ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6440/2013

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Cadrul procesual Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrative și fiscal la data de 7 iunie 2010, reclamanta SC C. SRL, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a solicitat anularea art. 16 alin. (1) lit. a), alin. (2) lit. a) din H.G. nr. 621/2005 privind gestionarea ambalajelor și a deșeurilor de ambalaje, modificată prin H.G. nr. 1872/2006.

În motivarea cererii sale, reclamanta a susținut că prevederile contestate i-au fost opuse de Administrația Fondului pentru Mediu care, în considerentele Deciziei nr. 96 din 23 octombrie 2009 a susținut că, colectarea individuală a deșeurilor de ambalaje va conta pentru îndeplinirea obligațiilor de mediu ce îi revin reclamantei (producător de apă potabilă îmbuteliată în butelii de plastic) numai în măsura în care colectarea poartă asupra propriilor ambalaje aferente propriilor produse (cu excluderea tuturor celorlalte deșeuri de ambalaje).

Reclamanta a arătat că îndeplinirea în mod individual a obiectivelor de mediu prin colectarea, în condițiile prevederilor legale vizate, numai a deșeurilor de ambalaje proprii, puse în circulație odată cu marfa comercializată, reprezintă o reglementare absurdă, fiind cu totul de neconceput ca un agent economic ce derulează activități de îmbuteliere și comercializare de lichide (și în general orice producător ce pune în circulație produse ambalate) să poată identifica și recupera doar propriile ambalaje, transformate în deșeuri, prin definiție răspândite pe suprafețe mari de teritoriu. Aceste butelii de plastic pentru apă potabilă gazoasă sau plată au forme și dimensiuni asemănătoare și, în orice caz, după utilizare nu își păstrează forma și etichetarea, ceea ce face aproape imposibilă decelarea între anumiți producători în lipsa etichetei de hârtie.

Or, în condițiile în care recuperarea deșeurilor ambalajelor se face de oriunde acestea s-ar găsi, este imposibilă sortarea lor în funcție de producător și cu atât mai puțin probabilă este recuperarea lor de către însuți producătorul care le-a pus în circulație în cadrul obligației de colectare individuală a deșeurilor de ambalaje.

Reclamanta a arătat, de asemenea, că reglementarea este atât discriminatorie, deoarece în cazul în care se face prin transfer de responsabilitate, forma autorizată poate aduna același tip de ambalaj de la diverși producători, în timp ce dacă colectarea se face (conform actului normativ atacat) în mod individual, atunci producătorul implicat nu poate colecta decât propriile ambalaje, cu excluderea tuturor celorlalte, cât și de natură a împiedica libertatea economică, accesul liber al unor persoane la o activitate economică, prevederile fiind de natură a descuraja activitățile de colectare și reciclare a deșeurilor de ambalaje pe care comercianți specializați le-ar putea presta la cererea unor producători diligenți de produse ambulante.

Prin întâmpinare, pârâtul Guvernul României a solicitat respingerea acțiunii ca nefondată, susținând că H.G.

nr. 621/2005 transpune în legislația națională Directiva Parlamentului și Consiliului nr. 94/62/CE privind ambalajele și deșeurile de ambalaje, publicată în Jurnalul Oficial al Comunității Europene (JOCE) nr. L 365/1994, amendată prin Directiva Parlamentului și Consiliului 2004/12/CE, publicată în Jurnalul Oficial al Comunității Europene (JOCE) nr. L 047/2004, Decizia Comisiei Europene nr. 97/129/CE privind sistemul de identificare și marcare a materialelor de ambalaj, publicată în Jurnalul Oficial al Comunității Europene (JOCE) nr. L 050/1997, Decizia Comisiei Europene nr. 2005/270/CE privind formatul referitor la sistemul de baze de date, publicată în Jurnalul Oficial al Comunității Europene (JOCE) nr. L 086/2005-aspecte care sunt menționate chiar în cuprinsul actului, la art. 32 alin. (2). Pârâtul a mai arătat că, raportat la criticile aduse de reclamantă hotărârii, transpunerea prevederilor Directivei nr. 94/62/CE în legislația internă s-a realizat, ca și în celelalte state membre, cu respectarea principiului „poluatorul plătește" (care, de altfel, stă la baza legislației pentru protecția mediului-astfel consacrat prin art. 3 lit. a) din O.U.G.

