ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4206/2014

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4206/2014 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2014)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin

acțiunea formulată, reclamanta D.E. a chemat în judecată pe pârâții Uniunea

Națională a Barourilor din România și Baroul Bacău, solicitând:

- anularea Deciziei nr. 156 din 9 iunie 2011

emisă de U.N.B.R.;

- anularea Deciziei nr. 26 din 24 februarie

2011 emisă de Consiliul Baroului Bacău;

- obligarea pârâtului Baroul Bacău să emită

un act administrativ prin care să dispună primirea sa în profesia de avocat cu

scutire de examen, conform prevederilor art. 16 alin. (2), lit. b) din Legea

nr. 51/1995, în forma în vigoare la data introducerii cererii și să procedeze

la înscrierea în Tabloul avocaților definitivi;

- cu cheltuieli de judecată.

Prin întâmpinarea formulată în cauză, pârâtul

Baroul Bacău a solicitat respingerea cererii ca neîntemeiată.

Prin răspunsul la întâmpinare depus,

reclamanta a invocat excepția de nelegalitate a art. 21 alin. (2) din Statutul

profesiei de avocat și a Hotărârilor nr. 902 din 11 septembrie 2010 a

Consiliului U.N.B.R., nr. 22 din 18 octombrie 2010 a Baroului Bacău și nr. 1

din 20 ianuarie 2011 a Baroului Bacău.

Prin Sentința civilă nr. 3533 din 25 mai

2012, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și

fiscal, a respins excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate și

excepția lipsei de interes a excepției de nelegalitate, ca neîntemeiate; a

respins excepția de nelegalitate ca neîntemeiată; a respins acțiunea formulată

de reclamanta D.E., în contradictoriu cu pârâții Uniunea Națională a Barourilor

din România și Baroul Bacău, ca neîntemeiată.

Pentru a pronunța această soluție, instanța

de fond a reținut următoarele:

Curtea a respins ca neîntemeiată excepția

inadmisibilității excepției de nelegalitate, invocată de pârâtul Baroul Bacău,

având în vedere că art. 4 din Legea nr. 554/2004 prevede posibilitatea

invocării nelegalității unui act administrativ unilateral, cu caracter

individual sau normativ, ori, art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de

avocat este un act administrativ unilateral, cu caracter normativ, iar

Hotărârile nr. 902 din 11 septembrie 2010 a Consiliului U.N.B.R., nr. 22 din 18

octombrie 2010 a Baroului Bacău și nr. 1 din 20 ianuarie 2011 a Baroului Bacău

sunt acte administrative unilaterale, cu caracter individual.

Curtea a respins excepția lipsei de interes a

excepției de nelegalitate ca neîntemeiată, reținând că prin admiterea excepției

de nelegalitate reclamanta dobândește un avantaj material, chiar dacă nu a

atacat în justiție Hotărârea nr. 5 din 20 ianuarie 2011.

Pe fondul excepției de nelegalitate și fondul

cererii de chemare în judecată, Curtea a reținut că Legea nr. 51/1995

stabilește, prin art. 16 alin. (2), doar o vocație legală întemeiată pe

vechime, însă accesul efectiv, în privința căruia legea folosește termenul

"poate", nu exclude forme de selecție, prevăzute statutar.

A mai reținut curtea de apel că verificarea

nu reprezintă un examen, ca să contrazică textul art. 16 din lege, întrucât

examenul, în sensul Legii nr. 51/1995, este prevăzut la art. 33 din Statut și

privește cultura juridică generală pe care vechimea, în cazul art. 16, o

prezumă. Aceasta verificare privește aspecte complementare pregătirii juridice

generale, care sunt absolut necesare unui practician al profesiei.

În ceea ce privește modalitatea de organizare

a acestei verificări, curtea a apreciat că legea vine să normeze doar

modalitățile de acces în profesie, fără a reglementa în concret acest acces,

așa încât este firesc ca aceste aspecte să fie reglementate de organele

profesiei prin acte administrative cu același caracter normativ.

A reținut curtea de apel că lipsa unor

elemente concrete de aplicare practică în lege și statut, precum și necesitatea

de a asigura un climat coerent, egal și obiectiv, au determinat Consiliul

U.N.B.R. să adopte, potrivit competenței prevăzute de art. 66 din Legea nr.

