ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1195/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1195/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursurilor

de față:

Din examinarea

lucrărilor din dosar constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei.

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de

Apel Constanța, secția comercială, maritimă, fluvială de contencios

administrativ și fiscal, sub nr. 18/36/2011, reclamanții Primăria Municipiului

Constanța, Consiliul Local Constanța, Municipiul Constanța și Primarul

Municipiului Constanța au chemat în judecată Curtea de Conturi a României -

Camera de Conturi a Județului Constanța și Curtea de Conturi a României,

solicitând anularea procesului-verbal de constatare din 7 iulie 2010 întocmit

de către Camera de Conturi a Județului Constanța - numai în privința măsurilor

nr. 4 și 5 din Decizia nr. 28 din 01 septembrie 2010 -, anularea Deciziei nr.

28 din 01 septembrie 2010 emisă de Camera de Conturi a Județului Constanța -

măsurile dispuse la punctele 4 și 5 și anularea Încheierii nr. VI 381 din 16

decembrie 2010 a Curții de Conturi a României.

În motivare

reclamanții au arătat că la punctul 4 din Decizia nr. 28 din 01 septembrie 2010

s-a dispus luarea măsurilor legale pentru stabilirea întinderii prejudiciului

reprezentând plăți nelegale sub forma unor drepturi bănești sau în natură

acordate salariaților și recuperarea acestora, după cum urmează:

- spor de

confidențialitate acordat lunar în procent de 10% din salariul de bază;

- spor de stabilitate

calculat la salariul de bază în tranșele pentru care se acordă sporul de

vechime;

- indemnizație de

dispozitiv în procent de 25% din salariul de bază;

- drepturi speciale

pentru menținerea sănătății și securității muncii în cuantum de 800 RON;

- o primă egală cu

salariul de bază la plecarea în concediu.

La punctul 5 din

decizie s-a dispus luarea măsurilor legale pentru recuperarea prejudiciului

adus bugetului local prin plata unor indemnizații către membrii comisiilor de

vânzare a terenurilor aparținând Primăriei Municipiului Constanța.

Curtea de Conturi a

reținut, în esență, că drepturile salariale au fost acordate în baza

contractului/acordului colectiv de muncă sau în baza unei hotărâri a

consiliului local, fără ca aceste drepturi să fie reglementate prin dispoziții

legale.

Reclamanții au

criticat constatările Curții de Conturi apreciind că au un vădit caracter

nelegal și netemeinic.

La termenul de

judecată din 10 februarie 2011 reclamanții au invocat excepția necompetenței

materiale a Curții de Apel Constanța, față de prevederile Legii nr. 554/2004,

art. 10 și în raport cu rangul emitentului actului administrativ producător de

efecte juridice.

Instanța a respins

excepția invocată, prin încheierea de ședință din data de 10 februarie 2011

reținând că emitentul actului atacat este o autoritate centrală (actul final

pentru care se prevede procedura în fața instanței de judecată este Încheierea

nr. VI. 381 din 16 decembrie 2010 a Curții de Conturi a României), constatând

că instanța competentă este Curtea de Apel, ținând cont de prevederile art. 10

alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 228 din Regulamentul de organizare și

desfășurare a activității specifice Curții de Conturi, aprobat prin H.G. nr.

130/2010.

La termenul de

judecată din 10 februarie 2011 a fost formulată și o cerere de intervenție în

interesul reclamanților, de către Sindicatul Liber al Salariaților din

Administrația Publică Constanța.

Cererea de

intervenție a fost admisă în principiu la termenul din 10 martie 2011.

Prin Sentința nr.

99/CA din 17 martie 2011, Curtea de Apel Constanța, secția comercială,

maritimă, fluvială de contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea

formulată de către reclamanții - Primăria Municipiului Constanța, Consiliul

Local Constanța, Municipiul Constanța și Primarul Municipiului Constanța în

contradictoriu cu pârâtele - Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi a

Județului Constanța și Curtea de Conturi a României și intervenientul accesoriu

- Sindicatului Liber al Salariaților din Administrația Publică Constanța.

A anulat, parțial

procesul-verbal de constatare din 07 iulie 2010 întocmit de Curtea de Conturi a

României - Camera de Conturi a Județului Constanța în ceea ce privește

constatările care vizează măsurile nr. 4 și 5 din Decizia nr. 28 din 01

septembrie 2010, anulând parțial Decizia nr. 28 din 01 septembrie 2010 emisă de

Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi a Județului Constanța în ceea

ce privește măsurile dispuse la punctele 4 și 5.

Pentru a hotărî

astfel, prima instanță a reținut că drepturile salariale privind personalul din

administrația publică locală au fost acordate în baza contractului/acordului

colectiv de muncă și a actelor adiționale anexă, contracte încheiate între

sindicate și autoritatea publică locală cu raportare la prevederile Legea nr.

