ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 475/2012

Obiectul excepției de nelegalitate Prin acțiunea înregistrată pe rolul Tribunalului București, secția a VIII-a civilă, conflicte de muncă și asigurări sociale, reclamantul B.A., în contradictoriu cu pârâta Casa de Pensii a Municipiului București, a solicitat anularea Deciziei nr. 232153/20 august 2010 emisă de Casa Locală de Pensii Sector 2 privind recalcularea pensiei de serviciu. În cadrul litigiului respectiv, reclamantul a invocat excepția de nelegalitate a H.G. nr. 737/2010 privind metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu prevăzute la art. 1 lit. c) - h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor. Prin Încheierea de ședință din data de 6 iunie 2011, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, Tribunalul București a dispus sesizarea Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, cu soluționarea excepției de nelegalitate invocată de reclamant.

Soluția pronunțată de Curtea de apel cu privire la excepția de nelegalitate Prin Sentința civilă nr. 4889 din 06 septembrie 2011, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins excepția de nelegalitate invocată de reclamantul B.A. în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Casa de Pensii a Municipiului București și Casa Națională De Pensii Publice, ca neîntemeiată. Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut că este neîntemeiată susținerea reclamantului că H.G. nr. 737/2010 încalcă dispozițiile art. 44 din Constituție și reglementările europene care ocrotesc dreptul de proprietate, având în vedere că Legea nr. 119/2010 a făcut obiectul unor excepții de neconstituționalitate respinse prin Deciziile Curții Constituționale nr. 871 din 25 iunie 2010 și nr. 873 din 25 iunie 2010. Instanța a avut în vedere că, prin Decizia nr. 871 din 25 iunie 2010, Curtea Constituțională a reținut că dispozițiile Legii nr. 119/2010 sunt constituționale în raport cu prevederile art. 44 din Constituție și ale art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, iar, prin Decizia nr. 873 din 25 iunie 2010, instanța de contencios constituțional a reținut că dispozițiile art. 1 lit. a), b) și d) - i) și art. 2 - 12 din Legea nr. 119/2010 sunt constituționale, iar dispozițiile art. 1 lit. c) din aceeași lege sunt neconstituționale în raport cu prevederile art. 124 alin. (3) și art. 132 alin. (1) din Constituție. Pornind de la aspectele reținute de Curtea Constituțională, instanța de fond a apreciat că, atâta timp cât actul normativ de bază - Legea nr. 119/2010 - nu încalcă normele constituționale, întrucât dreptul la pensie vizează pensia obținută în sistemul general de pensionare, neexistând un drept constituțional la pensia specială, deci la suplimentul financiar acordat de stat, iar partea necontributivă a pensiei de serviciu este un drept câștigat doar cu privire la prestațiile de asigurări sociale realizate până la data intrării în vigoare a noii legi, nu se poate concluziona că H.G. nr. 737/2010 prezintă elementele de nelegalitate invocate de reclamant. Curtea de apel a mai reținut că instanța de contencios constituțional a analizat Legea nr. 119/2010 și sub aspectul respectării art. 20 din Constituție prin raportare la Declarația Universală a Drepturilor Omului (art. 17 cu privire la dreptul de proprietate, art. 23 pct. 3 cu privire la dreptul la o retribuire echitabilă și la protecția socială și art. 25 pct. 1 privind dreptul la un nivel de trai decent), dar și la Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (art. 1 privind demnitatea umană, art. 17 alin. 1 privind dreptul de proprietate, art. 25 privind drepturile persoanelor în vârstă, art. 34 alin. 1 privind securitatea socială și asistența socială și art. 52 alin. 1 privind întinderea și interpretarea drepturilor și principiilor). În consecință, instanța a apreciat că nu se poate reține că H.G. nr. 737/2010 contravine dispozițiilor din Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii Europene și celor cuprinse în Declarația Universală a Drepturilor Omului, enumerate în motivarea excepției, care coincid cu cele în raport de care au fost formulate criticile de neconstituționalitate apreciate neîntemeiate.

