ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 776/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 776/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

Reclamanții R.I., N.D., H.S., M.V., G.C.,

C.A., O.T., L.I., T.M., M.M.C., S.A., C.M., V.G., D.M., N.F., N.M., D.L.V., P.A.,

G.S., L.V., C.S., D.F., S.A.M., S.I., D.M., I.E., S.C., C.D., T.E., H.M., N.M.,

R.L., C.T., B.F., E.Z., D.V., B.D., C.G., P.D., C.V., C.D., N.S., V.L., R.V., F.F.,

A.V., B.S., M.M.G., G.M., S.M.L., R.D., C.E., I.M., B.C., C.E., P.C., C.M.V., O.A.L.,

B.S., B.V., N.L., A.A.C., A.V.O., Ș.A., L.E.L., M.O.D., B.N., P.N., C.L., Ș.I.M.,

I.A., B.R.D., I.A., V.N., M.D., T.V.C., D.G., T.I., M.E., F.M., G.G., M.S., I.M.,

I.C., A.V., A.L., B.S.M., B.L.L., B.E.M., B.M., B.F., B.C., C.L., C.D.T., C.N.,

D.C., E.C., G.D.G., I.A., I.E., I.I., J.N., K.V., L.I., L.L., M.I., M.F., M.N.,

M.M., M.G., M.E., M.M., N.C., N.G.A., N.M., N.V., N.V., N.M.A., N.C., N.A.C., O.G.,

P.M.L., P.V., P.A., P.E., R.C.E., R.E., R.C.T., S.A.Ș., S.M., T.L., T.L., T.M.,

T.V., V.M., S.C., N.M.L., A.M.C., M.C., D.V.M., R.I.G., D.J., M.V., V.M.B., D.C.

au chemat în judecată M.J.L.C., solicitând instanței ca în contradictoriu cu

acesta să dispună suspendarea adresei nr. 76.602 din 3 iulie 2009 emisă de

pârât până la pronunțarea instanței de fond.

În motivarea cererilor, reclamanții

au arătat că prin adresa nr. 76.602 din 3 iulie 2009 s-a dispus că începând cu

data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 se vor

achita fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică.

Această modalitate de calcul, arată reclamanții, se va păstra și pentru viitor,

plata sporului de risc și suprasolicitare neuropsihică urmând să se efectueze

conform eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute

în titluri executorii, având ca obiect acordarea de drepturi salariale

personalului din sectorul bugetar.

Reclamanții au mai arătat că, adresa

contestată reprezintă un act administrativ în înțelesul art. 2 alin. (1) lit.

c) din Legea nr. 554/2004 și de asemenea că este îndeplinită cerința cazului

bine justificat și aceea a pagubei iminente.

Prin întâmpinarea formulată, pârâtul

M.J.L.C. a invocat excepția de inadmisibilitate a acțiunii și excepția lipsei

de interes.

Curtea de Apel București, secția a

VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 3.367 din

20 octombrie 2009 a respins excepția de inadmisibilitate și pe aceea a lipsei

de interes și a admis acțiunea reclamanților, dispunând suspendarea executării

adresei nr. 76.602 din 3 iulie 2009 emisă de pârât până la pronunțarea

instanței de fond.

Pentru a pronunța această sentință, instanța

a reținut cu privire la excepția de inadmisibilitate că este neîntemeiată

întrucât adresa a cărei suspendare, s-a solicitat este un act administrativ, în

sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, act emis de autoritatea

publică în regim de putere publică, în vederea executării legilor menționate în

cuprinsul acestuia.

De asemenea, instanța de fond reține

că și excepția lipsei de interes este neîntemeiată, întrucât, deși actul

administrativ a cărui suspendare s-a solicitat are caracter normativ, prin hotărârile

judecătorești la care se face referire, fără a se individualiza la modul concret,

acest act nu s-a anulat nefiindu-i aplicabile prevederile art. 23 din Legea nr.

554/2004.

Referitor la suspendarea actului

administrativ, Curtea a reținut că reprezintă o îndoială puternică și evidentă

asupra prezumției de legalitate a actului administrativ contestat, împrejurarea

că acesta retroactivează; el are incidență asupra drepturilor salariale

cuvenite reclamanților pentru luna iunie 2009, deși este emis la 3 iulie 2009.

Prin adresa nr. 76.602 din 3 iulie 2009

reține instanța, drepturile salariale, respectiv dreptul la sporul de 50%

pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, au fost diminuate retroactiv și

prin aceasta se produce un prejudiciu reclamanților care aveau o speranță

legitimă în ceea ce privește valoarea patrimonială pe care urmau să o primească

pentru prestarea activității de magistrat în luna iunie 2009.

Împotriva acestei sentințe,

considerată nelegală și netemeinică a declarat recurs M.J.L.C.