51/1995 republicată, Hotărârea nr. 902 din 11 septembrie 2010, iar Baroul

Bacău, în baza acestei autonomii, Hotărârea nr. 1 din 20 ianuarie 2011 (acte

administrative unilaterale colective).

În concluzie, curtea a apreciat că, atâta

timp cât decizia a fost emisă potrivit competenței prevăzute de art. 21 alin.

(3) din Statut și art. 56 lit. e) din Legea nr. 51/1995 și conform

dispozițiilor legale și statutare, actele administrative atacate beneficiază de

prezumția de legalitate, pe care reclamanta nu a răsturnat-o.

Din aceste motive, în baza textelor de lege

menționate, Curtea a respins excepția de nelegalitate și acțiunea formulată, ca

neîntemeiate.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs

reclamanta D.E., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea recursului declarat se arată că

hotărârea instanței de fond nu cuprinde motivele pe care se sprijină soluția de

respingere ca neîntemeiată a acțiunii principale, motiv de recurs prevăzut de

art. 304 pct. 7 teza I C. proc. civ.

Astfel, primul motiv de recurs vizează faptul

că instanța a omis să motiveze respingerea ca neîntemeiată a cererii

reclamantei de primire în avocatură, cu scutire de examen, respectiv

respingerea ca neîntemeiată a cererii de anulare a deciziilor U.N.B.R. și

Baroului Bacău, întreaga motivare a instanței de fond vizând aspecte ce țin de

soluționarea excepției de nelegalitate a hotărârilor emise de pârâte,

respingerea capătului principal al cererii de chemare în judecată, care

constituie tocmai refuzul pârâtului-intimat Baroul Bacău de a dispune primirea

reclamantei în avocatură, cu scutire de examen, rămânând nemotivat.

În susținerea acestui motiv de recurs,

recurenta arată că judecătorul fondului a dat hotărârii o motivare foarte

succintă, raportată doar la soluționarea excepției de nelegalitate, fără a

cuprinde motivele pe care s-a sprijinit soluția pe care a adoptat-o atunci când

a respins ca neîntemeiate capetele principale de cerere, concluziile sale

nefiind argumentate în raport cu obiectul principal al cauzei, motivele pentru

care au fost înlăturate cererile reclamantei și nici în raport cu dispozițiile

legale pe care le-a apreciat ca fiind aplicabile litigiului judecat, acțiunea

fiind astfel respinsă ca neîntemeiată.

În al doilea rând, recurenta arată că

hotărârea instanței de fond cuprinde motive contradictorii pe care se sprijină

respingerea ca neîntemeiată a excepției de nelegalitate, motiv de recurs

prevăzut de art. 304 pct. 7 teza a II-a C. proc. civ.

Astfel, arată recurenta că hotărârea atacată

cuprinde motive contradictorii, în sensul că, pe de o parte, instanța a reținut

că norma juridică generală, Legea nr. 51/1996, vine să normeze doar

modalitățile de acces în profesie, fără a reglementa în concret acest acces și

că nici Statutul profesiei de avocat nu prevede o modalitate concretă, ci

conține dispoziții de principiu cu privire la modalitatea de organizare a

verificării aspectelor complementare pregătirii juridice generale, dar, pe de

altă parte, câtă vreme pârâtele aveau competența să emită actele administrative

unilaterale contestate, cum rezultă implicit din cuprinsul art. 66 din Legea

nr. 51/1996, indicat ca temei de drept în motivarea hotărârii, verificarea

concordanței actelor administrative supuse analizei cu actele normative cu

forță juridică superioară, în temeiul și în executarea cărora au fost emise, nu

se mai impune, acestora fiindu-le acordată în temeiul competenței de emitere

prezumția absolută de legalitate.

Or, ținând seama de principiul ierarhiei și

forței juridice a actelor normative, instanța de fond era abilitată și obligată

să procedeze la verificarea concordanței actului administrativ supus analizei

cu actele normative cu forță juridică superioară, în temeiul și în executarea

cărora a fost emis, respectiv la concordanța cu dispozițiile art. 16 alin. (2)

lit. b) din Legea nr. 51/1995, în forma în vigoare la data introducerii

cererii.

