ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4329/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4329/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea

înregistrată pe rolul Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios

administrativ și fiscal, reclamantul S.D. a solicitat, în contradictoriu cu

pârâții Baroul Bacău și Uniunea Națională a Barourilor din România, anularea deciziei

nr. 22 din 19-20 februarie 2011 a Consiliului Uniunii Naționale a Barourilor

din România și a hotărârii nr. 61 din 29 noiembrie 2010 a Consiliului Baroului

Bacău și obligarea pârâților să emită o decizie de primire a reclamantului în

profesia de avocat cu scutire de examen, precum și la plata cheltuielilor de

judecată.

În motivarea

acțiunii, reclamantul a arătat că în data de

17

iunie

2010 a depus la Baroul Bacău o cerere de

primire în profesia de avocat cu scutire de examen în temeiul art. 16 alin. (2)

lit. a) și lit. b) din Legea nr. 51/1995.

Prin hotărârea nr. 61

din 29 noiembrie 2010 a Consiliului Baroului Bacău i s-a respins cererea de primire

în profesia de avocat cu scutire de examen.

Contestația formulată

de către reclamant a fost respinsă prin decizia nr. 22 din 19-20 februarie 2011

a Consiliului Uniunii Naționale a Barourilor din România.

Reclamantul a criticat

deciziile contestate, arătând că îndeplinește atât condițiile generale prevăzute

de art. 11 din Legea nr. 51/1995, cât și condițiile speciale prevăzute de art. 16

alin. (2) lit. b) din aceeași lege, evocând și practica Înaltei Curți în acest sens.

în cauză

Prin întâmpinarea formulată,

pârâții Uniunea Națională a Barourilor din România și Barourilor Bacău au arătat

că cererea reclamantului a fost validată în principiu, conform art. 2, alin. (1)

din statut, dar reclamantul nu s-a prezentat la verificarea statutară prevăzută

de art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat, acesta fiind motivul adoptării

hotărârii de respingere nr. 61 din 29 noiembrie 2010, menținută de consiliul Uniunii

Naționale a Barourilor din România prin Decizia nr. 22 din 19-20 februarie 2011.

Pârâtele au argumentat,

în esență, că validarea în principiu a cererii reclamantului nu reprezintă o condiție

necesară și suficientă pentru a accede în profesie, ci trebuie coroborată cu o prestație

corespunzătoare la verificarea prevăzută de art. 21 alin. (2) din Statut.

Această verificare reprezintă

un drept legal și statutar al baroului, fiind consacrată, la nivel național, de

hotărârea cu caracter general nr. 902 din 11 septembrie 2010, iar la nivel local

de hotărârile nr. 15 și 22 având ca scop buna desfășurare a acestor verificări,

crearea transparenței necesare și înlăturarea arbitrariului și a subiectivismului

în apreciere.

La termenul din 29 septembrie

2011, Curtea de Apel Bacău a invocat din oficiu, în temeiul art. 4 alin. (1) din

Legea nr. 554/2004, excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 5 din hotărârea

nr. 902/ 11 septembrie 2011 a Uniunii Naționale a Barourilor din România și a prevederilor

art. 21 alin. (2) din statutul profesiei de avocat, prevederi în vigoare la primirea

cererii reclamantului referitoare la primirea fără examen în barou, acte administrative

invocate de către pârâte în apărare și de care atârnă soluționarea în fond a prezentei

cauze, dispoziții apreciate a fi în contradicție cu dispozițiile art. 16 alin. (2)

din Legea nr. 51/1995.

apel

Prin sentința civilă

nr. 179 din data de 27 octombrie 2011, Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă,

de contencios administrativ și fiscal, a admis excepția de nelegalitate a dispozițiilor

art. 5 din hotărârea nr. 902 din 11 septembrie 2011 a Uniunii Naționale a Barourilor

din România și excepția de nelegalitate a prevederilor art. 21 alin. (2) din statutul

profesiei de avocat, precum și acțiunea reclamantului și, în consecință, a anulat

decizia nr. 22 din 19-20 februarie 2011 a Consiliului Uniunii Naționale a Barourilor

din România și hotărârea nr. 61 din 29 noiembrie 2010 a Consiliului Baroului Bacău

și a obligat Baroul Bacău să emită decizia de primire a reclamantului în profesia

de avocat cu scutire de examen.

