ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1887/2010

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1887/2010 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată la 23 iulie 2009,

reclamanții C.L., R.M.G., T.I., I.R., R.M., A.V., J.D.E., A.C.S., D.V., G.L. și

B.N., au chemat în judecată pârâtul Ministerul Justiției și Libertăților

Cetățenești, solicitând suspendarea executării actului administrativ emis de

pârât din 3 iulie 2007.

În motivarea cererii,

întemeiată în drept pe dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, reclamanții

au arătat că prin acest act administrativ s-a dispus ca drepturile salariale

aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include și sporul de 50% pentru

risc și suprasolicitare neuropsihică, această modalitate de calcul urmând a se

păstra și pentru viitor.

Reclamanții au

apreciat că prin plata acestui spor în lunile anterioare, acesta a devenit un

drept salarial asupra căruia ministrul nu mai poate dispune, iar actul

administrativ încalcă dispozițiile art. 15 alin. (2) din Constituție, art. 164 C.

muncii, art. 8 alin. (1) din Convenția organizației internaționale a muncii

privind protecția salariatului nr. 95/1949.

C.E.D.O. s-a

pronunțat în mod constant în sensul că neplata drepturilor salariale constituie

o încălcare a art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție.

Reclamanții au mai

susținut că schimbarea modalității de plată a salariului eșalonat, fără acordul

lor contravine principiilor reglementate de art. 161 alin. (1) C. muncii.

Pârâtul a formulat

întâmpinare prin care a invocat excepția inadmisibilității cererii întrucât

adresa a cărei revocare se solicită nu constituie un act administrativ, ci o

măsură stabilită de ordonatorul principal de credite în sarcina celorlalți

ordonatori din sistem. Fiind o simplă operațiune de încunoștințare realizată ca

urmare a intrării în vigoare a unui act normativ nou. O.U.G. nr. 71/2009 și nu

o manifestare de voință unilaterală a unității emitente, nu poate face obiectul

unei cereri de anulare sau de suspendare întemeiată pe dispozițiilor Legii nr. 554/2004.

S-a mai invocat

faptul că efectele acestei adrese au fost suspendate de Curtea de Apel Cluj în Dosarul

nr. 1313/33/2009 și de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, în Dosarul nr. 6182/2/2009, astfel încât acțiunea este

lipsit de interes.

Curtea de Apel

București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă

nr. 4042 din 19 noiembrie 2009 a respins excepția inadmisibilității acțiunii și

excepția lipsei de interes.

A admis cererea de

suspendare formulată de C.L., R.M.G., T.I., I.R., R.M., A.V., J.D.E, A.C.S., D.V.,

G.L. și B.N. în contradictoriu cu Ministerul Justiției.

A dispus suspendarea

executării adresei din 3 iulie 2009 emisă de pârât până la pronunțarea

instanței de fond.

Pentru a hotărî

astfel, această instanță a reținut următoarele considerente:

I. În ceea ce

privește excepția inadmisibilității cererii, prima instanță a reținut că este

neîntemeiată întrucât adresa din 3 iulie 2009 prin care pârâtul aduce la

cunoștința ordonatorilor secundari și terțiari de credite că la data de 10

iulie 2009 drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 se vor achita fără a

include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, nu este o

simplă operațiune tehnico - materială de încunoștințare a ordonatorilor de

credite, ci un act emis în regim de putere publică ce modifică raporturile

juridice stabilite între pârât și personalul bugetar reprezentat de judecători

și personalul auxiliar de specialitate din instanțele judecătorești, în sensul

diminuării drepturilor salariale cuvenite acestora.

II. Excepția lipsi de

interes este de asemenea neîntemeiată, având în vedere că interesul ca și

condiție de exercițiu a acțiunii civile reprezintă folosul practic urmărit de

cel care a pus în mișcare acțiunea civilă, în speță, obținerea sumelor

reprezentând sporul de risc și suprasolicitare neuropsihică.