Un al treilea motiv de recurs invocat de

recurentă este acela potrivit căruia hotărârea instanței de fond este dată cu

aplicarea greșită a dispozițiilor legale în vigoare privitoare la soluționarea

excepției de nelegalitate, motiv prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

În susținerea acestui motiv de recurs,

recurenta arată că excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 21 alin. (2)

din Statutul Profesiei de Avocat și a Hotărârilor nr. 902 din 11 septembrie

2010 a Consiliului U.N.B.R., nr. 22 din 18 octombrie 2010 a Baroului Bacău și

nr. 1 din 20 ianuarie 2011 a Baroului Bacău trebuia admisă, deoarece acestea

contravin prevederilor Legii nr. 51/1995.

Astfel, arată recurenta, hotărârile adoptate

de Baroul Bacău, respectiv Hotărârea nr. 22 din 18 octombrie 2010 și Hotărârea

nr. 1 din 20 ianuarie 2011, în baza prevederilor art. 21 alin. (2) din Statutul

profesiei de avocat și a art. 5 din "Ghidul de bună practică privind

procedura soluționării transparente a cererilor de primire în profesia de

avocat, cu scutire de examen", aprobat de Consiliul U.N.B.R. prin

Hotărârea nr. 902 din 11 septembrie 2010, contravin prevederilor Legii nr.

51/1995.

Recurenta solicită instanței admiterea

recursului și admiterea excepției de nelegalitate și să constate că

dispozițiile art. 5 din "Ghidul de bună practică privind procedura

soluționării transparente a cererilor de primire în profesia de avocat, cu

scutire de examen", aprobat prin Hotărârea nr. 902 din 11 septembrie 2010

de Consiliul U.N.B.R., precum și dispozițiile art. 21 alin. (2) din Statutul

profesiei de avocat sunt nelegale și să nu țină seama de acestea la

soluționarea cauzei.

În al patrulea rând, recurenta arată că

hotărârea instanței de fond este dată cu încălcarea dispozițiilor legale în

vigoare privitoare la numirea în profesia de avocat, cu scutire de examen,

motiv de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

În acest sens, recurenta învederează faptul

că impunerea de către barou a unor condiții suplimentare neprevăzute de lege,

și anume organizarea unei verificări preliminare de către barou, excede

cadrului legal, că prin verificarea cunoștințelor profesionale este denaturat

însuși scopul legii, deoarece nu se poate imagina legiferarea unui caz de

primire în profesie fără examen, cu organizarea unui asemenea test asupra

cunoștințelor profesionale.

Subliniază recurenta că refuzul rezolvării

cererii de primire în profesia de avocat a fost motivat prin faptul că, în urma

verificării unor aspecte complementare pregătirii juridice generale, Baroul

Bacău a constatat subiectiv, în dorința de a limita accesul la profesia de

avocat, faptul că reclamanta nu ar avea cunoștințe corespunzătoare din

legislația specifică profesiei de avocat.

Se arată în motivele de recurs că, în

terminologia Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, cu

modificările și completările ulterioare, decizia Consiliului Baroului Bacău,

menținută prin decizia Consiliului U.N.B.R., exprimă un refuz de rezolvare a

cererii de primire în profesia de avocat, cu scutire de examen, act

administrativ asimilat, potrivit art. 2 alin. (2) din legea menționată, iar, în

raport de prevederile art. 2 alin. (1) lit. "i" și "n" din

Legea nr. 554/2004, respingerea cererii reclamantei de primire în profesia de

avocat, cu scutire de examen, este nejustificată și a fost luată exclusiv în

considerarea dreptului de apreciere al baroului, cu exces de putere.

Se mai arată de către recurentă că, în speță,

exercitarea dreptului de apreciere este una abuzivă, arbitrară, care încalcă

nejustificat dreptul de primire în profesia de avocat cu scutire de examen, al

reclamantei și că măsura individuală dispusă, de refuz a rezolvării cererii

reclamantei, încalcă la rându-i principiul proporționalității, care impune ca

actele administrative să nu depășească limitele a ceea ce este adecvat și

necesar pentru a atinge scopul urmărit, evitând producerea unor efecte excesiv

de împovărătoare pentru particular, disproporționate în raport cu scopurile

vizate.