Recursul declarat de reclamantul B.A. Împotriva sentinței pronunțate de Curtea de apel a declarat recurs reclamantul B.A., care a criticat-o pentru nelegalitate și netemeinicie, invocând dispozițiile art. 304 1 C. proc. civ. Printr-o primă critică din recurs, recurentul-reclamant susține că instanța de fond nu a avut în vedere niciunul dintre motivele invocate în susținerea excepției de nelegalitate. Susține recurentul-reclamant că nelegalitatea H.G. nr. 737/2010 este recunoscută prin faptul că a fost abrogată de art. 4 din O.U.G. nr. 59/2011, prin expunerea de motive la respectiva ordonanță de urgență. În aceste condiții, recurentul-reclamant susține că pot fi supuse controlului de legalitate și actele administrative abrogate, așa cum s-a reținut în jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție. Arată recurentul că H.G. nr. 737/2010 contravine prevederilor legii în baza cărora i-a fost calculat pensia de serviciu, prevederi care erau în vigoare la data emiterii și aplicării hotărârii de Guvern și care au fost abrogate abia la data de 01 noiembrie 2011, prin art. 196 din Legea nr. 263/2010. De asemenea, recurentul consideră că instanța de fond nu a avut în vedere faptul că prevederile H.G. nr. 737/2010 devin lipsite de obiect în raport cu prevederile art. 2 lit. a) și art. 3 din O.U.G. nr. 67/2007 și față de dispozițiile art. 194 din Legea nr. 263/2010. Totodată, recurentul critică faptul că instanța nu a ținut seama de împrejurarea că H.G. nr. 737/2010 contravine jurisprudenței Secțiilor Unite ale Înaltei Curți de Casație și Justiție în ceea ce privește drepturile dobândite. Sub un alt aspect, recurentul arată, în notele scrise depuse la dosar, că prevederile H.G. nr. 737/2010 sunt nelegale în raport cu prevederile art. 148 alin. (2), (3) și (4) din Constituție și ale reglementărilor europene care trebuie să fie aplicate cu preeminență. În acest sens, se invocă Raportul reuniunii de consultare privind încadrarea sistemelor speciale de asigurări sociale și/sau de pensii în sistemele de securitate socială legate de profesie, așa cum sunt definite în Directiva 86/378/EEC, modificată prin Directiva 96/97/EC și se susține că este obligatorie aplicarea directivelor, precum și a prevederilor O.U.G. nr. 67/2007. În acest sens, recurentul invocă dispozițiile art. 14 din Directiva 2006/54/CE a Parlamentului European și a Consiliului. Mai susține recurentul-reclamant că aspectele de politică economică reținute de Curtea Constituțională în motivarea Deciziei nr. 871/2010 rămân în afara reglementărilor europene în domeniul pensiilor în raport cu jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene în cauzele C-385/08 și C-386/08 și afirmă că H.G. nr. 737/2010 face parte dintr-un mecanism de anulare a obligațiilor fixate statutului român prin Raportul reuniunii de consultare menționat anterior, de care statul s-a derobat prin adoptarea Legii nr. 119/2010. În final, recurentul-reclamant invocă faptul că revine judecătorului național competența de aplicare cu prioritate a dreptului comunitar/în sensul celor reținute de Curtea de Justiție a Uniunii Europene în cauza C-314/08, Hotărârea din 19 noiembrie 2009. La termenul de judecată din data de 2 februarie 2012, recurentul-reclamant invocă excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 99 lit. a) din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor/astfel cum a fost modificat prin art. I pct. 3 din Legea nr. 24/2012 care se referă la răspunderea disciplinară a magistratului pentru nerespectarea deciziilor Curții Constituționale. Susține că cererea de chemare în judecată se întemeiază pe preeminența dreptului comunitar/iar judecătorul fondului a avut în vedere, la pronunțarea soluției atacate, dispozițiile Curții Constituționale prin care s-a constatat constituționalitatea Legii nr. 119/2010. Apreciază că excepția invocată este admisibilă/fiind îndeplinite condițiile art. 29 alin. 1 din Legea nr. 47/1992 și solicită sesizarea Curții Constituționale în vederea soluționării excepției invocate.

Apărarea intimatei-pârâte Casa Națională de Pensii Publice Intimata-pârâtă Casa Națională de Pensii Publice a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, susținând, în esență că H.G. nr. 737/2010 este legală, fiind emisă în temeiul dispozițiilor art. 108 din Constituție și art. 3 alin. (3) din Legea nr. 119/2010, cu respectarea dispozițiilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă.

