ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5701/2009

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5701/2009 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2009)

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor

din dosar, constată următoarele:

Reclamanții M.C.A., B.A.E., H.L., O.L.S., C.I.,

Ș.R., S.E.A., T.A.A., C.A.A., C.N., S.E.D., C.E.V., A.A., C.D.E., O.A., C.M.S.,

M.A.R., N.G.E., C.M., D.L.Z., C.C.M., N.L.N., Ș.E., A.E., C.A., I.L., J.R., B.M.,

D.F., B.L., L.N., H.I.C., L.R., I.D., D.E., D.V., S.R., A.M., F.M., M.M., G.O.,

B.U.L., P.M.F., B.M.V., M.G., C.M.A., C.R., C.A.M., P.A., M.O.G., P.M., B.E., D.D.,

R.S., R.A., D.R., I.M., V.I.D., R.L., A.S., B.A., C.A.V., C.A.C., P.G., P.G.C.,

L.I., R.F., S.E., D.A.V., C.A.I., C.E., M.L.E., G.M., C.M.N., F.L., F.S., D.C.E.,

B.R.I., F.Ș., C.I.E., S.L.E., D.I.E., N.E., Ș.F.C., I.Z., S.A.N., V.D. au chemat

în judecată Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești, solicitând suspendarea

executării actului administrativ emis de pârât din 03 iulie 2007.

În motivarea cererii,

întemeiată în drept pe dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, reclamanții

au arătat că prin acest act administrativ s-a dispus ca drepturile salariale aferente

lunii iunie 2009 să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare

neuropsihică, această modalitate de calcul urmând a se păstra și pentru viitor.

De asemenea, au mai susținut

că plata acestui spor în lunile anterioare, a devenit un drept asupra căruia ministrul

nu mai poate dispune, iar actul administrativ încalcă dispozițiile art. 15

alin. (2) din Constituție, art. 164 C. muncii și art. 8 alin. (1) din Convenția

organizației internaționale a muncii privind protecția salariatului nr. 95/1949.

Prin întâmpinarea formulată

în cauză, pârâtul a invocat excepția inadmisibilității cererii, pe considerentul

că adresa a cărei revocare se solicită nu constituie un act administrativ.

Curtea de Apel București,

secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 2975

din 29 septembrie 2009, a dispus respingerea excepțiilor inadmisibilității acțiunii

și a lipsei de interes a acesteia și, în consecință, a admis cererea formulată de

reclamanți, dispunând suspendarea executării adresei din 03 iulie 2009, până la

pronunțarea instanței de fond.

Pentru a pronunța această

sentință, instanța a reținut că cererea de suspendare a executării este întemeiată,

deoarece sunt îndeplinite cele două condiții prevăzute de art. 14 din Legea nr.

554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă.

Astfel, cazul bine justificat

se referă la existența unei puternice îndoieli asupra legalității actului administrativ,

iar împrejurarea că acesta retroactivează, are incidență asupra drepturilor salariale

cuvenite reclamanților pentru luna iunie 2009, deși este emis la data de 03 iulie

2009.

Referitor la cea de a

doua condiție, s-a reținut că prin adresa în cauză, drepturile salariale solicitate

au fost diminuate retroactiv și prin aceasta se produce un prejudiciu reclamanților

care aveau o speranță legitimă cu privire la valoarea patrimonială pe care urmau

să o primească.

Împotriva acestei sentințe

considerată nelegală și netemeinică a declarat recurs pârâtul Ministerul Justiției

și Libertăților Cetățenești.

Recurentul a susținut,

printr-o primă critică, că cererea reclamanților este inadmisibilă, întrucât aceștia

nu au îndeplinit procedura prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

De asemenea, s-a susținut,

că adresa contestată nu are natura juridică a unui act administrativ, fiind doar

o încunoștiințare cu privire la efectele acestui nou act normativ.

Având în vedere faptul

că plata titlurilor executorii s-a realizat exclusiv în conformitate cu legea, susține

recurentul, nu se poate afirma că există pericolul producerii unor daune grave în

patrimoniul reclamanților, cum de altfel, nu se poate vorbi nici de îndeplinirea

celei de-a doua condiții a art. 14 din lege, respectiv caracterul de caz justificat

de suspendare.

