ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 250/2014

Asupra recursului de față, Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele: Circumstanțele cauzei 1. Cadrul procesual Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 6 februarie 2012, reclamantul B.D.O. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Uniunea Națională a Barourilor din România și Baroul București, anularea hotărârii Consiliului Baroului București nr. 7835 din 17 martie 2011, anularea deciziei Uniunii Naționale a Barourilor din România nr. 233 din 3 decembrie 2011 și obligarea pârâților să emită actul administrativ de primire a reclamantului în profesia de avocat cu scutire de examen.

Pârâtul Baroul București a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepția inadmisibilității acțiunii, pe motiv că instanța nu se poate substitui unei comisii de examinare, ci poate doar verifică dacă reclamantul îndeplinește din punct de vedere administrativ condițiile de admitere în profesie, privitoare la vechime, studii etc. A menționat că acțiunea este inadmisibilă și față de împrejurarea că Baroul București nu poate emite o decizie de admitere a reclamantului în profesia de avocat, întrucât a fost emisă decizia nr. 7835 din 17 martie 2011 prin care cererea sa a fost respinsă. 2. Hotărârea instanței de fond A. Prin sentința nr. 3575 din 29 mai 2012 a Curții de Apel București a fost respinsă ca nefondată excepția inadmisibilității acțiunii invocată de pârâtul Baroul București și a fost respinsă ca nefondată acțiunea formulată de reclamantul B.D.O.

în contradictoriu cu pârâții Uniunea Națională a Barourilor din România și Baroul București. A fost obligat reclamantul la plata cheltuielilor de judecată către pârâți. B. Motivele de fapt și de drept care au stat la baza formării convingerii instanței. Pentru a pronunța această hotărâre, instanța a reținut că excepția inadmisibilității acțiunii invocată de pârâtul Baroul București nu este întemeiată, având în vedere că prin acțiune nu se solicită instanței să se substituie comisiei de examinare a cunoștințelor privind legislația specifică profesiei de avocat, ci se contestă însăși procedura de verificare a acestor cunoștințe.

În ce privește imposibilitatea emiterii unei hotărâri de primire a reclamantului în profesie raportat la existența hotărârii nr. 7835 din 17 martie 2011 prin care cererea sa a fost respinsă, se constată că obiectul principal al acțiunii îl reprezintă tocmai anularea acestei hotărâri, considerată nelegală, capătul de cerere privind obligarea pârâților la emiterea actului administrativ de primire a reclamantului în profesia de avocat cu scutire de examen având un evident caracter accesoriu. Prin urmare, nici acest argument de inadmisibilitate a acțiunii nu a fost primit de instanță. Instanța de primă jurisdicție, pe fondul acțiunii, a reținut că la data de 3 septembrie 2010 reclamantul, consilier juridic, a formulat cerere de primire în profesia de avocat cu scutire de examen, înregistrată la Baroul București sub nr. 7835 din 3 septembrie 2010, anexând actele doveditoare referitoare la îndeplinirea condițiilor prevăzute de lege.

Prin hotărârea nr. 7835 din 17 martie 2011, Baroul București a respins cererea reclamantului de primire în profesie cu scutire de examen, motivat de faptul că, din evaluarea petentului, realizată conform dispozițiilor hotărârii nr. 902 din 11 septembrie 2010 a Consiliului Uniunii Naționale a Barourilor din România, a rezultat că acesta nu și-a însușit cunoștințele privind legislația specifică profesiei de avocat.

Contestația formulată de reclamant împotriva acestei hotărâri a fost respinsă prin decizia Consiliului Uniunii Naționale a Barourilor din România nr. 233 din 3 decembrie 2011, motivarea fiind, în esență, în sensul că posibilitatea verificării de către consiliul baroului a cunoștințelor cu privire la organizarea și exercitarea profesiei de avocat, ale celui care solicită să fie primit în profesie fără examen, este prevăzută de statutul profesiei de avocat și de hotărârea Consiliului Uniunea Națională a Barourilor din România nr. 902/2010, iar în cazul reclamantului interviul s-a desfășurat în conformitate cu dispozițiile acestor acte normative, întrebările adresate au fost în conformitate cu bibliografia, iar candidatul nu a avut nicio obiecție în legătură cu problemele de legislație specifică profesiei de avocat puse în discuție.