Considerentele Înaltei Curți asupra cererii de sesizare a Curții Constituționale și asupra recursului formulat 5.1. Examinând admisibilitatea cererii de sesizare a Curții Constituționale cu privire la textul criticat cu excepția de neconstituționalitate, Înalta Curte constată că nu sunt îndeplinite toate condițiile impuse prin art. 29 alin. (1) - (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale. Potrivit art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992: "Curtea Constituțională decide asupra excepțiilor ridicate în fața instanțelor judecătorești sau de arbitraj comercial privind neconstituționalitatea unei legi sau ordonanțe ori a unei dispoziții dintr-o lege sau dintr-o ordonanță în vigoare, care are legătură cu soluționarea cauzei în orice fază a litigiului și oricare ar fi obiectul acestuia." Condiția relevanței excepției, care impune ca normele criticate să aibă incidență în soluționarea cauzei respective, nu trebuie analizată in abstracta și dedusă din orice fel de tangență a prevederilor legale în discuție cu litigiul aflat pe rolul instanței. Astfel se impune o analiză riguroasă, în care să fie luat în calcul interesul procesual al rezolvării excepției de neconstitutionalitate, prin prisma elementelor cadrului procesual și a stadiului concret în care se află litigiul. Față de obiectul cererii de chemare în judecată, având în vedere considerentele reținute de Curtea de apel în cuprinsul Sentinței civile nr. 4889 din 06 septembrie 2011 și analizând motivele de recurs invocate, Înalta Curte apreciază că se impune respingerea cererii de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstitutionalitate a prevederilor art. 99 lit. ș) din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor, astfel cum a fost modificat prin art. I pct. 3 din Legea nr. 24/2012 reținând că prin motivele invocate de recurent nu se aduc critici de neconstitutionalitate a prevederilor legale respective, precum și faptul că dispozițiile invocate nu au legătură cu fondul cauzei, nefiind îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992. 5.2. Examinând cauza în raport de actele și lucrările dosarului, de criticile formulate de recurent, precum și de reglementările legale incidente, inclusiv cele ale art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele expuse în continuare. În cadrul procedurii reglementate de art. 4 din Legea nr. 554/2004, instanța de contencios administrativ învestită cu soluționarea unei excepții de nelegalitate analizează concordanța actului administrativ supus analizei cu actele normative cu forță juridică superioară în temeiul și în executarea cărora a fost emis, ținând seama de principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituție și de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Potrivit prevederilor art. 3 alin. (3) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor, "în termen de 15 zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, se elaborează metodologia de recalculare a pensiilor prevăzute la art. 1, care se aprobă prin hotărâre a Guvernului". În temeiul acestor prevederi legale, precum și al dispozițiilor art. 108 din Constituția României, Guvernul României a adoptat Hotărârea nr. 737/2010 privind metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu prevăzute la art. 1 lit. c) - h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor. Așa cum o arată și titlul actului administrativ normativ contestat, prin conținutul acestuia se reglementează "metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu prevăzute la art. 1 lit. c) - h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor", constituind normele procedurale efective de punere în executare a dispozițiilor legale în temeiul cărora a fost emis actul administrativ în discuție." H.G. nr. 737/2010 nu conține, așadar, principii sau norme de drept substanțial referitoare la pensii, acestea fiind reglementate de Legile nr. 19/2000 și nr. 119/2010, dispozițiile acestui din urmă act normativ constituind și temeiul legal al emiterii actului administrativ contestat. Aceasta rezultă din însuși conținutul actului administrativ contestat, raportat la prevederile art. 3 alin. (3) din Legea nr. 119/2010, care definesc în mod explicit rolul și sfera de reglementare a actului emis în temeiul și aplicarea acestei legi, respectiv acela de a se constitui într-o sumă de procedee tehnice, practice, pe baza cărora să se realizeze operațiunea de transformare a pensiilor de serviciu în pensii în înțelesul Legii nr. 19/2000; H.G. nr. 737/2010 îndeplinește, deci, o simplă funcție metodologică (tehnică) iar nu un rol creator sau modificator de drepturi, de natura celor invocate de recurentul-reclamant, care prin criticile aduse vizează, în realitate, Legea nr. 119/2010, criticile neputând fi, însă, transpuse în procedurale control a legalității actului administrativ contestat. Rolul Hotărârii Guvernului nr. 737/2010, precum și sfera de aplicare a acesteia, se rezumă la stabilirea instrumentelor de ordin procedural, practic, care să permită aplicarea dispozițiilor actului legislativ cu forță juridică superioară, care este Legea nr. 119/2010, pentru a cărei executare a fost emis actul administrativ contestat și ale cărei dispoziții nu le încalcă. Or, prin Decizia nr. 871 din 25 iunie 2010, Curtea constituțională a statuat că dispozițiile Legii privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor sunt constituționale, instanța constituțională analizând legea respectivă inclusiv din perspectiva prevederilor și principiilor constituționale