Astfel, arată recurentul,

O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având

ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar este

un act normativ în vigoare adoptat în conformitate cu legea și Constituția, care

se bucură de prezumția de legalitate, cu privire la care nici Constituția, nici

Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale nu

pot institui o procedură de lipsire de efecte prin constatarea unei aparențe de

neconstituționalitate, prin raportare la jurisprudența Curții Constituționale sau

Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Examinând cauza și sentința

atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu criticile invocate de recurenți,

precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 304

1

C. proc. civ. Curtea constată că recursul este nefondat, după cum se va arăta

în continuare:

Excepția inadmisibilității

acțiunii, pentru lipsa plângerii prealabile, este neîntemeiată, întrucât, așa cum

rezultă în mod expres din prevederile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în

cazul cererii formulate de reclamanți – având ca obiect

refuzul nejustificat al pârâților de a rezolva o cerere referitoare la un

drept – nu este obligatorie îndeplinirea acestei proceduri.

În ceea ce privește critica

referitoare la natura juridică de act administrativ a actului contestat, se va reține

următoarele:

Obiectul acțiunii îl constituie

suspendarea executării, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, a adresei din

03 iulie 2009 emisă de conducătorul autorității recurente.

Prin acest act, emitentul

a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie

2009 să se achite fără a include și sporul de 50% pentru risc și suprasolicitare

neuropsihică. În plus, aceeași autoritate publică a arătat că această modalitate

de calcul a drepturilor salariale se va păstra și pentru viitor, plata sporului

anterior individualizat urmând să se efectueze conform eșalonării prevăzute de O.U.G.

nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect

acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.

Potrivit art. 14

alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri

bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile

art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare,

persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării

actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond.

De asemenea, potrivit

art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ sus-menționat, prin noțiunea de act

administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis

de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării

legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge

raporturi juridice.

În raport cu dispozițiile

legale susmenționate, în speța de față nu poate fi primită critica recurentului,

în sensul negării naturii juridice de act administrativ a adresei contestate.

În mod evident, adresa

în discuție adoptă o măsură prin care se modifică un element esențial al raporturilor

de serviciu existente între reclamanți și stat: mai precis, este vorba de modificarea

cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009.

Mai mult, măsura contestată

în cauza de față a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării

executării unei norme cu putere de lege, respectiv a O.U.G. nr. 71/2009.

Așadar, nu se poate afirma

că suntem în prezența unei simple operațiuni administrative de comunicare către

ordonatorii secundari și terțiari de credite, după cum susține în mod eronat recurentul.

În ceea ce privește aplicabilitatea

Deciziei nr. 838 din 27 mai 2009 a Curții Constituționale, Înalta Curte reține următoarele:

Potrivit art. 147

alin. (4) din Constituția României, deciziile Curții Constituționale se publică

în M. Of. al României, de la data publicării fiind general obligatorii și având

putere numai pentru viitor.

Rezultă, așadar, că deciziile

Curții Constituționale nu produc efecte asupra hotărârilor judecătorești irevocabile

și nici asupra deciziilor în interesul legii pronunțate în precedent de Înalta Curte.

De asemenea, conform

art. 126 din Legea fundamentală, justiția se înfăptuiește în România, prin Înalta

Curte de Casație și Justiție și prin celelalte instanțe judecătorești stabilite

prin lege.

Nicio dispoziție constituțională

sau legală nu reglementează efectele retroactive ale unei decizii a Curții Constituționale,

în sensul negării puterii lucrului judecat a hotărârilor irevocabile pronunțate

de instanțele din sistemul judiciar.

Autoritatea lucrului judecat

face parte din categoria prezumțiilor legale absolute, expres prevăzută de art.

1200 pct. 4 C. civ.

Puterea de lucru judecat

prezumă că hotărârea judecătorească irevocabilă corespunde adevărului, nicio autoritate,

deci nici Curtea Constituțională, neputând răsturna această prezumție legală absolută.

Apărarea recurentului

privind abrogarea art. 47 din Legea nr. 50/1996, ca urmare a pronunțării deciziei

Curții Constituționale, este, așadar, lipsită de suport legal, fiind necesar ca

hotărârile judecătorești irevocabile să fie respectate și aduse la îndeplinire,

așa cum prevede legislația națională precum și art. 6 din Convenția Europeană a

Drepturilor Omului, text aplicabil direct în baza art. 11 din Constituția României.

Cu privire la cererea

de suspendare, se va reține, de asemenea, că soluția atacată este temeinică și legală.