nr. 195/2005 privind protecția mediului) și a principiului răspunderii producătorului pentru deșeurile care derivă din ambalajele produselor pe care le introduce pe piață. Prin cererea formulată în ședința publică din data de 12 ianuarie 2011, Ministerul Mediului și Pădurilor a formulat cerere de intervenție în interesul pârâtului, solicitând respingerea acțiunii reclamantei. În susținerea poziției Guvernului României, intervenientul a arătat că dispozițiile art. 16 alin. (1) lit. a) și alin. (2) lit. a) din H.G. nr. 621/2005, astfel cum a fost modificată prin H.G. nr. 1872/2006, respectă întocmai reglementările comunitare în materia reciclării deșeurilor din ambalaje.

2. Hotărârea instanței de fond Prin Sentința nr. 2796 din data de 6 aprilie 2011, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins ca nefondată acțiunea formulată de reclamanta SC C. SRL și a admis cererea de intervenție în interesul pârâtului Guvernul României, formulată de intervenientul Ministerul Mediului și Pădurilor. Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut că din economia textului art. 16 din H.G. nr. 621/2005 privind gestionarea ambalajelor și a deșeurilor de ambalaje, astfel cum a fost modificat prin H.G.

nr. 1872/2006, reiese că îndeplinirea obligației de valorificare, respectiv reciclare a deșeurilor de ambalaje poate fi realizată de agenții economici în două modalități, după cum se statuează expres în alin. (2) al acestui articol, fie nemijlocit sau individual de către în ceea ce privește propriile deșeurilor de ambalaje generate și propriile ambalaje preluate/colectate de pe piață, fie prin intermediul unui operator economic autorizat de Ministerul Mediului și Gospodăririi Apelor prin transferarea responsabilității către acesta.

Prima instanță a observat că diferența între cele două modalități de valorificare, respectiv reciclare a deșeurilor, invocată de reclamantă ca discriminatorie, constă în faptul că în timp ce colectarea individuală nu poate avea ca obiect decât propriile ambalaje, cu excluderea celorlalte, colectarea prin transferul responsabilității, de către firma autorizată, poate avea ca obiect nu doar ambalajele proprii ale operatorului care i-a transferat responsabilitatea, ci ambalaje de același tip, de la diverși producători. Curtea a reținut că, reclamanta, deși invocă nelegalitatea hotărârii de guvern, mai exact a textelor menționate expres, nu a fost în măsură a identifica și indica actul normativ de rang superior pe care reglementarea secundară l-ar încălca, rezumându-se la a invoca aspecte care se subsumează puterii discreționare a autorității.

Astfel, reglementarea contestată a fost adoptată în procesul transpunerii Directivei Parlamentului și Consiliului 94/62 privind ambalajele și deșeurile din ambalaje, modificată prin Directiva Parlamentului și a Consiliului 2004/12/CE. Reglementările comunitare invocate nu impun însă statelor membre modalitățile concrete de valorificare, respectiv reciclare a deșeurilor din ambalaje, precum sunt cele contestate în prezenta cauză, modul de atingere a obiectivelor rămânând la latitudinea statelor membre. Prin urmare, instanța de fond a apreciat că opțiunea statului român nu grevează în nici un fel atingerea obiectivelor impuse de reglementările comunitare. Totodată, a apreciat că nu se poate reține nerespectarea principiul proporționalității măsurii impuse, care se analizează în raport de obiectivele urmărite, o atare modalitate de valorificare, respectiv reciclare a deșeurilor din ambalaje regăsindu-se în reglementările mai multor state membre ale Uniunii Europene.

De asemenea, judecătorul fondului a reținut că discriminarea invocată în raport cu operatorii autorizați nu constituie o discriminare în accepțiunea juridică a termenului, care să antreneze sancționarea acesteia, cât timp cele două tipuri de operatori sunt diferite, cu obiect de activitate diferit, supuse sau nu unei proceduri specifice de autorizare. Concluzionând, Curtea de apel București a apreciat că hotărârea de guvern contestată a fost adoptată de Guvernul României în limitele puterii sale decizionale discreționare. 3. Recursul Împotriva Sentinței nr. 2796 din 6 aprilie 2011 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a formulat recurs reclamanta SC C. SRL, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

Motivele de recurs invocate se încadrează în dispozițiile art. 304 pct. 9 Cod procedura civilă, invocându-se greșita aplicare a legii în ceea ce privește soluția recurată prin care s-a respins ca nefondată acțiunea având ca obiect anularea dispozițiilor art. 16 alin. (1) lit. a) și alin. (2) lit. a) din H.G. nr. 621/2005 privind gestionarea ambalajelor și a deșeurilor de ambalaje. Se arată de către recurentă că în mod nelegal prima instanță a înlăturat cele două aspecte vădite de nelegalitate invocate privind actul normativ atestat. Primul aspect privea văditul exces de putere exercitat de autoritatea emitentă cu copia emiterii acestui act administrativ. Se arată că acest act administrativ este emis ca urmare a exercitării discreționare a puterii de apreciere și de reglementare.

