ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1363/2014

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1363/2014 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2014)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

1.

Hotărârea instanței de fond. Cadrul procesual

Prin sentința nr. 5824 din 16

octombrie 2012, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamantul I.R.M., în

contradictoriu cu pârâta Comisia de Supraveghere a Asigurărilor, și a anulat

decizia din 15 martie 2012 emisă de această autoritate.

Pentru a pronunța această soluție, prima

instanță a reținut următoarele:

Prin decizia nr. 161 din 15 martie 2012

a Comisiei de Supraveghere a Asigurărilor, reclamantul I.R.M., membru al Consiliului

de Administrație la SAR L.I. SA, a fost sancționat cu amendă în sumă de 50.000 RON,

în baza art. 39 alin. (3) lit. c) din Legea nr. 32/2000.

Conform acestui articol, „Săvârșirea cu

intenție sau din culpă, prin comisiune sau omisiune, a vreuneia dintre faptele prevăzute

la alin. (2) se sancționează cu: c) amendă aplicabilă: asigurătorilor/reasiguratorilor,

de la 5.000 RON la 100.000 RON; intermediarilor în asigurări și/sau în reasigurări,

de la 2.500 RON la 50.000 RON; agenților de asigurare, persoane fizice, subagenților

și agenților de asigurare subordonați, persoane fizice, de la 500 RON la 1.000 RON;

conducătorilor entităților care organizează cursuri de calificare, pregătire și

perfecționare profesională, de la 1.000 RON la 10.000 RON; membrilor consiliului

de administrație și/sau directoratului și/sau ai consiliului de supraveghere, ai

conducerii executive, ai conducătorilor activităților de asigurări de viață și de

asigurări generale, în cazul asigurătorilor cu activitate compozită, ai persoanelor

desemnate în funcții de conducere specifice domeniului asigurărilor, care vor fi

stabilite prin norme emise în aplicarea prezentei legi, conducătorului sau, după

caz, conducerii executive a intermediarilor în asigurări și/sau în reasigurări,

persoane juridice și membrilor Consiliului director al Fondului, de la 2.500 RON

la 50.000 RON”.

Instanța de fond a reținut că în actul

de constatare și sancționare a contravenției nu se arată care este calificarea juridică

a faptei reținute în sarcina reclamantului.

Dispozițiile art. 39 alin. (3), reținute

în decizie, sancționează săvârșirea vreuneia dintre faptele prevăzute la alin. (2).

Potrivit art. 39 alin. (2), „Constituie

contravenții următoarele fapte:

a) nerespectarea, în orice mod, a normelor

adoptate conform art. 8 alin. (1), precum și a deciziilor sau avizelor Comisiei

de Supraveghere a Asigurărilor emise potrivit art. 4 alin. (26) și art. 8 alin.

(2);

b) înmatricularea asigurătorilor sau reasiguratorilor

la Oficiul Național al Registrului Comerțului fără avizul prealabil în vederea înregistrării,

emis de Comisia de Supraveghere a Asigurărilor;

c) încălcarea, în orice mod, de către asigurători,

reasiguratori, intermediari în asigurări și/sau în reasigurări, Fond sau de entitățile

care organizează cursuri de calificare, pregătire și perfecționare profesională,

după caz, a dispozițiilor art. 5 lit. b), lit. b

1

), lit. c), lit. d),

lit. e), lit. f), lit. g), lit. h), lit. h

1

), lit. h

2

), lit.

h

3

), lit. i), lit. j), lit. l

1

) și lit. m), ale art. 18, ale

normelor emise în aplicarea prezentei legi, precum și a avizelor, deciziilor sau

solicitărilor de informații, documente și rapoarte;

d) nerespectarea prevederilor art. 12

alin. (16), alin. (17) și alin. (18), art. 12

1

, art. 12

2

,

art. 20, art. 20

1

, art. 33 alin. (7), art. 34 alin. (4

1

),

alin. (4

2

) și alin. (4

3

), art. 38

1

alin. (6), alin.

(12) și alin. (14), precum și ale capitolului V, după caz”; (...) „lit. u) nerespectarea

prevederilor art. 39 alin. (8

1

)”.