Astfel, așa cum s-a arătat,

obiectul acțiunii deduse judecății îl constituie suspendarea executării unui act

administrativ emis de ministrul justiției și libertăților cetățenești, prin care

s-a dispus, cu începere de la data de 10 iulie 2009, suspendarea plății sporului

de 50% pentru risc și suprasolicitare neuropsihică, iar această modalitate de calcul

a drepturilor salariale urma să se păstreze și pentru viitor. În plus, autoritățile

pârâte au arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra

și pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze

conform eșalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute

în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului

din sectorul bugetar.

În ceea ce privește această

măsură legală, trebuie precizat faptul că suspendarea executării actelor administrative

este un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau

a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp

cât autoritatea publică sau reclamanții se află într-un proces de evaluare, din

punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să

nu-și producă efectele asupra celor vizați.

Suspendarea actelor juridice

este măsura de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare

din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există.

Actul administrativ se

bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de

autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate

(actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă); de aici, rezultă

principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este,

el însuși, titlu executoriu.

Așadar, a nu executa actele

administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea,

ceea ce este de neconceput în cadrul ordinii juridice, într-un stat de drept și

o democrație constituțională.

Din acest motiv, suspendarea

efectelor actelor administrative reprezintă, într-adevăr, o situație de excepție,

la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt

îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004.

Dispozițiile legale care

reglementează măsura suspendării executării actelor administrative sunt cele ale

art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată,

potrivit cărora, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente,

după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau

a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente

să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea

instanței de fond.

Rezultă din textul legal

sus-menționat că, pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere

a efectelor unui act administrativ, este necesar să se constate, în primul rând,

existența unui caz bine justificat.

Conform art. 2 alin. (1)

lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări

legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă

în privința legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția

existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc

argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ

aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a

interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ, trebuie să

existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, este

de subliniat faptul că, în prezent, principiul legalității a devenit un principiu

fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai

a legii de către destinatarii ei: cetățeanul și statul.

În sistemul juridic românesc,

acest principiu este reglementat de art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (2) din Constituție.

Astfel, primul text constituțional precizează faptul că, în România, respectarea

Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie. Pe de altă parte,

al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus

de lege.

În cazul actelor administrative,

legalitatea înseamnă recunoașterea caracterului valabil al actelor și al efectelor

lor până în momentul anulării, în baza prezumției de legalitate. Chiar dacă beneficiază

de putere discreționară, autoritățile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare

a executării și executare în concret au obligația să o realizeze; așadar, între

actul administrativ și lege există în mod necesar un raport de subordonare.

În speța de față, Înalta

Curte constată că suntem în prezența unui caz bine justificat în raport de următoarele

argumente:

În primul rând, așa cum

a reținut și prima instanță, prin actul administrativ analizat, emis la data de

03 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor bănești

cuvenite intimaților pe luna iunie 2009.

Prin această măsură, Înalta

Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul

neretroactivității, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României, care

prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale

mai favorabile.

În acest sens, se impune

a preciza că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situații

existente înainte de momentul emiterii actului.

În jurisprudența instanțelor

de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu

general de drept, ceea ce i-a permis să se impună și actelor administrative.

Trebuie precizat, de asemenea,

că interdicția retroactivității actelor administrative nu este numai un principiu

interpretativ, ci condiționează însăși legalitatea acestor acte.

În cauza de față, Înalta

Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea

actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a prevederilor

art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege.

În raport cu aceste prevederi

legale, plata salariilor nu poate fi, deci, diminuată de nicio autoritate publică,

în alte condiții decât cele prevăzute de dispozițiile legale în vigoare.

În ceea ce privește noțiunea

de pagubă iminentă, art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, modificată,

o definește ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea

previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Această condiție legală

este, de asemenea, îndeplinită în speță, fiind vorba de diminuarea unor drepturi

salariale; acest prejudiciu material este viitor și previzibil cu evidență, în contextul

derulării raporturilor de serviciu dintre reclamanți și stat.

Față de cele arătate,

apreciind că în mod corect instanța de fond a reținut că, în cauză, sunt întrunite

condițiile prevăzute de lege pentru suspendarea actelor administrative, Înalta Curte,

în temeiul art. 312 C. proc. civ., va respinge recursul declarat de pârât, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat

de Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești împotriva sentinței civile

nr. 2975 din 29 septembrie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință

publică, astăzi 10 decembrie 2009.