Aceasta deoarece nu este menținut un just echilibru între interesul public și interesul privat, fiind încălcat principiul proporționalității. Recurenta arată că deși hotărârea de guvern contestată a fost emisă în baza unor reglementări comunitare, prin acest act se impun în sarcina producătorilor de ambalaje obligații de mediu privind colectarea unor anumite ambalaje, obligație imposibil de a fi executată în practică. Al doilea aspect de nelegalitate care nu a fost reținută de prima instanță constă în discriminarea care operează între diferiți producători de ambalaje. Se arată că obligația de mediu este imposibil de executat, iar reglementarea contestată este de natură a împiedica libertatea economică.

Aceasta deoarece este imposibilă colectarea selectivă din teritoriu numai a produselor provenind de la un anumit producător (sau produs) indiferent că este vorba de sticlă, hârtie sau metal. Se arată că în concret reglementarea contestată introduce bariere în calea comerțului. Se solicită admiterea recursului și modificarea sentinței atacate în sensul admiterii acțiunii astfel cum a fost formulată. La dosar intimații-pârâți au formulat întâmpinare în care au solicitat respingerea recursului ca nefondat. Analizând recursul declarat în raport de motivele invocate, Curtea va aprecia pentru următoarele considerente că acesta este nefondat, în cauză nefiind îndeplinite condițiile prevăzute de art. 304 pct. 9 C. proc.

civ. Soluția de respingere pronunțată de instanța de fond este dată cu aplicarea și interpretarea corectă a legii, Curtea neputând reține aspectele de nelegalitate invocate în recurs. În cauză, aspectul de nelegalitate privind caracterul abuziv și discreționar al emiterii actului administrativ normativ contestat nu poate fi reținut. Fapt de necontestat, corect reținut de prima instanță, H.G. nr. 621/2005 privind gestionarea ambalajelor și a deșeurilor de ambalaje, cu modificările și completările ulterioare, transpune în totalitate, Directiva Parlamentului European și a Consiliului nr. 94/62/CE privind ambalajele și deșeurile de ambalaje amendată prin Direcția Parlamentului și Consiliului 2004/12/CE.

Scopul Directivei nr. 94/62/CE este de a armoniza măsurile naționale privind managementul ambalajelor și a deșeurilor de ambalaje, în vederea prevenirii sau minimizării impactului asupra mediului. În cauză nu poate fi reținut excesul de putere în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, deoarece nu se poate reține că reglementarea națională este abuzivă prin încălcarea principiului proporționalității între interesul public și interesele economice ale societăților cărora actul normativ le este aplicabil. Măsurile adoptate la nivel comunitar pentru protecția mediului sunt astfel obligatorii pentru statele membre, iar cele de natură juridice formează dreptul comunitar al mediului fiind aplicate uniform în toate statele membre ale Uniunii Europene.

Scopul principiului poluatorul plătește este de a stabili un cadru pentru prevenirea și repararea pagubelor pe baza unei responsabilități de mediu. Principiul poluatorul plătește are drept consecință internalizarea costurilor poluării, prevenirea poluării precum și repararea prejudiciului cauzat de poluare. Obiectivul Directivei este acela de a supraveghea armonizarea măsurilor luate la nivel național privind gestionarea ambalajelor, precum și a deșeurilor provenind din ambalaje, pentru a preveni și a reduce impactul negativ al unor astfel de deșeuri din ambalaje asupra mediului în statele membre, asigurând astfel un grad cât mai ridicat de protecție a mediului.

