ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4329/2012

Obiectul cererii deduse judecății Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamantul S.D. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Baroul Bacău și Uniunea Națională a Barourilor din România, anularea deciziei nr. 22 din 19-20 februarie 2011 a Consiliului Uniunii Naționale a Barourilor din România și a hotărârii nr. 61 din 29 noiembrie 2010 a Consiliului Baroului Bacău și obligarea pârâților să emită o decizie de primire a reclamantului în profesia de avocat cu scutire de examen, precum și la plata cheltuielilor de judecată. În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că în data de 17 iunie 2010 a depus la Baroul Bacău o cerere de primire în profesia de avocat cu scutire de examen în temeiul art. 16 alin. (2) lit. a) și lit. b) din Legea nr. 51/1995. Prin hotărârea nr. 61 din 29 noiembrie 2010 a Consiliului Baroului Bacău i s-a respins cererea de primire în profesia de avocat cu scutire de examen. Contestația formulată de către reclamant a fost respinsă prin decizia nr. 22 din 19-20 februarie 2011 a Consiliului Uniunii Naționale a Barourilor din România. Reclamantul a criticat deciziile contestate, arătând că îndeplinește atât condițiile generale prevăzute de art. 11 din Legea nr. 51/1995, cât și condițiile speciale prevăzute de art. 16 alin. (2) lit. b) din aceeași lege, evocând și practica Înaltei Curți în acest sens.

Întâmpinările formulate în cauză Prin întâmpinarea formulată, pârâții Uniunea Națională a Barourilor din România și Barourilor Bacău au arătat că cererea reclamantului a fost validată în principiu, conform art. 2, alin. (1) din statut, dar reclamantul nu s-a prezentat la verificarea statutară prevăzută de art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat, acesta fiind motivul adoptării hotărârii de respingere nr. 61 din 29 noiembrie 2010, menținută de consiliul Uniunii Naționale a Barourilor din România prin Decizia nr. 22 din 19-20 februarie 2011. Pârâtele au argumentat, în esență, că validarea în principiu a cererii reclamantului nu reprezintă o condiție necesară și suficientă pentru a accede în profesie, ci trebuie coroborată cu o prestație corespunzătoare la verificarea prevăzută de art. 21 alin. (2) din Statut. Această verificare reprezintă un drept legal și statutar al baroului, fiind consacrată, la nivel național, de hotărârea cu caracter general nr. 902 din 11 septembrie 2010, iar la nivel local de hotărârile nr. 15 și 22 având ca scop buna desfășurare a acestor verificări, crearea transparenței necesare și înlăturarea arbitrariului și a subiectivismului în apreciere.

Excepțiile de nelegalitate La termenul din 29 septembrie 2011, Curtea de Apel Bacău a invocat din oficiu, în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 5 din hotărârea nr. 902/ 11 septembrie 2011 a Uniunii Naționale a Barourilor din România și a prevederilor art. 21 alin. (2) din statutul profesiei de avocat, prevederi în vigoare la primirea cererii reclamantului referitoare la primirea fără examen în barou, acte administrative invocate de către pârâte în apărare și de care atârnă soluționarea în fond a prezentei cauze, dispoziții apreciate a fi în contradicție cu dispozițiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995.