130/1996, Legea nr. 188/1999 și Legea nr. 53/2003, legalitatea acestora nefiind

pusă la îndoială, deoarece nicio persoană interesată nu a solicitat instanței

de judecată anularea clauzelor apreciate nelegale.

În privința

indemnizației de 4% din valoarea contractelor de vânzare-cumpărare având ca

obiect imobile aparținând municipiului, s-a reținut că această indemnizație a

fost acordată în baza unei hotărâri a Consiliului Local Constanța, care nu a

fost atacată în contencios administrativ și în consecință se bucură de

prezumția de legalitate.

Drept consecință a

admiterii cererii principale, prima instanță a admis și cererea de intervenție

accesorie, iar în baza art. 274 C. proc. civ. pârâții au fost obligați la plata

cheltuielilor de judecată.

declarate în cauză.

Împotriva acestei

hotărâri și a încheierii de ședință din data de 10 februarie 2011, au declarat

recurs reclamanții Primăria municipiului Constanța, Consiliul Local Constanța,

Municipiul Constanța prin Primar și Primarul municipiului Constanța și

intervenientul Sindicatul Liber al Salariaților din Administrația Publică

Constanța, pârâtele Camera de Conturi Constanța și Curtea de Conturi a României

formulând recurs doar în privința Sentinței civile nr. 99/CA din 17 martie

2011.

A.

Recurenții-reclamanți Consiliul Local Constanța, Primăria Municipiului

Constanța, Municipiul Constanța și Primarul Municipiului Constanța, dar și

intervenientul Sindicatul Liber al Salariaților din Administrația Publică

Constanța au criticat atât încheierea interlocutorie pronunțată de Curtea de

Apel Constanța la 10 februarie 2010, dar și Sentința nr. 99/CA din 17 martie

2011 a aceleiași instanțe pentru nelegalitate și netemeinicie, în principal în

privința competenței materiale a instanței de fond.

Recurenții-reclamanți

și recurentul-intervenient au arătat că actul administrativ contestat îl

reprezintă Decizia Camerei de Conturi Constanța nr. 28 din 1 septembrie 2010 și

în subsidiar, Încheierea nr. VI.381 din 16 decembrie 2010 pronunțată de Curtea

de Conturi în soluționarea contestației administrative, iar Hotărârea nr.

130/2010 a Plenului Curții de Conturi nu are caracterul unei legi organice și

nu poate modifica dispozițiile exprese ale art. 10 din Legea specială a

contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Au concluzionat

recurenții că actul administrativ contestat este emis de o autoritate publică

locală, așa încât competența soluționării cauzei în primă instanță aparținea

Tribunalului Constanța și nu Curții de Apel Constanța.

B. Recurenta-pârâtă

Curtea de Conturi a României a criticat la rândul său Sentința nr. 99 din 17

martie 2011 a Curții de Apel Constanța pentru nelegalitate și netemeinicie,

considerând că aceasta s-a dat cu interpretarea și aplicarea greșită a legii,

deoarece s-au considerat ca fiind corect încasate sporuri și drepturi bănești

care contravin dispozițiilor legale ce reglementează salarizarea funcționarilor

publici și a personalului din cadrul autorităților și instituțiilor publice

finanțate integral sau parțial de la bugetul de stat sau bugetele locale.

Recurenta-pârâtă a

susținut în esență că prin contractele/acordurile colective de muncă încheiate

cu salariații primăriei (funcționari publici și personal contractual) s-au eludat

prevederile legislației specifice privind drepturile salariale ale personalului

din instituțiile publice și cele privind protecția muncii, exemplificându-se

astfel:

- În mod greșit s-a

plătit indemnizația de dispozitiv, stabilită prin Legea nr. 138/1999 numai

pentru personalul militar din instituțiile publice de apărare națională, ordine

publică și siguranță națională și personalul civil din aceste instituții,

Primăria Constanța nefiind parte componentă a Ministerului Administrației și

Internelor, iar Ordinul Ministerul Administrației și Internelor nr. 496/2003 de

care se prevalează recurenta-reclamantă nu a fost publicat în M. Of.;

- Instituția auditată

nu face parte din categoria celor menționate la art. 15 alin. (1) din O.G. nr.

6/2007 și la art. 10 alin. (1) din O.G. nr. 10/2008 al căror personal poate

beneficia de sporul de confidențialitate;

- Plata primei de

concediu acordată personalului reclamantei nu a avut bază legală, deoarece

pentru anul 2009 numai funcționarii publici beneficiau de acest drept salarial,

conform art. 23 din O.G. nr. 6/2007;

- În mod greșit s-a

plătit indemnizație membrilor comisiei de vânzare a terenurilor aparținând

Municipiului Constanța, în cuantum de 4% din valoarea contractelor de

vânzare-cumpărare, conform H.C.L. Constanța nr. 222/2006, prin asimilarea

acestei activități cu cea desfășurată de comisia constituită în baza Legii nr.