III. Pe fondul

cauzei, cererea de suspendare a executării adresei din 3 iulie 2009 este

întemeiată, a reținut prima instanță ca fiind îndeplinite cumulativ cele două

condiții prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/ 2004.

Cazul bine justificat

se referă la existența unei puternice îndoieli asupra legalității actului

administrativ a cărui executare se solicită a fi suspendată având în vedere

prezumția de legalitate și veridicitate de care se bucură actul administrativ.

Prin adresa din 3

iulie 2009 emisă de pârât s-a dispus ca începând cu data de 10 iulie 2009

drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 se vor achita fără a include și

sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică. Această modalitate

de calcul se va păstra și pentru viitor, plata acestui spor urmând să se

efectueze conform eșalonării prevederilor O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor

sume prevăzute în titluri executării având ca obiect acordarea de drepturi

salariale personalului din sistemul bugetar.

Curtea a reținut că

reprezintă o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate a

actului administrativ contestat împrejurarea că acesta retroactivează, el având

incidență asupra drepturilor salariale cuvenite reclamanților pentru luna iunie

2009, deși este emis la data de 3 iulie 2009.

Fără a constitui o

antepronunțare a fondului cauzei, asupra legalității actului administrativ

contestat, Curtea a reținut că O.U.G. nr. 71/2009 se referă la plata eșalonată

a drepturilor salariale restante, această restanță fiind cuantificată, putându-se

determina un termen pentru achitarea acestora.

Plata eșalonată nu

poate viza salariile care ar fi plătite în prezent și în viitor fără sporul de

50%, întrucât aceste sume ar deveni la rândul lor restante și nu ar mai putea

fi cuantificate și achitate.

Aparența de

nelegalitate a actului administrativ contestat rezultă și din faptul că s-a

dispus restrângerea exercițiului unor drepturi de natură salarială printr-un

act administrativ și nu prin lege, contrar art. 53 din Constituția României,

iar această împrejurare constituie un caz bine justificat în accepțiunea art. 2

lit. t) din Legea nr. 554/2004.

Împotriva

acestei hotărâri, pârâtul Ministerul Justiției a declarat recurs, criticând-o

pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea

recursului, încadrat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

recurentul a formulat următoarele critici de nelegalitate ale sentinței:

- instanța de fond în

mod greșit a dispus suspendarea adresei din 3 iulie 2009, fără să constate

lipsa de interes a acțiunii reclamanților, având în vedere că efectele acestei

adrese au fost suspendate de Curtea de Apel Cluj în Dosarul nr. 1313/33/2009 la

data de 9 iulie 2009 și de Curtea de Apel București în Dosarul cu nr. 6182/2/2009

la data de 7 iulie 2009 și, prin urmare, adresa respectivă nu mai produce

efecte juridice, astfel încât ar trebui admisă excepția lipsei de interes și

respinsă cererea reclamanților ca lipsită de interes;

- adresa contestată

nu constituie un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură

stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalți ordonatori

din sistem, materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre

o simplă operațiune de încunoștințare a ordonatorilor secundari și terțiari de

credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009,

coroborată cu Legea nr. 18/2009 și Legea nr. 500/2002.

- în cauză nu este

întrunită condiția cazului bine justificat, nefiind vorba despre o aparență de

nelegalitate a acestui act și nici condiția pagubei iminente, întrucât

reclamanții nu au fost lezați în drepturile salariale ce li se cuvin.

Recurentul mai

susține că nu este vorba de o diminuare a drepturilor salariale cuvenite

intimaților reclamanți, care sunt și au fost calculate în conformitate cu O.U.G.

nr.

27/2006, ci doar de executarea unor

hotărâri judecătorești, care va fi realizată nu ca până în acest moment, lunar,

ci potrivit eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009.

Astfel, având în

vedere că plata titlurilor executorii s-a realizat și se realizează exclusiv în

conformitate cu legea, plățile urmând a se efectua eșalonat și avându-se în

vedere și indexarea sumelor cu I.P.C. nu se poate afirma că există pericolul

producerii unor daune grave în patrimoniul intimaților - reclamanți.

