ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1887/2010

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin cererea înregistrată la 23 iulie 2009, reclamanții C.L., R.M.G., T.I., I.R., R.M., A.V., J.D.E., A.C.S., D.V., G.L. și B.N., au chemat în judecată pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești, solicitând suspendarea executării actului administrativ emis de pârât din 3 iulie 2007. În motivarea cererii, întemeiată în drept pe dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, reclamanții au arătat că prin acest act administrativ s-a dispus ca drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, această modalitate de calcul urmând a se păstra și pentru viitor.

Reclamanții au apreciat că prin plata acestui spor în lunile anterioare, acesta a devenit un drept salarial asupra căruia ministrul nu mai poate dispune, iar actul administrativ încalcă dispozițiile art. 15 alin. (2) din Constituție, art. 164 C. muncii, art. 8 alin. (1) din Convenția organizației internaționale a muncii privind protecția salariatului nr. 95/1949. C.E.D.O. s-a pronunțat în mod constant în sensul că neplata drepturilor salariale constituie o încălcare a art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție. Reclamanții au mai susținut că schimbarea modalității de plată a salariului eșalonat, fără acordul lor contravine principiilor reglementate de art. 161 alin. (1) C. muncii. Pârâtul a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția inadmisibilității cererii întrucât adresa a cărei revocare se solicită nu constituie un act administrativ, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite în sarcina celorlalți ordonatori din sistem.

Fiind o simplă operațiune de încunoștințare realizată ca urmare a intrării în vigoare a unui act normativ nou. O.U.G. nr. 71/2009 și nu o manifestare de voință unilaterală a unității emitente, nu poate face obiectul unei cereri de anulare sau de suspendare întemeiată pe dispozițiilor Legii nr. 554/2004. S-a mai invocat faptul că efectele acestei adrese au fost suspendate de Curtea de Apel Cluj în Dosarul nr. 1313/33/2009 și de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. 6182/2/2009, astfel încât acțiunea este lipsit de interes. Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 4042 din 19 noiembrie 2009 a respins excepția inadmisibilității acțiunii și excepția lipsei de interes.

A admis cererea de suspendare formulată de C.L., R.M.G., T.I., I.R., R.M., A.V., J.D.E, A.C.S., D.V., G.L. și B.N. în contradictoriu cu Ministerul Justiției. A dispus suspendarea executării adresei din 3 iulie 2009 emisă de pârât până la pronunțarea instanței de fond.

Pentru a hotărî astfel, această instanță a reținut următoarele considerente: I. În ceea ce privește excepția inadmisibilității cererii, prima instanță a reținut că este neîntemeiată întrucât adresa din 3 iulie 2009 prin care pârâtul aduce la cunoștința ordonatorilor secundari și terțiari de credite că la data de 10 iulie 2009 drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 se vor achita fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, nu este o simplă operațiune tehnico - materială de încunoștințare a ordonatorilor de credite, ci un act emis în regim de putere publică ce modifică raporturile juridice stabilite între pârât și personalul bugetar reprezentat de judecători și personalul auxiliar de specialitate din instanțele judecătorești, în sensul diminuării drepturilor salariale cuvenite acestora.

II. Excepția lipsi de interes este de asemenea neîntemeiată, având în vedere că interesul ca și condiție de exercițiu a acțiunii civile reprezintă folosul practic urmărit de cel care a pus în mișcare acțiunea civilă, în speță, obținerea sumelor reprezentând sporul de risc și suprasolicitare neuropsihică. III. Pe fondul cauzei, cererea de suspendare a executării adresei din 3 iulie 2009 este întemeiată, a reținut prima instanță ca fiind îndeplinite cumulativ cele două condiții prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/ 2004. Cazul bine justificat se referă la existența unei puternice îndoieli asupra legalității actului administrativ a cărui executare se solicită a fi suspendată având în vedere prezumția de legalitate și veridicitate de care se bucură actul administrativ.