Curtea a respins cererea

reclamantului privind obligarea Uniunii Naționale a Barourilor din România să emită

actul administrativ de primire în profesia de avocat cu scutire de examen.

Pentru a hotărî astfel,

prima instanță a apreciat că dispozițiile art. 5 din hotărârea nr. 902 din 11

septembrie 2011 a Uniunii Naționale a Barourilor din Romania și ale art. 21

alin. (2) din statutul profesiei de avocat sunt contrare dispozițiilor art. 16

alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995, care instituie o excepție de la admiterea

în profesie pe bază de examen și nu prevede că se impune o verificare a cunoștințelor.

Astfel, prin stabilirea,

în dispozițiile menționate, a unei proceduri de verificare a cunoștințelor privind

legislația specifică profesiei de avocat, al cărei rezultat poate determina respingerea

cererii de primire în profesie cu scutire de examen, s-a adăugat la lege.

Curtea a arătat că sensul

expresiei ”poate fi primit în profesie” nu se referă la latitudinea consiliului

baroului ca în situația în care condițiile prevăzute de către legiuitor sunt îndeplinite

[art. 16 alin. (2) lit. b), să analizeze alte condiții de formă sau fond și în raport

de acestea să decidă primirea în profesie, ci se referă la posibilitatea persoanelor

care îndeplinesc funcțiile menționate la alin. (2) lit. b), să poată fi primite

în profesie cu scutire de examen, dispoziția fiind o excepție de la regula conținută

de alin. (1)], care stabilește că primirea în profesie se obține pe baza unui examen

organizat de barou, conform prevederilor legii și ale statutului profesiei.

Prima instanță a mai constatat

că reclamantul a făcut dovada faptului că îndeplinește condițiile prevăzute de

art. 16 alin. (2) lit. b), după cum a avizat și pârâtul Baroul Bacău, condiții în

care neprezentarea reclamantului la verificarea cunoștințelor privind profesia de

avocat nu poate constitui un motiv de respingere a cererii acestuia.

Curtea a mai arătat că

hotărârea Consiliului Baroului Bacău nr. 15 din 22 septembrie 2010 prin care s-a

anunțat data verificării scrise a cunoștințelor precum și tematica de verificare,

bibliografia și regulamentul de verificare a cunoștințelor din legislația specifică

profesiei de avocat, care au fost publicate pe site-ul și la sediul baroului, nu

are natura unui act administrativ pentru a produce consecințe juridice, reprezentând

operațiuni administrative pregătitoare, care nu dau naștere unei situații juridice

noi, adică să creeze ori să recunoască drepturi sau obligații în favoarea sau în

sarcina reclamantului, nefiind susceptibile a fi cenzurate pe calea unei acțiuni

în contencios administrativ

Instanța fondului a arătat

că nu se justifică obligarea Uniunii Naționale a Barourilor din România să emită

actul administrativ de primire în profesia de avocat cu scutire de examen, pe de

o parte deoarece Uniunea Națională a Barourilor din România nu are astfel de atribuții,

dreptul reclamantului în condițiile în care întrunește condițiile prevăzute de legiuitor,

fiind dat de lege, iar pe de altă parte, conform dispozițiilor art. 21 alin. (3)

din Statutul profesiei de avocat, Consiliul baroului este cel care pronunță o hotărâre

motivată asupra cererii de primire în profesie.