Recurentul a susținut, în esență, că

adresa nr. 76.602 din 3 iulie 2009, a cărei suspendare, s-a solicitat, nu

constituie un act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură

stabilită de ordonatorul principal de credite în sarcina celorlalți ordonatori

din sistem, materializată sub forma unei adrese, având în vedere noile dispoziții

legale cu incidență asupra achitării drepturilor salariale pentru personalul

din sistemul justiției și Legea nr. 18/2009 privind bugetul de stat pe anul

2009.

Recurentul a mai susținut că prima

instanță trebuia să aibă în vedere decizia nr. 838 din 27 mai 2008 a Curții Constituționale și să considere art. 47 din Legea nr. 50/1996, ca fiind abrogat.

Reclamantul a mai susținut și faptul

că acțiunea reclamanților este lipsită de interes având în vedere ca efectele

adresei nr. 76.602 din 3 iulie 2009 a M.J.L.C. au fost suspendate de Curtea de

Apel Cluj în dosarul nr. 1.313/33/2009 la data de 9 iulie 2009 și de Curtea de

Apel București în dosarul nr. 6.182/2/2009, la data de 7 iulie 2009 și prin

urmare adresa respectivă nu mai produce efecte juridice, cel puțin până la

soluționarea acțiunii în anulare a acestei adrese.

Examinând sentința atacată, în

raport cu actele și lucrările dosarului, cu criticile formulate de recurent,

precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Curtea constată că recursul este nefondat, după cum se va arăta

în continuare.

În ceea. ce privește critica

referitoare la natura juridică de act administrativ a actului contestat, se va

reține că este neîntemeiată, așa cum corect s-a reținut și prin sentința

recurată.

Astfel, obiectul acțiunii îl

constituie suspendarea executării, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, a

adresei nr. 76.602 din 3 iulie 2009 emisă de conducătorul autorității

recurente.

Prin acest act, emitentul a dispus

ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să

se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare

neuropsihică. În plus, aceeași autoritate publică a arătat că această

modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor,

plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform

eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în

titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului

din sectorul bugetar.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea

contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine

justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în

condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității

ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să

dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la

pronunțarea instanței de fond.

De asemenea, potrivit art. 2 alin. (1)

lit. c) din actul normativ susmenționat, prin noțiunea de act administrativ se

înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o

autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării

executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică

sau stinge raporturi juridice.

În raport cu dispozițiile legale

susmenționate, în speța de față nu poate fi primită critica recurentului, în

sensul negării naturii juridice de act administrativ a adresei contestate.

În mod evident, adresa în discuție

adoptă o măsură prin care se modifică un element esențial al raporturilor de

serviciu existente între judecători și stat: mai precis, este vorba de

modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna

iunie 2009.

Mai mult, măsura contestată în cauza

de față a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării

executării unei norme cu putere de lege, respectiv a O.U.G. nr. 71/2009.

Așadar, nu se poate afirma că suntem

în prezența unei simple operațiuni administrative de comunicare către

ordonatorii secundari și terțiari de credite, după cum susține în mod eronat

recurentul.

În ceea ce privește aplicabilitatea deciziei

nr. 838 din 27 mai 2009 a Curții Constituționale, Înalta Curte reține

următoarele:

Potrivit art. 147 alin. (4) din

Constituția României, deciziile Curții Constituționale se publică în M. Of. al

României, de la data publicării fiind general obligatorii și având putere numai

pentru viitor.

Rezultă, așadar, că deciziile Curții

Constituționale nu produc efecte asupra hotărârilor judecătorești irevocabile

și nici asupra deciziilor în interesul legii pronunțate în precedent de Înalta

Curte.

De asemenea, conform art. 126 din

Legea fundamentală, justiția se înfăptuiește în România, prin Înalta Curte de

Casație și Justiție și prin celelalte instanțe judecătorești stabilite prin

lege.

Nici o dispoziție constituțională

sau legală nu reglementează efectele retroactive ale unei decizii a Curții

Constituționale, în sensul negării puterii lucrului judecat a hotărârilor

irevocabile pronunțate de instanțele din sistemul judiciar.

Autoritatea lucrului judecat face

parte din categoria prezumțiilor legale absolute, expres prevăzută de art. 1.200

pct. 4 C. civ.

Puterea de lucru judecat prezumă că

hotărârea judecătorească irevocabilă corespunde adevărului, nici o autoritate,

deci nici Curtea Constituțională, neputând răsturna această prezumție legală

absolută.

Apărarea recurentului privind

abrogarea art. 47 din Legea nr. 50/1996, ca urmare a pronunțării deciziei

Curții Constituționale, este, așadar, lipsită de suport legal, fiind necesar ca

hotărârile judecătorești irevocabile să fie respectate și aduse la îndeplinire,

așa cum prevede legislația națională precum și art. 6 din C.E.D.O., text

aplicabil direct în baza art. 11 din Constituția României.