A mai subliniat recurenta că aprecierea

probității și competenței sale profesionale de către Baroul Bacău nu a avut un

caracter obiectiv, fiind contrară prevederilor art. 21 din Statutul profesiei

de avocat, invocând și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului,

legată de art. 14 din Convenția Europeană a drepturilor omului, ratificată de

România prin Legea nr. 30/1994, care a statuat că diferența de tratament devine

discriminatorie, în sensul art. 14 al Convenției, atunci când se induc

distincții între situații analoage și compatibile, fără ca acestea să se bazeze

pe o justificare rezonabilă și obiectivă.

Examinând cauza și sentința atacată în raport

cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente, inclusiv

cele ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul

este fondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Astfel, recurenta-reclamantă a formulat la

data de 14 decembrie 2010 o cerere adresată Baroului Bacău, solicitând, în

temeiul art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995, primirea în profesie

cu scutire de examen și înscrierea în Tabloul avocaților definitivi.

La data de 25 ianuarie 2011, Consiliul

Baroului Bacău, prin adresa din 25 ianuarie 2011, i-a comunicat Hotărârea nr. 5

din 20 ianuarie 2011, prin care a constatat că actele aflate la dosarul anexat

cererii din 14 decembrie 2010 corespund prevederilor art. 15 alin. (2) și art.

16 din Statutul profesiei, motiv pentru care a dispus validarea cererii de

primire în profesie cu scutire de examen.

Prin aceeași adresă, i s-a comunicat și

Hotărârea nr. 1 din 20 ianuarie 2011, prin care s-a dispus că pentru

soluționarea cererilor de primire în profesia de avocat cu scutire de examen,

"se impune ca verificarea cunoștințelor din legislația specifică profesiei

de avocat să fie făcută în formă scrisă".

Prin Decizia nr. 26 din 24 februarie 2011,

Consiliul Baroului Bacău a dispus respingerea cererii de primire în profesia de

avocat cu scutire de examen, motivând că reclamanta nu are cunoștințe

corespunzătoare din legislația specifică profesiei de avocat.

Reclamanta a formulat contestație la

Consiliul Uniunii Naționale a Barourilor din România, care a emis Decizia nr.

156 din 9 iunie 2011, prin care a dispus respingerea acesteia ca neîntemeiată.

La data formulării cererii de primire în

profesie de către recurentă art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995

pentru organizarea și exercitarea profesiei de avocat avea următorul cuprins:

"(2) La cerere, poate fi primit în profesie, cu scutire de examen: b) cel

care până la data primirii în profesia de avocat a îndeplinit funcția de

judecător, procuror, notar public, consilier juridic sau jurisconsult timp de

cel puțin 10 ani și dacă nu i-a încetat activitatea din motive disciplinare

care îl fac nedemn pentru profesia de avocat".

Ulterior, prin Statutul profesiei de avocat,

la art. 21 alin. (2) s-a adăugat că "în cazul cererilor de primire în

profesie cu scutire de examen, consiliul baroului poate să verifice

cunoștințele solicitantului cu privire la organizarea și exercitarea profesiei

de avocat".

Prin Hotărârea nr. 902 din 11 septembrie 2010

a Consiliului U.N.B.R., care la pct. 5 detaliază procedura de verificare a

cunoștințelor privind legislația specifică profesiei de avocat, se mai adaugă

suplimentar și că "Rezultatul verificării cunoștințelor ... poate

determina respingerea cererii de primire în profesie cu scutire de

examen".

Jurisprudența constantă a Înaltei Curți de

Casație și Justiție în această materie, mai ales după pronunțarea Hotărârii

CEDO din data de 27 ianuarie 2009 în cauza Ștefan și Ștef împotriva României,

care semnala divergențele de jurisprudență, a fost în sensul că impunerea unor

condiții suplimentare celor indicate în art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr.

51/1995 precitat, conturează excesul de putere, în sensul art. 2 alin. (1) lit.

n) din Legea nr. 554/2004 (exemplu: Decizia nr. 3228 din 17 iunie 2010 a

Înaltei Curți de Casație și Justiție - SCAF).