În mod corect reclamantul a arătat prin

acțiune că indicarea contravenției săvârșite este obligatorie, în lipsa acestei

mențiuni fiind imposibilă analiza temeiniciei și legalității deciziei.

Apărările formulate de autoritatea pârâtă

prin întâmpinare, trimit la considerentele reținute prin sentința civilă nr. 4542

din 9 iulie 2012 a Curții de Apel București, secția a VIII-a: „aceste fapte, constând

în omisiunea reclamantei de a se conforma deciziei nr. 835/2011 au fost calificate

ca întrunind elementele constitutive ale contravenției prevăzute de art. 39

alin. (2) lit. a) și lit. c) din Legea nr. 32/2000”, considerentele din hotărârile

judecătorești care rețin caracterul special al Legii nr. 32/2000 și inaplicabilitatea

dispozițiilor ce reglementează condițiile de formă ale procesului-verbal de contravenție

stabilite de O.G. nr. 2/2001.

Însă, se constată că decizia atacată în

speță și emisă în baza Legii nr. 32/2000 sancționează o contravenție. Cerința ca

din actul administrativ atacat să rezulte cu claritate care este contravenția reținută

în sarcina reclamantei este una ce decurge din obligația generală a motivării actului

administrativ.

În lipsa indicării contravenției (încadrarea

în drept a faptei reținute în sarcina reclamantei), nu se poate determina care a

fost voința juridică a organului constatator.

Aceasta în condițiile în care poziția pârâtei

față de încadrarea juridică este diferit prezentată în actele emise anterior deciziei

de sancționare, respectiv în întâmpinarea formulată în fața instanței.

Astfel, în referatul de constatare nr.

503 din 5 martie 2012 întocmit de Comisia de Supraveghere a Asigurărilor, Direcția

Generală Autorizări, care a stat la baza emiterii deciziei contestate, s-a menționat

în preambulul acesteia, „pentru fapta constând în nerespectarea prevederilor deciziei

Comisiei de Supraveghere a Asigurărilor din 16 noiembrie 2011, de care se face culpabil

directorul general al societății, în calitate de persoană împuternicită să conducă

și să coordoneze activitatea zilnică, precum și învestită cu competența de a angaja

răspunderea asigurătorului și care constituie contravenție conform art. 39

alin. (2) lit. a) din Legea nr. 32/2000, având în vedere Normele privind gradualizarea

măsurilor sancționatorii” se propune „sancționarea d-nei S.V.M., Director General

al SAR L.I. SA cu amenda în cuantum de 50.000 RON conform art. 39 alin. (3)

lit. c) din lege”.

Reclamantul I.R.M., membru al Consiliului

de Administrație, a fost sancționat prin decizia din 15 martie 2012 cu amenda de

50.000 RON, reținându-se în fapt situația prezentată în referatul de constatare

(nerespectarea prevederilor deciziei Comisiei de Supraveghere a Asigurărilor

din 16 noiembrie 2011).

Prin întâmpinarea formulată cu ocazia judecării

în fond și în cadrul concluziilor scrise, pârâta susține că reclamantul a fost sancționat

pentru săvârșirea a două contravenții, prevăzute de art. 39 lit. a) și lit. c) din

Legea nr. 32/2000 (fiind evident că cele două alineate ale art. 39 sus menționate

reglementează contravenții distincte).

Față de aceste considerente, prima instanță

a constatat că actul administrativ contestat este viciat în mod esențial, nefiind

clar care anume contravenție/contravenții a/au fost reținute și sancționată/e.

Împotriva sentinței pronunțate de instanța

de fond, considerând-o netemeinică și nelegală, în termen legal a declarat recurs

autoritatea pârâtă Comisia de Supraveghere a Asigurărilor, invocând prevederile

art. 304 pct. 8 și pct. 9 C. proc. civ.