Hotărârea Curții de apel Prin sentința civilă nr. 179 din data de 27 octombrie 2011, Curtea de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a admis excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 5 din hotărârea nr. 902 din 11 septembrie 2011 a Uniunii Naționale a Barourilor din România și excepția de nelegalitate a prevederilor art. 21 alin. (2) din statutul profesiei de avocat, precum și acțiunea reclamantului și, în consecință, a anulat decizia nr. 22 din 19-20 februarie 2011 a Consiliului Uniunii Naționale a Barourilor din România și hotărârea nr. 61 din 29 noiembrie 2010 a Consiliului Baroului Bacău și a obligat Baroul Bacău să emită decizia de primire a reclamantului în profesia de avocat cu scutire de examen. Curtea a respins cererea reclamantului privind obligarea Uniunii Naționale a Barourilor din România să emită actul administrativ de primire în profesia de avocat cu scutire de examen. Pentru a hotărî astfel, prima instanță a apreciat că dispozițiile art. 5 din hotărârea nr. 902 din 11 septembrie 2011 a Uniunii Naționale a Barourilor din Romania și ale art. 21 alin. (2) din statutul profesiei de avocat sunt contrare dispozițiilor art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995, care instituie o excepție de la admiterea în profesie pe bază de examen și nu prevede că se impune o verificare a cunoștințelor. Astfel, prin stabilirea, în dispozițiile menționate, a unei proceduri de verificare a cunoștințelor privind legislația specifică profesiei de avocat, al cărei rezultat poate determina respingerea cererii de primire în profesie cu scutire de examen, s-a adăugat la lege. Curtea a arătat că sensul expresiei ”poate fi primit în profesie” nu se referă la latitudinea consiliului baroului ca în situația în care condițiile prevăzute de către legiuitor sunt îndeplinite [art. 16 alin. (2) lit. b), să analizeze alte condiții de formă sau fond și în raport de acestea să decidă primirea în profesie, ci se referă la posibilitatea persoanelor care îndeplinesc funcțiile menționate la alin. (2) lit. b), să poată fi primite în profesie cu scutire de examen, dispoziția fiind o excepție de la regula conținută de alin. (1)], care stabilește că primirea în profesie se obține pe baza unui examen organizat de barou, conform prevederilor legii și ale statutului profesiei. Prima instanță a mai constatat că reclamantul a făcut dovada faptului că îndeplinește condițiile prevăzute de art. 16 alin. (2) lit. b), după cum a avizat și pârâtul Baroul Bacău, condiții în care neprezentarea reclamantului la verificarea cunoștințelor privind profesia de avocat nu poate constitui un motiv de respingere a cererii acestuia. Curtea a mai arătat că hotărârea Consiliului Baroului Bacău nr. 15 din 22 septembrie 2010 prin care s-a anunțat data verificării scrise a cunoștințelor precum și tematica de verificare, bibliografia și regulamentul de verificare a cunoștințelor din legislația specifică profesiei de avocat, care au fost publicate pe site-ul și la sediul baroului, nu are natura unui act administrativ pentru a produce consecințe juridice, reprezentând operațiuni administrative pregătitoare, care nu dau naștere unei situații juridice noi, adică să creeze ori să recunoască drepturi sau obligații în favoarea sau în sarcina reclamantului, nefiind susceptibile a fi cenzurate pe calea unei acțiuni în contencios administrativ Instanța fondului a arătat că nu se justifică obligarea Uniunii Naționale a Barourilor din România să emită actul administrativ de primire în profesia de avocat cu scutire de examen, pe de o parte deoarece Uniunea Națională a Barourilor din România nu are astfel de atribuții, dreptul reclamantului în condițiile în care întrunește condițiile prevăzute de legiuitor, fiind dat de lege, iar pe de altă parte, conform dispozițiilor art. 21 alin. (3) din Statutul profesiei de avocat, Consiliul baroului este cel care pronunță o hotărâre motivată asupra cererii de primire în profesie.

Calea de atac exercitată Împotriva acestei sentințe au declarat recurs pârâții Uniunea Națională a Barourilor din România și Baroul Bacău, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, pentru motivele prevăzute de art. 304 pct. 9 din C. proc. civ. 5.1. Admiterea excepției de nelegalitate a prevederilor art. 5 din hotărârea Consiliului Uniunii Naționale a Barourilor din România nr. 902 din 11 septembrie 2010 și art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat este rezultatul unei interpretări și aplicări greșite a dispozițiilor legale. O condiție de admisibilitate a excepției de nelegalitate pornește de la expresia inserată în art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 „constatând că de actul administrativ depinde soluționarea pe fond a litigiului”, care exprimă necesitatea ca excepția de nelegalitate să aibă o consecință directă și efectivă asupra cererii principale. Cele două dispoziții statutare și în privința cărora s-a invocat excepția de nelegalitate, au primit la nivel local, eficiența colectivă prin hotărârea nr. 15 din 