În cerea atingerii scopului pentru care a fost adoptată stabilește măsurile destinate, în mod prioritar, prevenirii producerii deșeurilor de ambalaje, precum și principii fundamentale suplimentare privind reutilizarea ambalajelor, reciclarea acestora, recuperarea deșeurilor provenind din ambalaje, reducându-se astfel procedeul eliminării finale a unor astfel de deșeuri. Transpunerea prevederilor Directivei în legislația românească s-a făcut la fel ca și în celelalte state membre conform principiului răspunderii producătorului, respectiv fiecare producător este răspunzător pentru ambalajele produselor pe care le introduce pe piață. În mod corect prima instanță a apreciat că în cauză recurenta nu a indicat în concret care dispoziții din actul normativ cu forță juridică superioară sunt încălcate prin dispozițiile art. 16 alin. (1) și (2) din H.G.

nr. 621/2005, în condițiile în care actul normativ a fost emis cu respectarea principiului „poluatorul plătește”, iar producătorii sau importatorii de produse ambalate și de produse asimilate ambalajelor sunt obligați să asigure valorificarea „în limita de astfel de ambalaje introduse pe piață prin colectarea și valorificarea propriilor ambalaje în mod individual, sau prin contract direct încheiat cu o unitate specializată utilizând propriile resurse sau prin transferarea responsabilității de valorificare a deșeurilor de ambalaje din deșeurile menajere colectare selectiv prin serviciul de salubrizare către un agent economic autorizat.

Faptul că această modalitate implică anumite obligații din partea agenților economici și o anumită dificultate de aplicare nu este de natură a determina un caracter abuziv sau discreționar reglementării care este necesară și corespunzătoare scopului urmărit și în concordanță cu principiul proporționalității stabilit de politica Uniunii Europene. În ceea ce privește aspectul de nelegalitate privind pretinsa existență a unei discriminări a societății recurente în raport cu operatorii autorizați, Curtea apreciază că în mod corect nu a fost reținută. În mod corect Curtea de Apel București a reținut faptul că invocata discriminare în raport cu operatorii autorizați nu constituie o discriminare în accepțiunea juridică a termenului care să antreneze sancționarea acesteia, cât timp cele două tipuri de operatori sunt diferite, cu obiect de activitate diferit, supuse unei proceduri specifice de autorizare.

Or, discriminarea intervine doar atunci când sunt tratate diferit, fără justificări, persoane aflate în situații identice, ceea ce nu este cazul în speță. Reclamanta mai face referire la încălcarea libertății economice instituită de art. 45 din Constituția României, omițând a reține integral textul normei constituționale potrivit căreia accesul liber al persoanei la o activitate economică, libera inițiativă și exercitarea acestora în condițiile legii sunt garantate.

În mod corect a reținut prima instanță faptul că îndeplinirea obligației de valorificare, respectiv de reciclare a deșeurilor de ambalaje poate fi realizată de agenții economici în două modalități după cum este reglementat în art. 16 alin. (2), fie nemijlocit sau individual de către operatorii economici în ceea ce privește propriile deșeuri de ambalaje generate și propriile ambalaje preluate/colectate de pe piață, fie prin intermediul unui operator economic autorizat de Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice, prin transferarea responsabilității către acesta.

Diferența dintre cele două modalități de valorificare/reciclare, invocată de reclamantă ca discriminatorie, constă în aceea că în timp ce colectarea individuală nu poate avea ca obiect decât propriile ambalaje, cu excluderea celorlalte, colectarea prin transferul responsabilității, de către societatea autorizată, privește nu doar ambalajele proprii ale operatorului care i-a transferat responsabilitatea, ci și a ambalajelor de același tip de la diverși producători. Astfel, cum în mod corect a reținut instanța, cele două tipuri de operatori sunt diferite, cu obiect de activitate diferit, supuse unei proceduri specifice de autorizare, astfel încât nu există prezența unei discriminări prin prevederile contestate, ceea ce este caracteristic discriminării fiind tratamentul diferit, fără justificări, a persoanelor aflate în situații identice, ceea ce nu este cazul în speță.

Nu poate fi vorba nici de încălcarea libertății economice, consacrată de art. 45 din Constituție. întrucât norma constituțională garantează accesul liber al persoanei la o activitate economică, libera inițiativă și exercitarea acestora în condițiile legii. Față de considerentele expuse mai sus, Curtea, în baza art. 312 alin. (1) și (2) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat, menținând ca legală și temeinică sentința pronunțată de instanța de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de SC C. SRL Voluntari împotriva Sentinței nr. 2796 din 6 aprilie 2011 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 1 octombrie 2013. Procesat de GGC - LM