În esență, prin motivele de recurs dezvoltate,

recurenta-pârâtă a susținut că în mod eronat și cu greșita aplicare a prevederilor

cuprinse în Legea nr. 32/2000, privind activitatea de asigurare și supravegherea

asigurărilor, cu modificările ulterioare, a reținut instanța de fond nelegalitatea

deciziei atacate de reclamantul intimat pentru nemotivare. În opinia recurentei,

instanța de fond a ignorat împrejurarea, reținută ca atare și în practica Înaltei

Curți de Casație și Justiție, în sensul că prin dispoziții cu caracter evident derogatoriu

de la dreptul comun, a fost instituită o procedură aparte de control exercitat de

către Comisia de Supraveghere a Asigurărilor, în ceea ce privește modul de constatare

a faptelor contravenționale și de aplicare a sancțiunilor, inclusiv cu referire

la elementele pe care trebuie să le conțină decizia de sancționare a asigurătorilor

ori a persoanelor semnificative ale acestora [art. 8 alin. (2) lit. b) și k

1

)

și art. 39 din lege].

În fine, a mai arătat recurenta-pârâtă

că în cauză, nefiind vorba despre încălcarea de către reclamantul-intimat a unei

prevederi cuprinse într-un act normativ, ci a unei obligații stabilite printr-o

decizie anterioară a Comisiei de Supraveghere a Asigurărilor, în mod firesc în cuprinsul

deciziei de sancționare atacate în cauză, din 15 martie 2012, s-a indicat tocmai

nerespectarea prevederilor art. 3 din acea decizie anterioară (decizia din 16

noiembrie 2011).

Întrucât această faptă este prevăzută ca

fiind contravenție, atât la art. 39 alin. (2) lit. a) cât și la art. 39 alin. (2)

lit. c) din Legea nr. 32/2000, în cuprinsul actului sancționator au fost indicate

ambele temeiuri juridice, poziția Comisiei de Supraveghere a Asigurărilor față de

încadrarea juridică nefiind diferit prezentată în actele emise de Comisia de

Supraveghere a Asigurărilor, cum de asemeni în mod netemeinic s-a reținut.

La motivele de recurs ale recurentei-pârâte

a formulat întâmpinare reclamantul-intimat care a solicitat respingerea recursului

și menținerea sentinței atacate.

A

susținut reclamantul că în mod corect a statuat prima instanță

în sensul că decizia din 15 martie 2012 nu cuprinde temeiul de drept și de fapt,

motiv pentru care fapta reținută în sarcina sa nu poate fi stabilită.

Chiar motivele de recurs ce indică împrejurarea

că, aceeași contravenție poate fi încadrată la ambele articole de lege arătate,

confirmă, în opinia sa existența motivului de nulitate invocat, reținut ca atare

prin hotărârea instanței de fond și anume lipsa temeiului de drept.

de recurs

Analizând sentința primei instanțe prin

prisma criticilor recurentei-pârâte, raportat la prevederile legale incidente, dar

și față de apărările intimatului reclamant și sub toate aspectele, astfel cum permit

prevederile art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte reține că este fondat

recursul de față, în sensul și pentru considerentele în continuare arătate.

Reclamantul intimat a supus instanței de

contencios administrativ, în conformitate cu prevederile art. 40 alin. (1) din Legea

nr. 32/2000, verificarea sub aspectul legalității a deciziei din 15 martie 2012,

emisă de autoritatea recurentă Comisia de Supraveghere a Asigurărilor, solicitând,

în principal, anularea acesteia pentru neindicarea faptei săvârșite, iar în subsidiar,

schimbarea sancțiunii cu amendă ce i-a fost aplicată, într-o sancțiune cu avertisment

sau reducerea cuantumului sancțiunii la valoarea minimă prevăzută de lege.

Instanța de fond a admis acțiunea reclamantului

și a anulat decizia din 15 martie 2012, reținând ca argument hotărâtor împrejurarea

de natură formală în sensul că din cuprinsul actului atacat nu rezultă cu claritate

care este contravenția reținută în sarcina reclamantului, ceea ce decurge din obligația

generală a motivării actului administrativ.

