ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6440/2013

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6440/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de

Apel București, secția a VIII-a contencios administrative și fiscal la data de

7 iunie 2010, reclamanta SC C. SRL, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul

României, a solicitat anularea art. 16 alin. (1) lit. a), alin. (2) lit. a) din

H.G. nr. 621/2005 privind gestionarea ambalajelor și a deșeurilor de ambalaje,

modificată prin H.G. nr. 1872/2006.

În motivarea cererii

sale, reclamanta a susținut că prevederile contestate i-au fost opuse de

Administrația Fondului pentru Mediu care, în considerentele Deciziei nr. 96 din

23 octombrie 2009 a susținut că, colectarea individuală a deșeurilor de

ambalaje va conta pentru îndeplinirea obligațiilor de mediu ce îi revin

reclamantei (producător de apă potabilă îmbuteliată în butelii de plastic)

numai în măsura în care colectarea poartă asupra propriilor ambalaje aferente

propriilor produse (cu excluderea tuturor celorlalte deșeuri de ambalaje).

Reclamanta a arătat

că îndeplinirea în mod individual a obiectivelor de mediu prin colectarea, în

condițiile prevederilor legale vizate, numai a deșeurilor de ambalaje proprii,

puse în circulație odată cu marfa comercializată, reprezintă o reglementare

absurdă, fiind cu totul de neconceput ca un agent economic ce derulează

activități de îmbuteliere și comercializare de lichide (și în general orice

producător ce pune în circulație produse ambalate) să poată identifica și

recupera doar propriile ambalaje, transformate în deșeuri, prin definiție

răspândite pe suprafețe mari de teritoriu.

Aceste butelii de

plastic pentru apă potabilă gazoasă sau plată au forme și dimensiuni

asemănătoare și, în orice caz, după utilizare nu își păstrează forma și

etichetarea, ceea ce face aproape imposibilă decelarea între anumiți

producători în lipsa etichetei de hârtie.

Or, în condițiile în

care recuperarea deșeurilor ambalajelor se face de oriunde acestea s-ar găsi,

este imposibilă sortarea lor în funcție de producător și cu atât mai puțin

probabilă este recuperarea lor de către însuți producătorul care le-a pus în

circulație în cadrul obligației de colectare individuală a deșeurilor de

ambalaje.

Reclamanta a arătat,

de asemenea, că reglementarea este atât discriminatorie, deoarece în cazul în

care se face prin transfer de responsabilitate, forma autorizată poate aduna

același tip de ambalaj de la diverși producători, în timp ce dacă colectarea se

face (conform actului normativ atacat) în mod individual, atunci producătorul

implicat nu poate colecta decât propriile ambalaje, cu excluderea tuturor

celorlalte, cât și de natură a împiedica libertatea economică, accesul liber al

unor persoane la o activitate economică, prevederile fiind de natură a

descuraja activitățile de colectare și reciclare a deșeurilor de ambalaje pe

care comercianți specializați le-ar putea presta la cererea unor producători

diligenți de produse ambulante.

Prin întâmpinare,

pârâtul Guvernul României a solicitat respingerea acțiunii ca nefondată,

susținând că H.G. nr. 621/2005 transpune în legislația națională Directiva

Parlamentului și Consiliului nr. 94/62/CE privind ambalajele și deșeurile de

ambalaje, publicată în Jurnalul Oficial al Comunității Europene (JOCE) nr. L

365/1994, amendată prin Directiva Parlamentului și Consiliului 2004/12/CE,

publicată în Jurnalul Oficial al Comunității Europene (JOCE) nr. L 047/2004,

Decizia Comisiei Europene nr. 97/129/CE privind sistemul de identificare și

marcare a materialelor de ambalaj, publicată în Jurnalul Oficial al Comunității

Europene (JOCE) nr. L 050/1997, Decizia Comisiei Europene nr. 2005/270/CE

privind formatul referitor la sistemul de baze de date, publicată în Jurnalul

Oficial al Comunității Europene (JOCE) nr. L 086/2005-aspecte care sunt

menționate chiar în cuprinsul actului, la art. 32 alin. (2).

Pârâtul a mai arătat

că, raportat la criticile aduse de reclamantă hotărârii, transpunerea

prevederilor Directivei nr. 94/62/CE în legislația internă s-a realizat, ca și

în celelalte state membre, cu respectarea principiului „poluatorul plătește"

(care, de altfel, stă la baza legislației pentru protecția mediului-astfel

consacrat prin art. 3 lit. a) din O.U.G. nr. 195/2005 privind protecția

mediului) și a principiului răspunderii producătorului pentru deșeurile care

derivă din ambalajele produselor pe care le introduce pe piață.