Examinând criticile de nelegalitate formulate de reclamant cu privire la cele două acte administrative contestate, instanța de fond a reținut că acestea sunt neîntemeiate. Instanța de primă jurisdicție a reținut că cererea reclamantului de primire în profesia de avocat fără examen se întemeiază, în drept, pe dispozițiile art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1991 pentru organizarea și exercitarea profesiei de avocat, republicată, forma în vigoare la data respectivă, care prevedeau următoarele: „La cerere, poate fi primit în profesie, cu scutire de examen: b) cel care până la data primirii în profesia de avocat a îndeplinit funcția de judecător, procuror, notar public, consilier juridic sau jurisconsult timp de cel puțin 10 ani și dacă nu i-a încetat activitatea din motive disciplinare care îl fac nedemn pentru profesia de avocat”.

Potrivit art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat, în forma în vigoare la data formulării cererii reclamantului de primire în profesie, „ În cazul cererilor de primire în profesie cu scutire de examen consiliul baroului poate sa verifice cunoștințele solicitantului cu privire la organizarea și exercitarea profesiei de avocat”. De asemenea, art. II pct. 5 alin. (3) din Anexa la hotărârea Consiliului Uniunii Naționale a Barourilor din România nr. 902 din 11 septembrie 2010, Ghidul de bună practică privind procedura soluționării transparente a cererilor de primire în profesia de avocat cu scutire de examen, prevede că „Rezultatul verificării cunoștințelor privind legislația specifică profesiei de avocat poate determina respingerea cererii de primire în profesie cu scutire de examen, fără a vătăma dreptul petentului de a formula, ulterior, o nouă cerere”.

Instanța a reținut că reclamantul, consilier juridic, îndeplinind condiția minimă de vechime prevăzută de textul de lege, a criticat interpretarea de către autoritățile pârâte a prevederilor art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995. Instanța de primă jurisdicție a constatat că utilizarea de către legiuitor a sintagmei „poate fi primit”, și nu a altor expresii cum ar fi „este primit” sau „va fi primit”, evidențiază clar faptul că primirea în profesie cu scutire de examen, a persoanelor care fac parte din categoriile profesionale enumerate, este o facultate și nu o obligație instituită în sarcina barourilor.

Din modul de formulare a textului de la art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1991, republicată rezultă indubitabil că ne aflăm în prezența unei norme juridice dispozitive și nu imperative, mai exact, a unei norme juridice supletive, care permite subiecților de drept destinatari să opteze între două variante posibile de comportament, a primi sau a nu primi în profesia de avocat, cu scutire de examen, pe solicitanții care îndeplinesc cerințele obligatorii prevăzute la lit. b). Prin urmare, Curtea a apreciat că textul de lege în discuție nu conferă persoanelor, care au exercitat una dintre profesiile enumerate în cuprinsul său, un drept de a fi primit în profesia de avocat fără examen, ci doar o vocație, în sensul că permite acestor persoane accesul în profesie în modalitatea arătată, dar, nefiind vorba despre un drept, nu instituie, în același timp, și o obligație corelativă de a primi în profesie, cu scutire de examen, persoanele solicitante.

Instanța a reținut că procedura instituită de hotărârea nr. 902/2010 a Consiliului Uniunii Naționale a Barourilor din România nu vizează verificarea cunoștințelor juridice ale solicitanților, ceea ce ar fi presupus examinarea la materiile de drept principale, drept civil, drept penal, drept procesual civil, drept procesual penal, ci verificarea cunoștințelor din domeniul legislației organizării și exercitării profesiei de avocat.

De aceea, Curtea reține că nu există o contradicție între posibilitatea recunoscută persoanelor din categoriile profesionale enumerate de textul art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1991, republicată, forma în vigoare în perioada de referință, de a fi primite, fără examen, în profesia de avocat și instituirea unei proceduri de verificare a cunoștințelor din domeniul legislației organizării și exercitării profesiei de avocat, întrucât această testare nu echivalează cu un examen de admitere în profesie, care ar fi presupus, în mod obligatoriu, verificarea cunoștințelor profesionale din materia ramurilor principale de drept. Referitor la hotărârea pronunțată de C.E.D.O.

în cauza Ștefan și Ștef împotriva României, invocată de reclamant în susținerea prezentei acțiuni, Curtea a reținut că aceasta sancționează divergențele de jurisprudență și absența unui mecanism capabil să asigure coerența de practică la nivelul instanței supreme, aspecte care au drept consecință încălcarea art. 6 din Convenție, subliniind astfel necesitatea unificării jurisprudenței. A concluzionat instanța de fond că, în raport de prevederile art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1991, republicată, forma în vigoare în perioada de referință, reclamantul avea vocația de a fi primit, fără examen, în profesia de avocat, iar pârâtul Baroul București avea opțiunea și nu obligația de a aproba primirea în profesie a reclamantului, cu scutire de examen.