22 septembrie 2011 și individuală prin Hotărârea nr. 47 din 18 octombrie 2010. Atâta timp cât împotriva acestor acte administrative nu s-au inițiat forme de invalidare prevăzute de contenciosul administrativ, lipsirea de eficiență juridică, pe calea excepției a celor două texte vizate de instanță rămase fără finalitate practică asupra acțiunii principale, întrucât verificarea reclamantului s-a dispus prin hotărârea de validare în principiu a cererii din 18 octombrie 2010 și urma să respecte forma prevăzută de hotărârea nr. 15 din 22 septembrie 2010. Este adevărat că potrivit art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, instanța este competentă să se pronunțe și asupra legalității operațiunilor administrative care se înscriu în antecedenta cauzală a actului contestat, însă această intervenție este permisă doar dacă este solicitată și privește doar operațiunea care nu se constituie în acte administrative individuale. Hotărârea nr. 47 este un act administrativ individual cu finalitate proprie, nu se poate înscrie în noțiunea de act pregătitor, ci trebuia atacat în cazul pretenției de nelegalitate și vătămare, printr-un demers separat. Soluția cu privire la excepția de nelegalitate nu influențează soluția pe fondul litigiului, astfel încât s-ar fi impus respingerea acesteia ca inadmisibilă. 5.2. În ceea ce privește dispozițiile statutare și centrale privind verificarea, recurenții apreciază că ele vin să completeze legea și nu să o contrazică și reprezintă un drept statutar al baroului recunoscut de lege, întrucât art. 1 din Legea nr. 51/1995 stabilește că profesia de avocat se organizează și funcționează autonom, în condițiile legii și ale statutului profesiei. Atâta timp cât art. 16 din legea în forma anterioară modificărilor și republicării intervenite în 2011 a stabilit că „poate” fi primit în profesie și organele profesiei au considerat necesară verificarea impusă statutar, a contesta dreptul baroului la o astfel de verificare, înseamnă a-i contesta dreptul la o astfel de reglementare, complementară legii și recunoscută de aceasta. În condițiile în care legea vine să normeze doar modalitățile de acces în profesie, fără a reglementa în concret acest acces, este firesc ca această vocație legală să fie reglementată de organele profesiei prin acte administrative cu același caracter normativ, obligatorii pentru toate părțile implicate. 5.3. În ceea ce privește modalitatea de organizare a verificării, statutul nu prevede o modalitate concretă, ci conține dispoziții de principiu cu respectarea autonomiei fiecărui barou, prevăzut de art. 49 din Legea nr. 51/1995 și art. 76 din Stat, a transparenței, obiectivității și egalității. Verificarea nu reprezintă un examen și privește aspecte complementare pregătirii juridice generale, referitoare la organizarea profesiei de avocat. Validarea, în principiu a cererii reclamantului, conform art. 21 alin. (1) din Statut nu reprezintă o condiție necesară și suficientă pentru a accede în profesie, acest acces este condiționat de prestația corespunzătoare la verificarea statutară. Reclamantul nu a înțeles să dea curs acestei verificări și nu poate face dovada unei asemenea prestații, astfel încât hotărârea de respingere a cererii sale de primire în profesie este legală și nu se poate vorbi de vătămarea vreunui drept sau interes, conform art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Apărările formulate de intimatul-reclamant S.D. Prin notele scrise depuse la dosar, intimata solicită respingerea recursului ca nefondat. Textul art. 10 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995 nu impune o verificare a cunoștințelor, iar o lege nu poate fi completată ori modificată prin acte normative ce au un caracter inferior acesteia. Sensul expresiei „poate fi primit în profesie” nu se referă la latitudinea consiliului baroului ci la posibilitatea persoanelor care îndeplinesc funcțiile menționate la art. 2 lit. b), să poată fi primite în profesie cu scutire de examen. Neprezentarea la proba impusă de Consiliul Superior al Magistraturii Baroului Bacău nu poate constitui un motiv de respingere a cererii de primire în profesia de avocat fără examen, în situația în care sunt îndeplinite toate condițiile impuse de legiuitor prin Legea nr. 551/1995 în forma în vigoare la data formulării cererii. Considerentele Înaltei Curți, instanța competentă să soluționeze calea de atac extraordinară exercitată 1. Recursurile sunt fondate. 