Prin cererea

formulată în ședința publică din data de 12 ianuarie 2011, Ministerul Mediului

și Pădurilor a formulat cerere de intervenție în interesul pârâtului,

solicitând respingerea acțiunii reclamantei.

În susținerea

poziției Guvernului României, intervenientul a arătat că dispozițiile art. 16

alin. (1) lit. a) și alin. (2) lit. a) din H.G. nr. 621/2005, astfel cum a fost

modificată prin H.G. nr. 1872/2006, respectă întocmai reglementările comunitare

în materia reciclării deșeurilor din ambalaje.

instanței de fond

Prin Sentința nr.

2796 din data de 6 aprilie 2011, Curtea de Apel București, secția a VIII-a

contencios administrativ și fiscal a respins ca nefondată acțiunea formulată de

reclamanta SC C. SRL și a admis cererea de intervenție în interesul pârâtului

Guvernul României, formulată de intervenientul Ministerul Mediului și

Pădurilor.

Pentru a pronunța

această soluție, instanța de fond a reținut că din economia textului art. 16

din H.G. nr. 621/2005 privind gestionarea ambalajelor și a deșeurilor de

ambalaje, astfel cum a fost modificat prin H.G. nr. 1872/2006, reiese că

îndeplinirea obligației de valorificare, respectiv reciclare a deșeurilor de

ambalaje poate fi realizată de agenții economici în două modalități, după cum

se statuează expres în alin. (2) al acestui articol, fie nemijlocit sau

individual de către în ceea ce privește propriile deșeurilor de ambalaje

generate și propriile ambalaje preluate/colectate de pe piață, fie prin

intermediul unui operator economic autorizat de Ministerul Mediului și

Gospodăririi Apelor prin transferarea responsabilității către acesta.

Prima instanță a

observat că diferența între cele două modalități de valorificare, respectiv

reciclare a deșeurilor, invocată de reclamantă ca discriminatorie, constă în

faptul că în timp ce colectarea individuală nu poate avea ca obiect decât

propriile ambalaje, cu excluderea celorlalte, colectarea prin transferul

responsabilității, de către firma autorizată, poate avea ca obiect nu doar

ambalajele proprii ale operatorului care i-a transferat responsabilitatea, ci

ambalaje de același tip, de la diverși producători.

Curtea a reținut că,

reclamanta, deși invocă nelegalitatea hotărârii de guvern, mai exact a textelor

menționate expres, nu a fost în măsură a identifica și indica actul normativ de

rang superior pe care reglementarea secundară l-ar încălca, rezumându-se la a

invoca aspecte care se subsumează puterii discreționare a autorității.

Astfel, reglementarea

contestată a fost adoptată în procesul transpunerii Directivei Parlamentului și

Consiliului 94/62 privind ambalajele și deșeurile din ambalaje, modificată prin

Directiva Parlamentului și a Consiliului 2004/12/CE.

Reglementările

comunitare invocate nu impun însă statelor membre modalitățile concrete de

valorificare, respectiv reciclare a deșeurilor din ambalaje, precum sunt cele

contestate în prezenta cauză, modul de atingere a obiectivelor rămânând la

latitudinea statelor membre.

Prin urmare, instanța

de fond a apreciat că opțiunea statului român nu grevează în nici un fel

atingerea obiectivelor impuse de reglementările comunitare.

Totodată, a apreciat

că nu se poate reține nerespectarea principiul proporționalității măsurii

impuse, care se analizează în raport de obiectivele urmărite, o atare

modalitate de valorificare, respectiv reciclare a deșeurilor din ambalaje

regăsindu-se în reglementările mai multor state membre ale Uniunii Europene.

De asemenea,

judecătorul fondului a reținut că discriminarea invocată în raport cu

operatorii autorizați nu constituie o discriminare în accepțiunea juridică a

termenului, care să antreneze sancționarea acesteia, cât timp cele două tipuri

de operatori sunt diferite, cu obiect de activitate diferit, supuse sau nu unei

proceduri specifice de autorizare.

Concluzionând, Curtea

de apel București a apreciat că hotărârea de guvern contestată a fost adoptată

de Guvernul României în limitele puterii sale decizionale discreționare.

Împotriva Sentinței

nr. 2796 din 6 aprilie 2011 a Curții de Apel București, secția a VIII-a

contencios administrativ și fiscal a formulat recurs reclamanta SC C. SRL,

criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

Motivele de recurs

invocate se încadrează în dispozițiile art. 304 pct. 9 Cod procedura civilă,

invocându-se greșita aplicare a legii în ceea ce privește soluția recurată prin

care s-a respins ca nefondată acțiunea având ca obiect anularea dispozițiilor

art. 16 alin. (1) lit. a) și alin. (2) lit. a) din H.G. nr. 621/2005 privind

gestionarea ambalajelor și a deșeurilor de ambalaje.