Prin adresa din 3 iulie 2009 emisă de pârât s-a dispus ca începând cu data de 10 iulie 2009 drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 se vor achita fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică. Această modalitate de calcul se va păstra și pentru viitor, plata acestui spor urmând să se efectueze conform eșalonării prevederilor O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executării având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sistemul bugetar. Curtea a reținut că reprezintă o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate a actului administrativ contestat împrejurarea că acesta retroactivează, el având incidență asupra drepturilor salariale cuvenite reclamanților pentru luna iunie 2009, deși este emis la data de 3 iulie 2009. Fără a constitui o antepronunțare a fondului cauzei, asupra legalității actului administrativ contestat, Curtea a reținut că O.U.G.

nr. 71/2009 se referă la plata eșalonată a drepturilor salariale restante, această restanță fiind cuantificată, putându-se determina un termen pentru achitarea acestora. Plata eșalonată nu poate viza salariile care ar fi plătite în prezent și în viitor fără sporul de 50%, întrucât aceste sume ar deveni la rândul lor restante și nu ar mai putea fi cuantificate și achitate. Aparența de nelegalitate a actului administrativ contestat rezultă și din faptul că s-a dispus restrângerea exercițiului unor drepturi de natură salarială printr-un act administrativ și nu prin lege, contrar art. 53 din Constituția României, iar această împrejurare constituie un caz bine justificat în accepțiunea art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004.

Împotriva acestei hotărâri, pârâtul Ministerul Justiției a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. În motivarea recursului, încadrat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

recurentul a formulat următoarele critici de nelegalitate ale sentinței: - instanța de fond în mod greșit a dispus suspendarea adresei din 3 iulie 2009, fără să constate lipsa de interes a acțiunii reclamanților, având în vedere că efectele acestei adrese au fost suspendate de Curtea de Apel Cluj în Dosarul nr. 1313/33/2009 la data de 9 iulie 2009 și de Curtea de Apel București în Dosarul cu nr. 6182/2/2009 la data de 7 iulie 2009 și, prin urmare, adresa respectivă nu mai produce efecte juridice, astfel încât ar trebui admisă excepția lipsei de interes și respinsă cererea reclamanților ca lipsită de interes; - adresa contestată nu constituie un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalți ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre o simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G.

nr. 71/2009, coroborată cu Legea nr. 18/2009 și Legea nr. 500/2002. - în cauză nu este întrunită condiția cazului bine justificat, nefiind vorba despre o aparență de nelegalitate a acestui act și nici condiția pagubei iminente, întrucât reclamanții nu au fost lezați în drepturile salariale ce li se cuvin. Recurentul mai susține că nu este vorba de o diminuare a drepturilor salariale cuvenite intimaților reclamanți, care sunt și au fost calculate în conformitate cu O.U.G. nr. 27/2006, ci doar de executarea unor hotărâri judecătorești, care va fi realizată nu ca până în acest moment, lunar, ci potrivit eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009. Astfel, având în vedere că plata titlurilor executorii s-a realizat și se realizează exclusiv în conformitate cu legea, plățile urmând a se efectua eșalonat și avându-se în vedere și indexarea sumelor cu I.P.C.

nu se poate afirma că există pericolul producerii unor daune grave în patrimoniul intimaților - reclamanți. Recurentul mai invocă Decizia nr. 838/2009 a Curții Constituționale prin care s-a constatat existența unui conflict juridic de natură constituțională între autoritatea judecătorească, pe de o parte și Parlamentul României și Guvernul României, pe de altă parte, solicitând instanței de recurs să constate că după pronunțarea deciziei Curții Constituționale, instanțele nu mai pot aplica cele statuate de Înalta Curte de Casație și Justiție prin Decizia nr. 21 din 10 martie 2008, întrucât o asemenea conduită nu face decât să ignore dispozițiile imperative ale art. 11 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 și să perpetueze încălcarea Constituției în ciuda celor constatate expres de Curtea Constituțională.

Analizând sentința atacată în raport de motivul de recurs formulat, cât și din oficiu, în baza art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte reține că recursul este nefondat, pentru considerentele care vor fi expuse în continuare. Așa cum s-a reținut anterior, obiectul acțiunii deduse judecății îl reprezintă suspendarea executării adresei din 3 iulie 2009 emisă de recurentul Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești. Prin acest act, emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeași autoritate publică a arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G.

nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar. Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. Din lecturarea textului legal anterior arătat rezultă că o primă cerință pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. În cauza de față, nu poate fi primită critica recurentului în sensul negării caracterului de act administrativ a adresei solicitate a fi suspendate. În mod evident, adresa în discuție adoptă o măsură prin care se modifică un element esențial al raporturilor de serviciu existente între judecători și stat: mai precis, este vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009. În plus, măsura supusă analizei în cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a O.U.G.

nr. 71/2009, dar și a unei legi, respectiv, Legea nr. 18/2009. Așadar, nu se poate afirma că suntem în prezența unei simple operațiuni administrative de comunicare către ordonatorii secundari și terțiari de credite, după cum susține în mod eronat recurentul. Pe de altă parte, trebuie amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

După cum se cunoaște, suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal - juridic, el există. Actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă). De aici rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu. Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004. Așa cum am amintit mai sus, o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenței unui caz bine justificat. Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Prin urmare, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. În acest context, trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățeanul și statul). În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.