550/2002, deoarece indemnizația în cauză excede textului legal, care este de

strictă interpretare, o eventuală analogie neputându-se face decât de puterea

legislativă, executivă, sau judecătorească.

Recurenta-pârâtă a

susținut că plata efectivă a sumelor stabilite pentru fiecare membru din

comisiile de vânzare terenuri s-a făcut direct din veniturile încasate de

primării în contul de trezorerie, ceea ce a condus la diminuarea acestora,

contrar prevederilor art. 14 alin. (1) din Legea finanțelor publice locale nr.

273/2006, întrucât sumele respective nu au mai fost înscrise în bugetul

instituției și nu au mai urmat fazele execuției bugetare prevăzute de O.M.F.P.

nr. 1792/2002 pentru aprobarea Normelor metodologice privind angajarea,

lichidarea, ordonanțarea și plata cheltuielilor instituțiilor publice.

O altă critică

formulată de recurenta-pârâtă vizează soluția pretins greșită de admitere a

cererii de intervenție accesorie formulată de Sindicatul Liber al Salariaților

din Administrație Publică Constanța, cu încălcarea art. 49 alin. (3) C. proc.

civ.

Recurenta-pârâtă a

învederat că față de motivele invocate de intervenientul accesoriu, ce vizează

aspecte privind legalitatea contractului/acordul colectiv de muncă, nu s-a

dovedit interesul intervenientului în prezenta cauză, al cărei obiect îl

reprezintă anularea încheierii emisă de Curtea de Conturi a României în

soluționarea contestației formulată de conducerea entității verificate,

împotriva Deciziei nr. 28/2010.

Ultima critică a

recurentei pârâte privește cheltuielile de judecată, despre care a susținut că

s-au acordat cu încălcarea art. 274 alin. (1) C. proc. civ., deoarece prin

exercitarea atribuțiilor Curții de Conturi a României, auditorii publici

externi ai camerelor de conturi „nu pot cădea în pretenții”, iar pe de altă

parte, respectivele cheltuieli reprezintă onorarii de avocat pentru trei

cabinete de avocatură ce au formulat concluzii similare, astfel încât se

impunea cenzurarea acestora de către instanță.

În drept s-au invocat

disp. art. 304 pct. 9 și art. 304

1

C. proc. civ.

II. Considerentele

Înaltei Curți asupra recursurilor

Analizând sentința

criticată prin prisma motivelor de recurs, ținând cont de actele și lucrările

dosarului, precum și de dispozițiile legale incidente, inclusiv ale art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că este afectată legalitatea și temeinicia

acesteia, după cum se va arăta în continuare:

În conformitate cu dispozițiile

art. 137 C. proc. civ. se va examina cu prioritate critica prin care s-a

invocat excepția necompetenței soluționării în fond a cauzei de către Curtea de

Apel Constanța în legătură cu care constată următoarele:

Dispozițiile legale

incidente sunt:

Legea nr. 554/2004 -

art. 10 alin. (1): „Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate

de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și

impozite, contribuții, datorii vamale și accesorii ale acestora, de până la 5

miliarde RON, se soluționează, în fond, de tribunalele administrativ-fiscale,

iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile

publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții,

datorii vamale și accesorii ale acestora, mai mari de 5 miliarde RON, se

soluționează, în fond, de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale

curților de apel, dacă prin lege specială nu se prevede altfel”.

Regulamentul privind

organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi precum și

modificarea actelor rezultate din aceste activități aprobat prin Hotărârea nr.

130/2010 publicat în M. Of. la data de 13 decembrie 2010.

Pct. 228: „Competența

de soluționare a sesizării formulate de conducătorul unității verificate

împotriva încheierii emise de Comisia de soluționare a contestațiilor aparține

secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul curții de apel în a

cărei rază teritorială se află sediul entității verificate, în condițiile legii

contenciosului administrativ”.

Pct. 229 : „Cauzele

aflate pe rolul instanțelor la data publicării prezentului Regulament în M. Of.

al României, Partea I, vor continua să se judece potrivit regulamentului

aplicabil în momentul sesizării instanței”.

Din analiza dispozițiilor

legale relevante în materia competenței instanțelor de contencios

administrativ, de a verifica legalitatea unui act administrativ, Înalta Curte

constată că instanța de fond a interpretat și aplicat greșit dispozițiilor art.