Recurentul mai invocă

Decizia nr. 838/2009 a Curții Constituționale prin care s-a constatat existența

unui conflict juridic de natură constituțională între autoritatea

judecătorească, pe de o parte și Parlamentul României și Guvernul României, pe

de altă parte, solicitând instanței de recurs să constate că după pronunțarea

deciziei Curții Constituționale, instanțele nu mai pot aplica cele statuate de

Înalta Curte de Casație și Justiție prin Decizia nr. 21 din 10 martie 2008,

întrucât o asemenea conduită nu face decât să ignore dispozițiile imperative

ale art. 11 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 și să perpetueze încălcarea

Constituției în ciuda celor constatate expres de Curtea Constituțională.

Analizând sentința

atacată în raport de motivul de recurs formulat, cât și din oficiu, în baza art.

304

1

C. proc. civ., Înalta Curte reține că recursul este nefondat,

pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.

Așa cum s-a reținut

anterior, obiectul acțiunii deduse judecății îl reprezintă suspendarea

executării adresei din 3 iulie 2009 emisă de recurentul Ministerul Justiției și

Libertăților Cetățenești.

Prin acest act,

emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente

lunii iunie 2009 să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și

suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeași autoritate publică a arătat că

această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru

viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform

eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în

titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului

din sectorul bugetar.

Potrivit art. 14 alin.

(1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri

bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în

condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității

ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să

dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la

pronunțarea instanței de fond.

Din lecturarea

textului legal anterior arătat rezultă că o primă cerință pentru a interveni

această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ

este aceea de a fi în prezența unui asemenea act.

Potrivit art. 2 alin.

(1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act

administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ

emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea

organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă

naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

În cauza de față, nu

poate fi primită critica recurentului în sensul negării caracterului de act

administrativ a adresei solicitate a fi suspendate.

În mod evident,

adresa în discuție adoptă o măsură prin care se modifică un element esențial al

raporturilor de serviciu existente între judecători și stat: mai precis, este

vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată

în luna iunie 2009.

În plus, măsura

supusă analizei în cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în

vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a

O.U.G. nr. 71/2009, dar și a unei legi, respectiv, Legea nr. 18/2009.

Așadar, nu se poate

afirma că suntem în prezența unei simple operațiuni administrative de

comunicare către ordonatorii secundari și terțiari de credite, după cum susține

în mod eronat recurentul.

Pe de altă parte,

trebuie amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un

instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a

instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta

timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de

evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca

acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

După cum se cunoaște,

suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a

efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal

- juridic, el există.

Actul administrativ

se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe

prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe

prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis

autoritatea emitentă).

De aici rezultă

principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este

el însuși titlu executoriu.

Cu alte cuvinte, a nu

executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a

nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică,

într-un stat de drept și o democrație constituțională.

Din acest motiv,

suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție,

la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când

sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

Așa cum am amintit

mai sus, o condiție impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este

aceea a existenței unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1)

lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun

împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze

o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția

existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se

regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea

actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a

interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să

existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context,

trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un

principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în

respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetățeanul și statul).

În sistemul juridic

românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin (5) și art. 16 alin. (2)

din Constituție. Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în

România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este

obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală

arată că nimeni nu este mai presus de lege.

În cazul actelor

administrative, legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al

actelor și al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumției de

legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreționară, autoritățile

publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării și executare în

concret trebuie să o realizeze.

Cu alte cuvinte,

între actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de

subordonare.

În cauza de față,

Înalta Curte constată că suntem în prezența unui caz bine justificat în raport

de următoarele argumente:

În primul rând, așa

cum a reținut și prima instanță, prin actul administrativ analizat, emis la

data de 3 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata

drepturilor bănești cuvenite intimaților pe luna iunie 2009.

Prin această măsură,

Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat

principiul neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția

României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii

penale sau contravenționale mai favorabile.

