la adresele prin care se comunică rezultatul evaluării activității către personalul didactic.

Pe fondul cauzei s-a susținut deplina aplicabilitate, în speță, a O.U.G. nr. 71/2009, în condițiile în care singurul fundament al plății sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică este reprezentat de hotărârile judecătorești, iar plata acestuia poate fi efectuată exclusiv în faza dispozițiilor ordonanței menționate, adresa din 03 iulie 2009 nefiind în acest context decât o informare. Recursul este nefondat. Așa cum s-a reținut anterior, obiectul acțiunii deduse judecății îl reprezintă suspendarea executării adresei din 03 iulie 2009 emisă de recurentul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești. Prin acest act, emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică.

În plus, aceeași autoritate publică a arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar. Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

Din lecturarea textului legal anterior arătat rezultă că o primă cerință pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea act. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. În speța de față, nu poate fi primită critica recurentului în sensul negării caracterului de act administrativ a adresei solicitate a fi suspendate.

În mod evident, adresa în discuție adoptă o măsură prin care se modifică un element esențial al raporturilor de serviciu existente între judecători și stat: mai precis, este vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009. În plus, măsura supusă analizei în cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv a O.U.G. nr. 71/2009, dar și a unei legi, respectiv Legea nr. 18/2009. Așadar, nu se poate afirma că suntem în prezența unei simple operațiuni administrative de comunicare către ordonatorii secundari și terțiari de credite, după cum susține în mod eronat recurentul.

Pe de altă parte, trebuie amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. După cum se cunoaște, suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există. Actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).

De aici rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu. Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație constituțională. Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004. Așa cum am amintit mai sus, o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenței unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Prin urmare, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. În acest context, trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățeanul și statul).

În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor, este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege. În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în concret trebuie să o realizeze.

Cu alte cuvinte, între actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare. În speța de față, Înalta Curte constată că suntem în prezența unui caz bine justificat în raport de următoarele argumente: În primul rând, așa cum a reținut și prima instanță, prin actul administrativ analizat, emis la data de 03 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor bănești cuvenite intimaților pe luna iunie 2009. Prin această măsură, Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile.

În acest sens, se cuvine a preciza faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situații existente înainte de momentul emiterii actului. În jurisprudența dezvoltată de instanțele de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună și actelor administrative. Trebuie arătat faptul că interdicția retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte. În cauza de față, Înalta Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G.

nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege. În altă ordine de idei, o altă aparență de nelegalitate o constituie încălcarea dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, potrivit cărora drepturilor salariale ale judecătorilor și procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de acest act normativ, iar salarizarea judecătorilor și procurorilor se stabilește prin lege specială. Cu alte cuvinte, în raport de acest text normativ, plata salariilor nu poate fi diminuată de nicio autoritate publică, în alte condiții decât cele prevăzute de dispozițiile legale în vigoare. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă iminentă se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

În concepția instanței de control judiciar, și această condiție legală este îndeplinită în speță, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor și previzibil cu evidență, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre magistrați și stat. Pe cale de consecință, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 și 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești împotriva sentinței civile nr. 426 din 30 septembrie 2009 a Curții de Apel Cluj, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 16 decembrie 2009.