Împotriva acestei sentințe

au declarat recurs pârâții Uniunea Națională a Barourilor din România și Baroul

Bacău, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, pentru motivele prevăzute

de art. 304 pct. 9 din C. proc. civ.

5.1. Admiterea excepției

de nelegalitate a prevederilor art. 5 din hotărârea Consiliului Uniunii Naționale

a Barourilor din România nr. 902 din 11 septembrie 2010 și art. 21 alin. (2) din

Statutul profesiei de avocat este rezultatul unei interpretări și aplicări greșite

a dispozițiilor legale.

O condiție de admisibilitate

a excepției de nelegalitate pornește de la expresia inserată în art. 4 alin. (2)

din Legea nr. 554/2004 „constatând că de actul administrativ depinde soluționarea

pe fond a litigiului”, care exprimă necesitatea ca excepția de nelegalitate să aibă

o consecință directă și efectivă asupra cererii principale.

Cele două dispoziții statutare

și în privința cărora s-a invocat excepția de nelegalitate, au primit la nivel local,

eficiența colectivă prin hotărârea nr. 15 din 22 septembrie 2011 și individuală

prin Hotărârea nr. 47 din 18 octombrie 2010.

Atâta timp cât împotriva

acestor acte administrative nu s-au inițiat forme de invalidare prevăzute de contenciosul

administrativ, lipsirea de eficiență juridică, pe calea excepției a celor două texte

vizate de instanță rămase fără finalitate practică asupra acțiunii principale, întrucât

verificarea reclamantului s-a dispus prin hotărârea de validare în principiu a cererii

din 18 octombrie 2010 și urma să respecte forma prevăzută de hotărârea nr. 15

din 22 septembrie 2010.

Este adevărat că potrivit

art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, instanța este competentă să se pronunțe

și asupra legalității operațiunilor administrative care se înscriu în antecedenta

cauzală a actului contestat, însă această intervenție este permisă doar dacă este

solicitată și privește doar operațiunea care nu se constituie în acte administrative

individuale.

Hotărârea nr. 47 este

un act administrativ individual cu finalitate proprie, nu se poate înscrie în noțiunea

de act pregătitor, ci trebuia atacat în cazul pretenției de nelegalitate și vătămare,

printr-un demers separat.

Soluția cu privire la

excepția de nelegalitate nu influențează soluția pe fondul litigiului, astfel încât

s-ar fi impus respingerea acesteia ca inadmisibilă.

5.2. În ceea ce privește

dispozițiile statutare și centrale privind verificarea, recurenții apreciază că

ele vin să completeze legea și nu să o contrazică și reprezintă un drept statutar

al baroului recunoscut de lege, întrucât art. 1 din Legea nr. 51/1995 stabilește

că profesia de avocat se organizează și funcționează autonom, în condițiile legii

și ale statutului profesiei.

Atâta timp cât art. 16

din legea în forma anterioară modificărilor și republicării intervenite în 2011

a stabilit că „poate” fi primit în profesie și organele profesiei au considerat

necesară verificarea impusă statutar, a contesta dreptul baroului la o astfel de

verificare, înseamnă a-i contesta dreptul la o astfel de reglementare, complementară

legii și recunoscută de aceasta.

În condițiile în care

legea vine să normeze doar modalitățile de acces în profesie, fără a reglementa

în concret acest acces, este firesc ca această vocație legală să fie reglementată

de organele profesiei prin acte administrative cu același caracter normativ, obligatorii

pentru toate părțile implicate.

5.3. În ceea ce privește

modalitatea de organizare a verificării, statutul nu prevede o modalitate concretă,

ci conține dispoziții de principiu cu respectarea autonomiei fiecărui barou, prevăzut

de art. 49 din Legea nr. 51/1995 și art. 76 din Stat, a transparenței, obiectivității

și egalității.

Verificarea nu reprezintă

un examen și privește aspecte complementare pregătirii juridice generale, referitoare

la organizarea profesiei de avocat.