Reverificând actele și lucrările dosarului,

raportat la prevederile legale aplicabile cuprinse în legea specială, nr. 32/2000,

ce reglementează activitatea de asigurare și de supraveghere a asigurărilor,

Înalta Curte, în acord cu susținerile pârâtei recurente, constată că nu se poate

reține nemotivarea sau neclaritatea actului atacat, în sensul arătat de prima instanță.

Conform art. 8 alin. (1) din Legea nr.

32/2000, astfel cum a fost modificată, Comisia de Supraveghere a Asigurărilor adoptă

norme în aplicarea prevederilor legii, precum și norme prudențiale specifice, conform

practicilor în asigurări, în alin. (2) lit. k) al aceluiași articol stipulându-se

și că Comisia de Supraveghere a Asigurărilor: „constată și aplică sancțiuni, ca

urmare a controlului permanent, periodic sau inopinat, asigurătorilor, reasiguratorilor

și intermediarilor în asigurări și/sau în reasigurări, acționarilor semnificativi

ori persoanelor semnificative ale acestora sau Consiliului director al Fondului

de protecție a victimelor străzii ori conducerii entităților care organizează cursuri

de calificare, pregătire și perfecționare profesională pentru încălcarea prevederilor

prezentei legi, a normelor, deciziilor și avizelor emise de Comisia de Supraveghere

a Asigurărilor.”

Totodată, în art. 38

1

alin.

(1)-alin. (3) se prevăd următoarele: „(1) încălcarea prevederilor prezentei legi,

a normelor adoptate în aplicarea acesteia, precum și a avizelor, deciziilor sau

solicitărilor de informații, documente și rapoarte se constată de Comisia de Supraveghere

a Asigurărilor, prin exercitarea unui control permanent, periodic sau inopinat al

activității asigurătorilor, reasiguratorilor, intermediarilor în asigurări și/sau

în reasigurări, Fondului sau entităților care organizează cursuri de calificare,

pregătire și perfecționare profesională.

Efectuarea unui control periodic sau inopinat

se hotărăște prin decizie a Consiliului Comisiei de Supraveghere a Asigurărilor.

Sancțiunile se stabilesc de către Consiliul

Comisiei de Supraveghere a Asigurărilor în baza referatelor de constatare întocmite

de către direcțiile de specialitate care efectuează controlul permanent la sediul

autorității de supraveghere ori a proceselor-verbale încheiate ca urmare a controalelor

periodice sau inopinate efectuate de echipele de control desemnate în acest scop,

la sediul asigurătorului, reasiguratorului, intermediarului în asigurări și/sau

în reasigurări, Fondului sau entității care organizează cursuri de calificare, pregătire

și perfecționare profesională.”

În fine, în cuprinsul Ordinului nr. 113118/2006,

pentru punerea în aplicare a Normelor privind gradualizarea măsurilor sancționatorii,

se prevede că: „Deciziile de sancționare vor cuprinde justificarea legală a aplicării

acestora și vor fi comunicate persoanelor fizice sau juridice împotriva cărora s-a

dispus sancțiunea; în deciziile de sancționare se vor menționa și dreptul de contestare

de către persoanele în cauză a măsurilor sancționatorii dispuse, termenul până la

care se poate depune contestația, precum și autoritatea sau instanța către care

trebuie adresată contestația”.

Reținând așadar conținutul lipsit de echivoc

al prevederilor sus arătate și reafirmând caracterul special al reglementării în

această materie, derogatoriu de la normele cuprinse în O.G. nr. 2/2001, privind

regimul juridic al contravențiilor, conform regulii de drept specialia generalibus

derogant, Înalta Curte constată că actul atacat de reclamantul intimat este motivat,

conținând toate elementele impuse pentru o atare decizie de sancționare, emisă în

această materie.

Nu poate fi reținută nici aprecierea instanței

de fond în ceea ce privește pretinsa lipsă de claritate asupra contravenției reținute

în sarcina reclamantului și aceasta întrucât decizia din 15 martie 2012, respectiv

partea introductivă a acesteia, conține într-o manieră explicită descrierea „faptei”

reținute în sarcina reclamantului intimat, constând în nerespectarea dispozițiilor

cuprinse într-o decizie anterioară a Comisiei de Supraveghere a Asigurărilor, din

16 noiembrie 2011, nerespectare cu privire la care a și fost de altfel notificată

anterior SAR L.I. SA, în cadrul căreia reclamantul este membru în consiliul de administrație.