În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în concret trebuie să o realizeze. Cu alte cuvinte, între actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare.

În cauza de față, Înalta Curte constată că suntem în prezența unui caz bine justificat în raport de următoarele argumente: În primul rând, așa cum a reținut și prima instanță, prin actul administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor bănești cuvenite intimaților pe luna iunie 2009. Prin această măsură, Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile. În acest sens, se cuvine a preciza faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situații existente înainte de momentul emiterii actului.

În jurisprudența dezvoltată de instanțele de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună și actelor administrative. Trebuie arătat faptul că interdicția retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte. De asemenea, Înalta Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege.

În altă ordine de idei, o altă aparență de nelegalitate o constituie încălcarea dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, potrivit cărora drepturilor salariale ale judecătorilor și procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de acest act normativ, iar salarizarea judecătorilor și procurorilor se stabilește prin lege specială. Cu alte cuvinte, în raport de acest text normativ, plata salariilor nu poate fi diminuată de nici o autoritate publică, în alte condiții decât cele prevăzute de dispozițiile legale în vigoare. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă iminentă se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

În concepția instanței de control judiciar, și această condiție legală este îndeplinită în speță, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor și previzibil cu evidență, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre magistrați și stat. În ceea ce privește invocarea Deciziei nr. 838/2009 a Curții Constituționale, Înalta Curte constată că decizia a fost pronunțată în soluționarea conflictului juridic de natură constituțională și nu poate produce niciun efect cu privire la valabilitatea deciziilor deja pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție în exercitarea atribuției consacrate de art. 329 C. proc. civ.

De altfel, Curtea Constituțională a statuat și cu alte ocazii că, potrivit competențelor sale, care sunt expres și limitativ prevăzute de art. 146 din Constituție și de Legea nr. 47/1992, aceasta asigură, pe calea controlului de constituționalitate, supremația Constituției în sistemul juridic normativ, nefiind competentă să cenzureze legalitatea unor hotărâri judecătorești sau să constate că acestea sunt lipsite de efecte juridice (Decizia nr. 988 din 1 octombrie 2008, publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 784 din 24 noiembrie 2008). Pe cale de consecință, efectele deciziei Curții Constituționale nu pot viza decât actele, acțiunile, inacțiunile sau operațiunile ce urmează a se înfăptui în viitor de către autoritățile publice implicate în conflictul juridic de natură constituțională.

În cauza de față, nu sunt incidente dispozițiile Deciziei Curții Constituționale nr. 838/2009, instanța de fond fiind investită cu soluționarea unei cereri de suspendare a unui act administrativ. Înalta Curte constată că excepția lipsei de interes invocată de recurentul-pârât este neîntemeiată și nu poate fi primită. Chiar dacă actul administrativ a fost suspendat în alte cauze, această situație nu poate conduce la ideea că reclamanții nu mai au interes, având în vedere faptul că aceștia nu au avut nicio calitate în pricinile respective. Or, activitatea judiciară nu poate fi inițiată și întreținută fără justificarea unui interes legitim încălcat. Literatura de specialitate și practica judiciară au stabilit că interesul reprezintă o condiție generală ce trebuie îndeplinită în cadrul oricărui proces civil, trebuind să fie îndeplinit nu doar cu prilejul promovării acțiunii ci și pe tot parcursul soluționării unei cauze.

Interesul reprezintă folosul practic, material sau moral pe care îl urmărește cel ce investește o instanță de judecată cu o cerere, acesta trebuind a fi legitim, personal, născut și actual. Astfel fiind, Înalta Curte va respinge această excepție având în vedere cele reținute. Pentru considerentele arătate și în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 și 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de Ministerul Justiției împotriva sentinței civile nr. 4042 din 19 noiembrie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondată. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 15 aprilie 2010.