Se arată de către

recurentă că în mod nelegal prima instanță a înlăturat cele două aspecte vădite

de nelegalitate invocate privind actul normativ atestat.

Primul aspect privea

văditul exces de putere exercitat de autoritatea emitentă cu copia emiterii

acestui act administrativ. Se arată că acest act administrativ este emis ca

urmare a exercitării discreționare a puterii de apreciere și de reglementare.

Aceasta deoarece nu este menținut un just echilibru între interesul public și

interesul privat, fiind încălcat principiul proporționalității.

Recurenta arată că

deși hotărârea de guvern contestată a fost emisă în baza unor reglementări

comunitare, prin acest act se impun în sarcina producătorilor de ambalaje

obligații de mediu privind colectarea unor anumite ambalaje, obligație

imposibil de a fi executată în practică.

Al doilea aspect de

nelegalitate care nu a fost reținută de prima instanță constă în discriminarea

care operează între diferiți producători de ambalaje. Se arată că obligația de

mediu este imposibil de executat, iar reglementarea contestată este de natură a

împiedica libertatea economică. Aceasta deoarece este imposibilă colectarea

selectivă din teritoriu numai a produselor provenind de la un anumit producător

(sau produs) indiferent că este vorba de sticlă, hârtie sau metal.

Se arată că în

concret reglementarea contestată introduce bariere în calea comerțului.

Se solicită admiterea

recursului și modificarea sentinței atacate în sensul admiterii acțiunii astfel

cum a fost formulată.

La dosar

intimații-pârâți au formulat întâmpinare în care au solicitat respingerea

recursului ca nefondat.

Analizând recursul

declarat în raport de motivele invocate, Curtea va aprecia pentru următoarele

considerente că acesta este nefondat, în cauză nefiind îndeplinite condițiile

prevăzute de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

Soluția de respingere

pronunțată de instanța de fond este dată cu aplicarea și interpretarea corectă

a legii, Curtea neputând reține aspectele de nelegalitate invocate în recurs.

În cauză, aspectul de

nelegalitate privind caracterul abuziv și discreționar al emiterii actului

administrativ normativ contestat nu poate fi reținut.

Fapt de necontestat,

corect reținut de prima instanță, H.G. nr. 621/2005 privind gestionarea

ambalajelor și a deșeurilor de ambalaje, cu modificările și completările

ulterioare, transpune în totalitate, Directiva Parlamentului European și a

Consiliului nr. 94/62/CE privind ambalajele și deșeurile de ambalaje amendată

prin Direcția Parlamentului și Consiliului 2004/12/CE. Scopul Directivei nr.

94/62/CE este de a armoniza măsurile naționale privind managementul ambalajelor

și a deșeurilor de ambalaje, în vederea prevenirii sau minimizării impactului

asupra mediului.

În cauză nu poate fi

reținut excesul de putere în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. n) din

Legea nr. 554/2004, deoarece nu se poate reține că reglementarea națională este

abuzivă prin încălcarea principiului proporționalității între interesul public

și interesele economice ale societăților cărora actul normativ le este

aplicabil.

Măsurile adoptate la

nivel comunitar pentru protecția mediului sunt astfel obligatorii pentru

statele membre, iar cele de natură juridice formează dreptul comunitar al

mediului fiind aplicate uniform în toate statele membre ale Uniunii Europene.

Scopul principiului poluatorul plătește este de a stabili un cadru pentru

prevenirea și repararea pagubelor pe baza unei responsabilități de mediu.

Principiul poluatorul plătește are drept consecință internalizarea costurilor poluării,

prevenirea poluării precum și repararea prejudiciului cauzat de poluare.

Obiectivul Directivei

este acela de a supraveghea armonizarea măsurilor luate la nivel național

privind gestionarea ambalajelor, precum și a deșeurilor provenind din ambalaje,

pentru a preveni și a reduce impactul negativ al unor astfel de deșeuri din

ambalaje asupra mediului în statele membre, asigurând astfel un grad cât mai

ridicat de protecție a mediului. În cerea atingerii scopului pentru care a fost

adoptată stabilește măsurile destinate, în mod prioritar, prevenirii producerii

deșeurilor de ambalaje, precum și principii fundamentale suplimentare privind

reutilizarea ambalajelor, reciclarea acestora, recuperarea deșeurilor provenind

din ambalaje, reducându-se astfel procedeul eliminării finale a unor astfel de

deșeuri.