De asemenea, Curtea a reținut că, în conformitate cu dispozițiile actului normativ menționat, cu cele ale Statutului profesiei de avocat, forma în vigoare la momentul depunerii și analizării cererii reclamantului, precum și cu prevederile hotărârii Consiliului Uniunii Naționale a Barourilor din România nr. 902/2010, Baroul București a organizat în mod legal procedura de verificare a cunoștințelor din domeniul legislației specifice profesiei de avocat, condiție de acces în profesie, cu scutire de examen. 3. Recursul formulat de B.D.O. Prin cererea de recurs formulată în cauză recurentul B.D.O. a criticat hotărârea instanței de fond ca netemeinică și nelegală, indicând ca temei juridic al recursului dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc.

civ. Recurentul a criticat interpretarea de către instanța de fond a dispozițiilor art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995, arătând că este golită de conținut și eficiență juridică prevederea legală menționată, întrucât este de natură să gireze exercitarea dreptului de apreciere al autorității publice în mod discreționar și cu exces de putere. Totodată, s-a susținut că argumentația juridică reținută de instanța de fond încalcă jurisprudența constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, instanța nesocotind modalitatea legală de interpretare a normelor de drept permisive, arătând că și în situația în care legiuitorul a instituit în competența funcțională a autorității publice sintagma „poate” cu privire la posibilitatea emiterii unui act administrativ de primire în profesia de avocat, exercitarea dreptului de apreciere al Baroului București și Uniunea Națională a Barourilor din România nu poate fi exprimat în mod abuziv și discreționar, fără o justificare legală.

II.

Decizia instanței de recurs Înalta Curte de Casație și Justiție sesizată cu soluționarea recursului declarat, analizând motivele de recurs formulate în raport cu hotărârea atacată, materialul probator și dispozițiile legale incidente în cauză, va admite recursul și rejudecând cauza pe fond, va admite acțiunea reclamantului, pentru considerentele ce urmează: 1. Argumentele de fapt și de drept relevante Înalta Curte a reținut că la data formulării cererii de primire în profesie de către recurentul B.D.O., dispozițiile art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995 pentru organizarea și exercitarea profesiei de avocat aveau următorul cuprins: „(2) La cerere, poate fi primit în profesie, cu scutire de examen: b) cel care până la data primirii în profesia de avocat a îndeplinit funcția de judecător, procuror, notar public, consilier juridic sau jurisconsult timp de cel puțin 10 ani și dacă nu i-a încetat activitatea din motive disciplinare, care îl fac nedemn pentru profesia de avocat”.

Înalta Curte reține că prin dispozițiile art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat, se prevede că „în cazul cererilor de primire în profesie cu scutire de examen, consiliul baroului poate să verifice cunoștințele solicitantului cu privire la organizarea și exercitarea profesiei de avocat”, iar prin hotărârea nr. 902 din 11 septembrie 2010 a Consiliului Uniunii Naționale a Barourilor din România, la pct. 5 detaliază procedura de verificare a cunoștințelor privind legislația specifică profesiei de avocat. Conform acestor din urmă dispoziții se mai adaugă suplimentar și că „Rezultatul verificării cunoștințelor (…) poate determina respingerea cererii de primire în profesie cu scutire de examen”.

Jurisprudența constantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție în această materie, mai ales după pronunțarea hotărârii C.E.D.O. din data de 27 ianuarie 2009 în cauza Ștefan și Ștef împotriva României, care semnala divergențele de jurisprudență, a fost în sensul că impunerea unor condiții suplimentare celor indicate în art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995 precitat, conturează excesul de putere, în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004. Având în vedere dispozițiile legale aplicabile, precum și practica constantă a Înaltei Curți în această materie, Înalta Curte constată întemeiate criticile formulate de recurent împotriva hotărârii instanței de fond, care a realizat o interpretare greșită a dispozițiilor art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995.