Fapta astfel descrisă, atât în cuprinsul

deciziei din 15 martie 2012 dar și în celelalte documente depuse de societatea recurentă

la dosar, constituie contravenție și se circumscrie reglementărilor cuprinse în

art. 39 alin. (2) lit. a), „nerespectarea în orice mod a normelor adoptate conform

art. 8 alin. (1), precum și a deciziilor sau avizelor Comisiei de Supraveghere

a Asigurărilor”, dar și celor arătate în art. 39 alin. (2) lit. c), „încălcarea

în orice mod (...) și a avizelor, deciziilor”.

Prin urmare, în condițiile în care aceeași

faptă, constând în nerespectarea/încălcarea deciziilor este reglementată în maniera

arătată, ca fiind contravenție corespunzător ambelor poziții ale art. 39 alin. (2),

Înalta Curte constată că nici afirmația potrivit cu care poziția recurentei față

de încadrarea juridică este diferită, nu se susține.

Concluzionând pe acest aspect, Înalta Curte

arată că nu se poate reține nelegalitatea actului atacat de reclamantul intimat

pentru motivele formale reținute de prima instanță, criticile recurentei-pârâte

fiind întemeiate în sensul și pentru motivele sus arătate.

Decizia de sancționare a reclamantului

intimat apare ca fiind emisă în condiții de legalitate, în conformitate cu prevederile

legii speciale ce reglementează materia asigurărilor și neafectată de cauzele de

nulitate înfățișate de reclamantul intimat prin acțiunea sa, în contextul în care

situația de fapt reținută nu a fost practic contestată, fiind invocate doar pretinse

cauze exoneratoare de răspundere, cum ar fi lipsa culpei și cazul fortuit, în ceea

ce privește neocuparea integrală a posturilor, ca situație de fapt ce a generat

contravenția de față.

Se reține însă că niciuna din aceste pretinse

cauze exoneratoare de răspundere nu sunt incidente și nu pot fi aplicate în cauză,

fiind evident, prin raportare la prevederile art. 39 alin. (2) și alin. (3) din

Legea nr. 32/2000 că răspunderea intervine pentru săvârșirea atât cu intenție dar

și din culpă a faptelor descrise la art. 39 alin. (2) din actul normativ.

Totodată, prin raportare la prevederile

art. 2 din Norma privind gradualizarea măsurilor sancționatorii, aprobată prin Ordinul

Comisiei de Supraveghere a Asigurărilor nr. 113118/2006, în cuprinsul cărora sunt

enumerate criteriile pe baza cărora se aplică și se stabilește cuantumul amenzii

sau, în general, măsura sancționatorie, reținând și existența unor alte contravenții

stabilite în sarcina reclamantului-intimat, se constată că amenda aplicată este

proporțională cu gravitatea faptei descrise în actul atacat, nefiind întemeiată

așadar nici cererea de reducere a cuantumului acesteia sau de înlocuire cu avertisment.

În raport de considerentele prezentei decizii,

în temeiul art. 312 alin. (1) și alin. (2) C. proc. civ. cu referire la art. 304

pct. 9 C. proc. civ., Înalta Curte va admite așadar recursul de față și va modifica

sentința atacată în sensul respingerii acțiunii reclamantului intimat, ca neîntemeiată,

fiind apreciate ca fondate criticile și motivele de recurs formulate de recurenta-pârâtă

Comisia de Supraveghere a Asigurărilor.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Comisia

de Supraveghere a Asigurărilor împotriva sentinței civile nr. 5824 din 16 octombrie

2012 a Curții de Apel București, secția a VlII-a contencios administrativ și fiscal.

Modifică

sentința atacată, în sensul că respinge acțiunea formulată de reclamantul I.R.M.,

ca neîntemeiată.

Irevocabilă.

Pronunțată,

în ședință publică, astăzi 18 martie 2014.