Validarea, în principiu

a cererii reclamantului, conform art. 21 alin. (1) din Statut nu reprezintă o condiție

necesară și suficientă pentru a accede în profesie, acest acces este condiționat

de prestația corespunzătoare la verificarea statutară.

Reclamantul nu a înțeles

să dea curs acestei verificări și nu poate face dovada unei asemenea prestații,

astfel încât hotărârea de respingere a cererii sale de primire în profesie este

legală și nu se poate vorbi de vătămarea vreunui drept sau interes, conform

art. 8 din Legea nr. 554/2004.

de intimatul-reclamant S.D.

Prin notele scrise depuse

la dosar, intimata solicită respingerea recursului ca nefondat.

Textul art. 10 alin.

(2) lit. b) din Legea nr. 51/1995 nu impune o verificare a cunoștințelor, iar o

lege nu poate fi completată ori modificată prin acte normative ce au un caracter

inferior acesteia.

Sensul expresiei „poate

fi primit în profesie” nu se referă la latitudinea consiliului baroului ci la posibilitatea

persoanelor care îndeplinesc funcțiile menționate la art. 2 lit. b), să poată fi

primite în profesie cu scutire de examen.

Neprezentarea la proba

impusă de Consiliul Superior al Magistraturii Baroului Bacău nu poate constitui

un motiv de respingere a cererii de primire în profesia de avocat fără examen, în

situația în care sunt îndeplinite toate condițiile impuse de legiuitor prin Legea

nr. 551/1995 în forma în vigoare la data formulării cererii.

Considerentele Înaltei

Curți, instanța competentă să soluționeze calea de atac extraordinară exercitată

1.1. În ceea ce privește

criticile aduse soluționării excepției de nelegalitate a dispozițiilor art. 21

alin. (2) din Statutul profesiei de avocat și art. 5 din hotărârea nr. 902 din 11

septembrie 2010 a Consiliului Uniunii Naționale a Barourilor din România, procedura

verificării cunoștințelor privind legislația specifică profesiei de avocat, acestea

sunt parțial fondate.

În mod cert, de dispozițiile

sus menționate depinde soluționarea litigiului pe fond deoarece acestea permit verificarea

cunoștințelor în cazul cererii de primire în profesia de avocat, reglementată de

art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995.

Hotărârile nr. 15/2010

și nr. 47/2010 preced hotărârea nr. 61/2010 prin care s-a respins cererea reclamantului.

Hotărârea nr. 61 din 29

noiembrie 2010 a Consiliului Baroului Bacău reprezintă actul administrativ individual,

acesta produce consecințele juridice specifice prevăzute de art. 2 alin. (1)

lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Rezultă astfel că excepția

de nelegalitate este admisibilă, în raport de dispozițiile art. 4 din Legea nr.

554/2004.

Pe fondul excepției, criticile

aduse prin motivele de recurs sunt fondate.

Instanța de fond, în mod

greșit a admis excepția de nelegalitate, constatând că cele două acte administrative

normative încalcă prevederile unui act normativ, cu valoare juridică superioară,

respectiv art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995 privind organizarea și exercitarea

profesiei de avocat.

Art. 21 alin. (2) din

Statutul profesiei de avocat nu adaugă la lege art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995.

Prevederile art. 16

alin. (2) sus menționate permit ca persoanele care au îndeplinit funcția de judecător,

procuror, notar public, consilier juridic sau jurisconsult, timp de cel puțin 10

ani și dacă nu le-a încetat activitatea din motive disciplinare care le fac nedemne

pentru profesia de avocat, să poată fi primite, la cerere, în profesie, cu scutire

de examen.

Legea nr. 51/1995 a precizat

că persoanele care formulează cererea în condițiile art. 16 alin. (2) lit. b) sunt

scutite de examenul la care face referire alin. (1).