Concret, în privința practicii administrative de a realiza verificarea cunoștințelor specifice profesiei pe calea interviului, Înalta Curte reține că nu este o practică ce poate fi criticată de instanță. Însă, ceea ce este criticabil și poate fi cenzurat de instanță este faptul că, în decizia nr. 233 din 3 decembrie 2011 a Uniunii Naționale a Barourilor din România se consemnează că întrebările adresate au fost în strictă conformitate cu bibliografia indicată, iar instanța de control judiciar a constatat că rezultatul interviului nu s-a consemnat într-un înscris în care să se arate ce cunoștințe referitoare la organizarea și exercitarea profesiei de avocat nu au fost cunoscute de către reclamant, și, astfel, nu s-a putut stabili dacă au fost testate numai cunoștințe care privesc organizarea profesiei de avocat sau și cunoștințe de drept, care însă depășesc cadrul de verificare prevăzut de lege.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte apreciază că în acest mod este golită de conținut prevederea legală aplicabilă, nesocotindu-se dreptul prevăzut de lege cu privire la admiterea în profesia de avocat. Instanța de control judiciar constată că sintagma utilizată de legiuitor „poate fi primit în profesie cu scutire de examen”, nu poate fi interpretată ca instituind o simplă vocație. Câtă vreme recurentul, care a formulat cererea de primire în profesie cu scutire de examen, îndeplinește condițiile expres arătate la lit. b), respectiv a exercitat funcția de consilier juridic peste 10 ani și nu i-a încetat activitatea din motive disciplinare, care să îl facă nedemn pentru profesia de avocat, în sensul explicitat la art. 13 din același act normativ, rezultă că reclamantul are un drept subiectiv de a fi primit în profesie, drept care nu poate fi îngrădit decât pentru motive temeinice, proporționale cu scopul urmărit de intimați în organizarea profesiei de avocat.

Având în vedere că este vorba de o privare de un drept recunoscut de lege, testul de proporționalitate nu a constat în verificarea modului de realizare a interviului, de către Barou, ci instanța de control judiciar a analizat în concret, în ce măsura reclamantul a fost intervievat pe aspecte referitoare la legislația specifică profesiei de avocat sau dacă măsura este discriminatorie.

Curtea poate să intre în analiza de proporționalitate, după modelul cauzelor privind accesul în profesia de avocat, și să verifice: caracterul discriminatoriu al măsurii de respingere a cererii, gravitatea măsurii (lipsirea totală de drept) și efectele particulare ale acestei masuri în cazul concret al reclamantului, iar în cauza dedusă judecății, autoritățile pârâte nu au depus documente în legătură cu realizarea interviului în cadrul căruia au fost verificate cunoștințele privind organizarea și exercitarea profesiei de avocat, ceea ce reprezintă o încălcare a principiului transparenței activităților specifice adoptării/ emiterii actelor administrative. Astfel fiind, afirmația din considerentele deciziei nr. 233/2011, că reclamantul nu și-ar fi însușit cunoștințele privind legislația specifică profesiei de avocat, nu se susține și nu este motivată, astfel încât realizarea interviului respectiv nu poate fi sustrasă de sub o puternică bănuială de arbitrariu.

Verificând toate aceste aspecte în analiza de proporționalitate a măsurii dispuse, instanța de control judiciar a considerat că a fost depășită marja de apreciere lăsată la îndemâna autorităților pârâte și astfel a fost rupt justul echilibru între cerințele de interes general ale colectivității și protecția drepturilor fundamentale ale individului. Instanța de control judiciar reține că refuzul pârâților de a-l primi în profesie fără examen pe reclamant, pe motiv că nu a întrunit punctajul stabilit pentru verificarea cunoștințelor specifice profesiei, apare ca nejustificat și trebuie sancționat de instanța de reformare prin admiterea acțiunii introductive. Văzând soluția dată de instanța de primă jurisdicție cu privire la excepția de inadmisibilitate invocată de Baroul București, instanța de control judiciar va menține soluția primei instanțe pe excepția de inadmisibilitate formulată, întrucât a fost corect soluționată și motivată.

2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul și va modifica în parte sentința, constatând că există motive de reformare a sentinței, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 304 pct. 9 C. proc. civ., în sensul că va admite acțiunea reclamantului.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul formulat de B.D.O. împotriva sentinței civile nr. 3575 din 29 mai 2012 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Modifică în parte sentința atacată, în sensul că admite acțiunea reclamantului. Anulează hotărârea nr. 7835 din 17 martie 2011 a Baroului București și decizia nr. 233 din 3 decembrie 2011 a Uniunii Naționale a Barourilor din România. Obligă pârâții să emită în favoarea reclamantului decizie de primire în profesia de avocat cu scutire de examen. Menține din hotărârea atacată exclusiv dispoziția cu privire la respingerea excepției invocate de Baroul București privind inadmisibilitatea acțiunii. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 22 ianuarie 2014.