Concret, în privința practicii administrative

de a realiza verificarea cunoștințelor specifice profesiei pe calea unei

testări scrise cu barem și punctaj minim de promovare, care în realitate

reprezintă un examen, instanța supremă s-a pronunțat în sensul că în acest mod

este golită de conținut prevederea legală și această practică s-a menținut și

după adoptarea Hotărârii nr. 902 din 11 septembrie 2010 a Consiliului U.N.B.R.

(ex.: Decizia nr. 4777 din 4 noiembrie 2010 și Decizia nr. 233 din 20 ianuarie

2011 ale Înaltei Curți de Casație și Justiție - SCAF).

Instanța de control judiciar constată că

sintagma utilizată de legiuitor "poate fi primit în profesie cu scutire de

examen", nu poate fi interpretată ca instituind o simplă vocație. Câtă

vreme recurentul, care a formulat cererea de primire în profesie cu scutire de

examen, îndeplinește condițiile expres arătate la lit. b), respectiv a

exercitat funcția de consilier juridic peste 10 ani și nu i-a încetat

activitatea din motive disciplinare care să îl facă nedemn pentru profesia de

avocat, în sensul explicitat la art. 13 din același act normativ, el are un

drept subiectiv de a fi primit în profesie, drept care nu poate fi îngrădit

decât pentru motive temeinice, proporționale cu scopul urmărit de intimați în

organizarea profesiei de avocat.

Instanța de control judiciar reține că

refuzul intimaților de a o primi pe recurentă în profesie fără examen pe motiv

că nu a întrunit punctajul stabilit pentru verificarea cunoștințelor specifice

profesiei, apare ca nejustificat.

În ceea ce privește capătul de cerere vizând

înscrierea pe tabloul avocaților definitivi, se rețin următoarele: înscrierea

în tabloul avocaților este o etapă ulterioară celei de emitere a deciziei de

primire în avocatură și este condiționată de îndeplinirea mai multor cerințe.

Sub un prim aspect, potrivit art. 24 alin. (2) din Legea nr. 51/1995, în

cazurile în care există incompatibilitate, decizia de primire în profesie va

produce efecte numai de la data încetării stării de incompatibilitate, care

trebuie rezolvată în termen de 2 luni de la data emiterii deciziei.

Față de aceste dispoziții se apreciază că

emiterea deciziei de primire în profesie nu conduce automat la înscrierea în

tablou, pentru realizarea acestui deziderat reclamantul-recurent având printre

altele și obligația achitării taxelor de înscriere, depunerii jurământului

(art. 21 din Legea nr. 51/1995).

Pentru considerentele expuse anterior,

recursul urmează a fi admis, modificată sentința atacată în sensul admiterii în

parte a acțiunii, cu consecința anulării Deciziei nr. 26 din 24 februarie 2011

emisă de Consiliul Baroului Bacău și a Deciziei nr. 156 din 9 iunie 2011 emisă

de Consiliul Uniunii Naționale a Barourilor din România și obligării pârâtului

Baroul Bacău să emită decizie de primire a reclamantei în profesia de avocat,

cu scutire de examen, respingând capătul de cerere privind înscrierea

reclamantei în tabloul avocaților definitivi, ca prematur formulat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE

Admite recursul declarat de reclamanta D.E.

împotriva Sentinței civile nr. 3533 din 25 mai 2012 a Curții de Apel București,

secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Modifică în parte sentința atacată, în sensul

că admite în parte acțiunea reclamantei D.E..

Anulează Decizia nr. 26 din 24 februarie 2011

a Consiliului Baroului Bacău și Decizia nr. 156 din 9 iunie 2011 a Uniunii

Naționale a Barourilor din România.

Obligă pârâtul Baroul Bacău să emită decizia

de primire a reclamantei în profesia de avocat, cu scutire de examen.

Respinge ca prematur formulat capătul de

cerere privind obligarea la înscrierea reclamantei în tabloul avocaților

definitivi.

Menține celelalte dispoziții ale sentinței.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 7

noiembrie 2014.

Procesat

de GGC - CL