Cu privire la cererea de suspendare,

se va reține, de asemenea, că soluția atacată este temeinică și legală.

Astfel, așa cum s-a arătat, obiectul

acțiunii deduse judecății îl constituie suspendarea executării unui act

administrativ emis de M.J.L.C., prin care s-a dispus, cu începere de la data de

10 iulie 2009, suspendarea plății sporului de 50% pentru risc și

suprasolicitare neuropsihică, iar această modalitate de calcul a drepturilor

salariale urma să se păstreze și pentru viitor. În plus, autoritățile pârâte au

arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și

pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze

conform eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume

prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale

personalului din sectorul bugetar.

În ceea ce privește această măsură

legală, trebuie precizat faptul că suspendarea executării actelor

administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția

autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării

principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se

află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului

contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra

celor vizați.

Suspendarea actelor juridice este

măsura de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare

din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există.

Actul administrativ se bucură de

prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de

autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate

(actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă); de aici,

rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ

unilateral este, el însuși, titlu executoriu.

Așadar, a nu executa actele

administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa

legea, ceea ce este de neconceput în cadrul ordinii juridice, într-un stat de

drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv, suspendarea

efectelor actelor administrative reprezintă, într-adevăr, o situație de

excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă

atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

Dispozițiile legale care

reglementează măsura suspendării executării actelor administrative sunt cele

ale art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004,

modificată, potrivit cărora, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea

unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității

publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana

vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării

actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

Rezultă din textul legal

susmenționat că, pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere

a efectelor unui act administrativ, este necesar să se constate, în primul

rând, existența unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din

Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări

legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială

serioasă în privința legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția existenței

unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc

argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului

administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni

suspendarea judiciară a executării unui act administrativ, trebuie să existe un

indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, este de subliniat

faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu

fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea

întocmai a legii de către destinatarii ei: cetățeanul și statul.

În sistemul juridic românesc, acest

principiu este reglementat de art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din

Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în

România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este

obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală

arată că nimeni nu este mai presus de lege.

În cazul actelor administrative,

legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al

efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate.

Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile publice nu pot

ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în concret au

obligația să o realizeze; așadar, între actul administrativ și lege există în

mod necesar un raport de subordonare.

În speța de față, Înalta Curte

constată că există un caz bine justificat în raport de următoarele argumente:

În primul rând, așa cum a reținut și

prima instanță, prin actul administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009,

recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor bănești cuvenite

intimaților pe luna iunie 2009.

Prin această măsură, Înalta Curte

poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul

neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României,

care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau

contravenționale mai favorabile.

În acest sens, se impune a preciza

că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situații

existente înainte de momentul emiterii actului.

În jurisprudența instanțelor de

contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu

general de drept, ceea ce i-a permis să se impună și actelor administrative.

Trebuie precizat, de asemenea, că

interdicția retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu

interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte.

În cauza de față, Înalta Curte

consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la

nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări

retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu

putere de lege.

De asemenea, un alt aspect care

vădește aparența de nelegalitate a actului contestat îl constituie încălcarea dispozițiilor

art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, potrivit cărora drepturile salariale

ale judecătorilor și procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în

cazurile prevăzute de acest act normativ, iar salarizarea judecătorilor și

procurorilor se stabilește prin lege specială.

În raport cu aceste prevederi

legale, plata salariilor nu poate fi, deci, diminuată de nici o autoritate

publică, în alte condiții decât cele prevăzute de dispozițiile legale în

vigoare.

În ceea ce privește noțiunea de

pagubă iminentă, art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, o

definește ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz,

perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui

serviciu public.

Această condiție legală este, de

asemenea, îndeplinită în speță, fiind vorba de diminuarea unor drepturi

salariale; acest prejudiciu material este viitor și previzibil cu evidentă, în

contextul derulării raporturilor de serviciu dintre magistrați și stat.

În ce privește excepția lipsei de

interes a acțiunii, se va reține că aceasta nu este întemeiată, întrucât

pronunțarea unei hotărâri judecătorești de suspendare a executării aceluiași

act administrativ nu poate profita autorilor cererii formulate în prezenta

cauză, cunoscut fiind că efectele procesului sunt limitate la părțile acestuia.

Față de cele arătate, apreciind că

în mod corect instanța de fond a reținut că, în cauză, sunt întrunite

condițiile prevăzute de lege pentru suspendarea actelor administrative, Înalta

Curte, în temeiul art. 312 C. proc. civ., va respinge recursul declarat de

pârât, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de M.J.L.C.,

împotriva sentinței civile nr. 3.367 din 20 octombrie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică,

astăzi 12 februarie 2010.