Ținând seama și de dispozițiile

art. 1 alin. (1) din Legea nr. 51/1995, conform cărora „profesia de avocat este

liberă și independentă, cu organizare și funcționare autonomă, în condițiile prezentei

legi și ale statutului profesiei”, se va reține faptul că art. 16 alin. (2)

lit. b) a interzis expres organizarea unui examen de natura celui prevăzut de

alin. (1).

În concret, prevederile

referitoare la examen au fost detaliate în cuprinsul Statutului profesiei de avocat,

astfel cum au fost detaliate și prevederile aplicabile în cazul primirii în profesia

de avocat cu scutire de examen.

Raportat la actul normativ

cu valoare juridică superioară, Statutul profesiei de avocat și ulterior, hotărârea

nr. 902/2011 a Consiliului Uniunii Naționale a Barourilor din România au obligația

de a respecta condiția impusă de Legea nr. 51/1995, în sensul ca primirea în profesie

să nu se transforme într-un examen, de tipul celui prevăzut de art. 16 alin. (1)

din Lege.

Totodată, instanța de

recurs constată că legiuitorul, folosind formularea poate fi primit în profesie,

a edictat o normă juridică permisivă, conferind astfel autorității competente un

drept de apreciere discreționar.

Astfel, se explică și

se justifică legalitatea prevederilor art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de

avocat, adoptat la Congresul Avocaților din România, potrivit cărora „în cazul cererilor

de primire în profesie cu scutire de examen, consiliul baroului poate să verifice

cunoștințele solicitantului cu privire la organizarea și exercitarea profesiei de

avocat", ceea ce nu reprezintă o adăugare la dispozițiile art. 16 alin. (2)

din Lege, ci o materializare a exercitării dreptului de apreciere ce i-a fost conferit

de legiuitor prin folosirea unei norme juridice permisive.

Față de acestea, se va

constata că excepția de nelegalitate este neîntemeiată, urmând a fi respinsă.

1.2. Pe fondul acțiunii,

în ceea ce privește cererea de anulare a hotărârii nr. 61 din 29 noiembrie 2010

și de obligare a Baroului Bacău să emită actul de primire a reclamantului în profesia

de avocat cu scutire de examen se va reține întrunirea motivului de recurs întemeiat

pe dispozițiile art. 304 pct. 9 din C. proc. civ.

Consiliul Baroului are

dreptul să verifice cunoștințele solicitantului, cum deja s-a stabilit, scop în

care reclamantul S.D. a fost convocat pentru susținerea unui test însă acesta nu

s-a prezentat.

Jurisprudența Înaltei

Curți este în sensul că testarea nu trebuie transformată într-un adevărat examen,

în caz contrar, s-ar încălca dispozițiile legale incidente speței.

Întrucât reclamantul nu

s-a prezentat la testare, nu se poate afirma că această modalitate de verificare

a cunoștințelor reprezintă, în realitate, un examen.

Baroul Bacău nu a putut

să își exercite un drept prevăzut în art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de

avocat, lipsind astfel una dintre condițiile obligatorii pentru intrarea în profesia

de avocat, cu scutire de examen, conform art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea

nr. 51/1995, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

art. 312 alin. (1) teza I și alin. (3) din C. proc. civ. coroborate cu art. 20

alin. (3) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, recursurile vor fi admise,

se va casa sentința recurată, în sensul respingerii excepției de nelegalitate și

acțiunii ca neîntemeiată.

Văzând și dispozițiile

art. 274 din C. proc. Civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile formulate

de pârâții Uniunea Națională a Barourilor din România și Baroul Bacău împotriva

Sentinței civile nr. 179 din data de 27 octombrie 2011 a Curții de Apel Bacău ,

secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată.

Respinge excepțiile de nelegalitate. Respinge acțiunea ca neîntemeiată.

Obligă intimatul-reclamant

la plata sumei de 802,15 RON cheltuieli de judecată către recurenta-pârâtă Uniunea

Națională a Barourilor din România.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 25 octombrie

2012.