În acest sens, se

cuvine a preciza faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de

drept unor situații existente înainte de momentul emiterii actului.

În jurisprudența

dezvoltată de instanțele de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost

recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună

și actelor administrative.

Trebuie arătat faptul

că interdicția retroactivității actelor administrative nu este numai un

principiu interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte.

De asemenea, Înalta

Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la

nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări

retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu

putere de lege.

În altă ordine de

idei, o altă aparență de nelegalitate o constituie încălcarea dispozițiilor art.

74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, potrivit cărora drepturilor salariale ale

judecătorilor și procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în

cazurile prevăzute de acest act normativ, iar salarizarea judecătorilor și

procurorilor se stabilește prin lege specială.

Cu alte cuvinte, în

raport de acest text normativ, plata salariilor nu poate fi diminuată de nici o

autoritate publică, în alte condiții decât cele prevăzute de dispozițiile

legale în vigoare.

Potrivit art. 2 alin.

(1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noțiunea de pagubă

iminentă se înțelege prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz,

perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui

serviciu public.

În concepția

instanței de control judiciar, și această condiție legală este îndeplinită în

speță, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu

material este viitor și previzibil cu evidență, în contextul derulării

raporturilor de serviciu dintre magistrați și stat.

În ceea ce privește

invocarea Deciziei nr. 838/2009 a Curții Constituționale, Înalta Curte constată

că decizia a fost pronunțată în soluționarea conflictului juridic de natură

constituțională și nu poate produce niciun efect cu privire la valabilitatea

deciziilor deja pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție în

exercitarea atribuției consacrate de art. 329 C. proc. civ.

De altfel, Curtea

Constituțională a statuat și cu alte ocazii că, potrivit competențelor sale,

care sunt expres și limitativ prevăzute de art. 146 din Constituție și de Legea

nr. 47/1992, aceasta asigură, pe calea controlului de constituționalitate,

supremația Constituției în sistemul juridic normativ, nefiind competentă să

cenzureze legalitatea unor hotărâri judecătorești sau să constate că acestea

sunt lipsite de efecte juridice (Decizia nr. 988 din 1 octombrie 2008, publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 784 din 24 noiembrie 2008).

Pe cale de

consecință, efectele deciziei Curții Constituționale nu pot viza decât actele,

acțiunile, inacțiunile sau operațiunile ce urmează a se înfăptui în viitor de

către autoritățile publice implicate în conflictul juridic de natură

constituțională.

În cauza de față, nu

sunt incidente dispozițiile Deciziei Curții Constituționale nr. 838/2009,

instanța de fond fiind investită cu soluționarea unei cereri de suspendare a

unui act administrativ.

Înalta Curte constată

că excepția lipsei de interes invocată de recurentul-pârât este neîntemeiată și

nu poate fi primită.

Chiar dacă actul

administrativ a fost suspendat în alte cauze, această situație nu poate conduce

la ideea că reclamanții nu mai au interes, având în vedere faptul că aceștia nu

au avut nicio calitate în pricinile respective.

Or, activitatea

judiciară nu poate fi inițiată și întreținută fără justificarea unui interes

legitim încălcat.

Literatura de

specialitate și practica judiciară au stabilit că interesul reprezintă o

condiție generală ce trebuie îndeplinită în cadrul oricărui proces civil,

trebuind să fie îndeplinit nu doar cu prilejul promovării acțiunii ci și pe tot

parcursul soluționării unei cauze.

Interesul reprezintă

folosul practic, material sau moral pe care îl urmărește cel ce investește o

instanță de judecată cu o cerere, acesta trebuind a fi legitim, personal,

născut și actual.

Astfel fiind, Înalta

Curte va respinge această excepție având în vedere cele reținute.

Pentru considerentele

arătate și în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat

cu art. 20 și 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, Înalta Curte va respinge

recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de Ministerul Justiției împotriva sentinței civile nr. 4042 din 19

noiembrie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, ca nefondată.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 15 aprilie 2010.