10 din Legea nr. 554/2004, art. 126 alin. (2) și art. 140 alin. (1) teza a II-a

din Constituția României.

„Regulamentul” a fost

adoptat în vederea executării Legii nr. 94/1992 privind organizarea,

funcționarea Curții de Conturi - în conformitate cu prevederile art. 11 alin. (2)

și art. 33 alin. (1) din lege.

Decizia nr. 28 din 01

septembrie 2010 - emisă de Camera de Conturi Constanța - pct. 4 și 5 emisă în

baza procesului-verbal de constatare din 07 iulie 2010 întocmit de aceeași

autoritate este actul administrativ a cărui anulare s-a solicitat prin acțiunea

de fond.

Măsurile dispuse prin

actul contestat vizează recuperarea prejudiciului adus bugetului local de stat

în urma plății unor indemnizații, sporuri și alte drepturi în bani sau drepturi

de altă natură decât cele salariale care exced cadrului legal reglementat,

Încheierea nr. VI.381 din 16 decembrie 2010 soluționând contestația

administrativă a Primăriei Constanța.

Măsurile și

constatările dispuse de organele de control se circumscriu prevederilor art. 37

raportat la art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și

funcționarea Curții de Conturi, cărora nu le este aplicabil criteriul valoric

pentru stabilirea competenței instanței la care să poată fi contestate.

În acest caz este

aplicabil criteriul poziționării autorității emitente în sistemul

administrației publice, potrivit căruia litigiile privind actele administrative

ale autorităților publice locale și județene sunt în competența tribunalelor,

iar cele privind actele autorităților publice centrale, în competența curții de

apel.

Având în vedere pe de

o parte că autoritatea emitentă a deciziei care face obiectul litigiului este o

cameră județeană de conturi și pe de altă parte, că în materia contenciosului

administrativ nu prezintă relevanță personalitatea juridică a autorității

publice, ci capacitatea ei de drept administrativ, respectiv aptitudinea de a

emite acte administrative, în exercitarea unor prerogative de putere publică,

Înalta Curte constată că nu curții de apel ci tribunalului, secția de contencios

administrativ și fiscal, îi revine competența de soluționare a cauzei.

Se mai reține că

prevederile pct. 228, 229 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului

Curții de Conturi nr. 130/2010 nu pot înfrânge dispozițiile Legii nr. 554/2004

- care reprezintă dreptul comun în materia contenciosului administrativ și la

care însuși Regulamentul face trimitere, ori dispozițiile pct. 228 și pct. 229

- sunt contrare celor prevăzute de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004,

deși Regulamentul este un act administrativ cu forță juridică inferioară, emis

în scopul executării Legii nr. 94/1992.

Potrivit art. 126

alin. (2) Constituția României - „Competența instanței de judecată și procedura

de judecată sunt prevăzute numai prin lege”.

De asemenea art. 140

alin. (1) teza a II-a Constituția României arată: „În condițiile legii

organice, litigiile rezultate din activitatea Curții de Conturi se soluționează

de instanțele judecătorești specializate”.

Rezultă că,

prevederile pct. 229 din Regulamentul privind organizarea și funcționarea

Curții de Conturi - care cuprind dispoziții tranzitorii cu privire la aplicarea

în timp a legii - sunt emise cu încălcarea dispozițiilor legale arătate

anterior, precum și a art. 3 pct. 1 C. proc. civ., a art. II alin. (2) din

Legea nr. 262/2007.

În consecință,

constatând că soluționarea cauzei în primă instanță s-a făcut greșit de către

Curtea de Apel Constanța, competența judecării litigiului aparținând

Tribunalului Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal, în

temeiul art. 304 pct. 3 C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr.

554/2004, Înalta Curte va admite toate recursurile declarate în cauză, va casa

încheierea și sentința atacate și va trimite cauza spre competentă soluționare

Tribunalului Constanța, secția de contencios administrativ și fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile

declarate de Primăria Municipiului Constanța, Consiliul Local Constanța,

Municipiul Constanța prin Primar și Primarul Municipiului Constanța și de Sindicatul

Liber al Salariaților din Administrația Publică Constanța împotriva Sentinței

nr. 99/CA din 17 martie 2011 a Curții de Apel Constanța, secția comercială,

maritimă, fluvială de contencios administrativ și fiscal și a încheierii

pronunțate la data de 10 februarie 2011 precum și recursul declarat de Curtea

de Conturi a României și Camera de Conturi Constanța împotriva Sentinței nr.

99/CA din 17 martie 2011 a Curții de Apel Constanța, secția comercială,

maritimă, fluvială de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința

atacată și trimite cauza spre competentă soluționare Tribunalului Constanța,

secția de contencios administrativ și fiscal.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 6 martie 2012.

Procesat de GGC - AS