Transpunerea

prevederilor Directivei în legislația românească s-a făcut la fel ca și în

celelalte state membre conform principiului răspunderii producătorului,

respectiv fiecare producător este răspunzător pentru ambalajele produselor pe

care le introduce pe piață.

În mod corect prima

instanță a apreciat că în cauză recurenta nu a indicat în concret care

dispoziții din actul normativ cu forță juridică superioară sunt încălcate prin

dispozițiile art. 16 alin. (1) și (2) din H.G. nr. 621/2005, în condițiile în

care actul normativ a fost emis cu respectarea principiului „poluatorul

plătește”, iar producătorii sau importatorii de produse ambalate și de produse

asimilate ambalajelor sunt obligați să asigure valorificarea „în limita de

astfel de ambalaje introduse pe piață prin colectarea și valorificarea

propriilor ambalaje în mod individual, sau prin contract direct încheiat cu o

unitate specializată utilizând propriile resurse sau prin transferarea

responsabilității de valorificare a deșeurilor de ambalaje din deșeurile

menajere colectare selectiv prin serviciul de salubrizare către un agent

economic autorizat.

Faptul că această

modalitate implică anumite obligații din partea agenților economici și o

anumită dificultate de aplicare nu este de natură a determina un caracter

abuziv sau discreționar reglementării care este necesară și corespunzătoare

scopului urmărit și în concordanță cu principiul proporționalității stabilit de

politica Uniunii Europene.

În ceea ce privește

aspectul de nelegalitate privind pretinsa existență a unei discriminări a

societății recurente în raport cu operatorii autorizați, Curtea apreciază că în

mod corect nu a fost reținută.

În mod corect Curtea

de Apel București a reținut faptul că invocata discriminare în raport cu

operatorii autorizați nu constituie o discriminare în accepțiunea juridică a

termenului care să antreneze sancționarea acesteia, cât timp cele două tipuri

de operatori sunt diferite, cu obiect de activitate diferit, supuse unei proceduri

specifice de autorizare. Or, discriminarea intervine doar atunci când sunt

tratate diferit, fără justificări, persoane aflate în situații identice, ceea

ce nu este cazul în speță. Reclamanta mai face referire la încălcarea

libertății economice instituită de art. 45 din Constituția României, omițând a

reține integral textul normei constituționale potrivit căreia accesul liber al

persoanei la o activitate economică, libera inițiativă și exercitarea acestora

în condițiile legii sunt garantate.

În mod corect a

reținut prima instanță faptul că îndeplinirea obligației de valorificare,

respectiv de reciclare a deșeurilor de ambalaje poate fi realizată de agenții

economici în două modalități după cum este reglementat în art. 16 alin. (2),

fie nemijlocit sau individual de către operatorii economici în ceea ce privește

propriile deșeuri de ambalaje generate și propriile ambalaje preluate/colectate

de pe piață, fie prin intermediul unui operator economic autorizat de

Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice, prin transferarea

responsabilității către acesta.

Diferența dintre cele

două modalități de valorificare/reciclare, invocată de reclamantă ca

discriminatorie, constă în aceea că în timp ce colectarea individuală nu poate

avea ca obiect decât propriile ambalaje, cu excluderea celorlalte, colectarea

prin transferul responsabilității, de către societatea autorizată, privește nu

doar ambalajele proprii ale operatorului care i-a transferat responsabilitatea,

ci și a ambalajelor de același tip de la diverși producători. Astfel, cum în

mod corect a reținut instanța, cele două tipuri de operatori sunt diferite, cu

obiect de activitate diferit, supuse unei proceduri specifice de autorizare,

astfel încât nu există prezența unei discriminări prin prevederile contestate,

ceea ce este caracteristic discriminării fiind tratamentul diferit, fără

justificări, a persoanelor aflate în situații identice, ceea ce nu este cazul

în speță.

Nu poate fi vorba

nici de încălcarea libertății economice, consacrată de art. 45 din Constituție.

întrucât norma constituțională garantează accesul liber al persoanei la o

activitate economică, libera inițiativă și exercitarea acestora în condițiile

legii.

Față de

considerentele expuse mai sus, Curtea, în baza art. 312 alin. (1) și (2) C.

proc. civ., va respinge recursul ca nefondat, menținând ca legală și temeinică

sentința pronunțată de instanța de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de SC C. SRL Voluntari împotriva Sentinței nr. 2796 din 6 aprilie 2011

a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal,

ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 1 octombrie 2013.

Procesat de GGC - LM