1.1. În ceea ce privește criticile aduse soluționării excepției de nelegalitate a dispozițiilor art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat și art. 5 din hotărârea nr. 902 din 11 septembrie 2010 a Consiliului Uniunii Naționale a Barourilor din România, procedura verificării cunoștințelor privind legislația specifică profesiei de avocat, acestea sunt parțial fondate. În mod cert, de dispozițiile sus menționate depinde soluționarea litigiului pe fond deoarece acestea permit verificarea cunoștințelor în cazul cererii de primire în profesia de avocat, reglementată de art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995. Hotărârile nr. 15/2010 și nr. 47/2010 preced hotărârea nr. 61/2010 prin care s-a respins cererea reclamantului. Hotărârea nr. 61 din 29 noiembrie 2010 a Consiliului Baroului Bacău reprezintă actul administrativ individual, acesta produce consecințele juridice specifice prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Rezultă astfel că excepția de nelegalitate este admisibilă, în raport de dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004. Pe fondul excepției, criticile aduse prin motivele de recurs sunt fondate. Instanța de fond, în mod greșit a admis excepția de nelegalitate, constatând că cele două acte administrative normative încalcă prevederile unui act normativ, cu valoare juridică superioară, respectiv art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995 privind organizarea și exercitarea profesiei de avocat. Art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat nu adaugă la lege art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995. Prevederile art. 16 alin. (2) sus menționate permit ca persoanele care au îndeplinit funcția de judecător, procuror, notar public, consilier juridic sau jurisconsult, timp de cel puțin 10 ani și dacă nu le-a încetat activitatea din motive disciplinare care le fac nedemne pentru profesia de avocat, să poată fi primite, la cerere, în profesie, cu scutire de examen. Legea nr. 51/1995 a precizat că persoanele care formulează cererea în condițiile art. 16 alin. (2) lit. b) sunt scutite de examenul la care face referire alin. (1). Ținând seama și de dispozițiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 51/1995, conform cărora „profesia de avocat este liberă și independentă, cu organizare și funcționare autonomă, în condițiile prezentei legi și ale statutului profesiei”, se va reține faptul că art. 16 alin. (2) lit. b) a interzis expres organizarea unui examen de natura celui prevăzut de alin. (1). În concret, prevederile referitoare la examen au fost detaliate în cuprinsul Statutului profesiei de avocat, astfel cum au fost detaliate și prevederile aplicabile în cazul primirii în profesia de avocat cu scutire de examen. Raportat la actul normativ cu valoare juridică superioară, Statutul profesiei de avocat și ulterior, hotărârea nr. 902/2011 a Consiliului Uniunii Naționale a Barourilor din România au obligația de a respecta condiția impusă de Legea nr. 51/1995, în sensul ca primirea în profesie să nu se transforme într-un examen, de tipul celui prevăzut de art. 16 alin. (1) din Lege. Totodată, instanța de recurs constată că legiuitorul, folosind formularea poate fi primit în profesie, a edictat o normă juridică permisivă, conferind astfel autorității competente un drept de apreciere discreționar. Astfel, se explică și se justifică legalitatea prevederilor art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat, adoptat la Congresul Avocaților din România, potrivit cărora „în cazul cererilor de primire în profesie cu scutire de examen, consiliul baroului poate să verifice cunoștințele solicitantului cu privire la organizarea și exercitarea profesiei de avocat", ceea ce nu reprezintă o adăugare la dispozițiile art. 16 alin. (2) din Lege, ci o materializare a exercitării dreptului de apreciere ce i-a fost conferit de legiuitor prin folosirea unei norme juridice permisive. Față de acestea, se va constata că excepția de nelegalitate este neîntemeiată, urmând a fi respinsă. 1.2. Pe fondul acțiunii, în ceea ce privește cererea de anulare a hotărârii nr. 61 din 29 noiembrie 2010 și de obligare a Baroului Bacău să emită actul de primire a reclamantului în profesia de avocat cu scutire de examen se va reține întrunirea motivului de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 9 din C. proc. civ. Consiliul Baroului are dreptul să verifice cunoștințele solicitantului, cum deja s-a stabilit, scop în care reclamantul S.D. a fost convocat pentru susținerea unui test însă acesta nu s-a prezentat. Jurisprudența Înaltei Curți este în sensul că testarea nu trebuie transformată într-un adevărat examen, în caz contrar, s-ar încălca dispozițiile legale incidente speței. Întrucât reclamantul nu s-a prezentat la testare, nu se poate afirma că această modalitate de verificare a cunoștințelor reprezintă, în realitate, un examen. Baroul Bacău nu a putut să își exercite un drept prevăzut în art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat, lipsind astfel una dintre condițiile obligatorii pentru intrarea în profesia de avocat, cu scutire de examen, conform art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995, republicată, cu modificările și completările ulterioare. 2. În consecință, în temeiul art. 312 alin. (1) teza I și alin. (3) din C. proc. civ. coroborate cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, modificată și completată, recursurile vor fi admise, se va casa sentința recurată, în sensul respingerii excepției de nelegalitate și acțiunii ca neîntemeiată. Văzând și dispozițiile art. 274 din C. proc. Civ.