și comunitare invocate în speța de față, după cum urmează: art. 1 alin. (5) referitor la respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor, art. 15 alin. (2) referitor la neretroactivitatea legii civile, art. 16 alin. (1) privind egalitatea în drepturi a cetățenilor, art. 44 privind dreptul de proprietate privată, art. 47 referitor la nivelul de trai și dreptul la pensie, art. 53 privind restrângerea exercițiului unor drepturi sau libertăți și art 135 alin. (2) lit. f) privind obligația starului de a asigura crearea condițiilor necesare pentru creșterea calității vieții, precum și prevederile art. 20 din Constituție prin raportare la următoarele acte internaționale: Primul Protocol adițional la Convenția pentru "apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, și anume art. 1 referitor la proprietate; Declarația Universală a Drepturilor Omului, și anume art. 17 cu privire la dreptul de proprietate, art. 23 pct. 3 cu privire la dreptul la o retribuire echitabilă și la protecție socială și art. 25 pct. 1 privind dreptul la un nivel de trai decent; Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, și anume art. 1 privind demnitatea umană, art. 17 alin. (1) privind dreptul de proprietate, art. 25 privind drepturile persoanelor în vârstă, art. 34 alin. (1) privind securitatea socială și asistența socială și art. 52 alin. (1) privind întinderea și interpretarea drepturilor și principiilor. Față de cele prezentate se va reține că, prin criticile de nelegalitate formulate, reclamantul-recurent își manifestă nemulțumirea, în realitate, față de dispozițiile de ordin substanțial cuprinse în Legea nr. 119/2010, ce constituie temeiul emiterii de către Guvern a actului administrativ contestat, iar nu față de normele pur tehnice, de aplicare a legii, conținute de acest din urmă act. Cu referire la criticile raportate la dispozițiile O.U.G. nr. 59/2001, Înalta Curte reține că abrogarea H.G. nr. 737/2010 prin O.U.G. nr. 59/2011, ca eveniment de tehnică legislativă intervenit după intrarea în vigoare a actului respectiv, nu este de natură a demonstra nelegalitatea respectivei hotărâri a Guvernului. De altfel, în debutul ordonanței de urgență care conține expunerea motivelor care au fundamentat adoptarea actului nu sunt identificate elemente care să conducă la concluzia că H.G. nr. 737/2010 este nelegală. Totodată, așa cum s-a reținut anterior, legalitatea H.G. nr. 737/2010 se analizează în raport cu dispozițiile actelor normative cu forță juridică superioară în temeiul și în executarea cărora a fost emis, ținând seama de principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative, astfel că un act normativ ulterior, cum este O.U.G. nr. 59/2011, nu poate fundamenta ideea că actul administrativ cu caracter normativ emis anterior și în baza unei alte reglementări ar fi fost emis în mod nelegal. Cu referire la critica din recurs în sensul că H.G. nr. 737/2010 contravine principiului drepturilor câștigate, instanța are în vedere faptul că problema atingerii aduse acestui principiu a fost analizată și de Curtea Constituțională care, în considerentele Deciziei nr. 873/2010, a argumentat că Legea nr. 119/2010, în temeiul și pentru executarea căreia a fost adoptată H.G. nr. 737/2010, nu contravine acestui principiu (pct. I paragrafele 3 și 4 din motivarea Deciziei nr. 873/2010 a Curții Constituționale). Susținerile din recurs, întemeiate pe Directiva Consiliului Comunităților Europene 86/378/CEE din 24 iulie 1986 și Directiva 2006/54/CE a Parlamentului European și a Consiliului Uniunii Europene, nu pot fi primite atâta timp cât cele două acte reglementează punerea în aplicare a principiului egalității de tratament între bărbați și femei în cadrul regimurilor profesionale de securitate socială, iar H.G. nr. 737/2010 nu cuprinde nicio dispoziție care să prevadă vreo distincție între bărbați și femei cu privire la dreptul la pensie, astfel că nu se poate reține existența vreunui motiv de nelegalitate a actului administrativ contestat sub aspectul nerespectării celor două directive. Sub acest aspect, Înalta Curte are în vedere și faptul că, în considerentele Deciziei nr. 873/2010, Curtea Constituțională a reținut că nici dispozițiile Legii nr. 119/2010 nu intră în conflict cu Directiva 96/97/CE a Consiliului Uniunii Europene de modificare a Directivei 86/378/CEE, "care creează cadrul legal la nivelul Uniunii Europene pentru ca statele membre, în considerarea locului și a rolului unui anumit sector profesional să stabilească pentru acesta un regim profesional de securitate socială, cu respectarea principiului egalității de tratament între bărbați și femei". Astfel fiind, atâta timp cât actul normativ cu forță juridică superioară nu intră în conflict cu actul european menționat, nici actul administrativ subsidiar - H.G. nr. 737/2010 - emis pentru executarea și în limitele impuse de actul de bază (Legea nr. 119/2010) nu contravine reglementării respective. Așa fiind, constatându-se că actul administrativ contestat nu încalcă prevederile legale pentru a căror executare a fost emis și că în mod just, prima instanță a apreciat că este neîntemeiată excepția de nelegalitate a Hotărârii Guvernului nr. 737/2010, recursul va fi respins, cu consecința menținerii sentinței atacate ca fiind temeinică și legală. Mai mult, H.G. nr. 737/2010 a făcut obiectul unor acțiuni privind anularea acesteia, însă jurisprudența constantă a instanței de recurs de contencios administrativ este în sensul respingerii acestora (exemplu Decizia nr. 3831 din 30 iunie 2011). Astfel, în acest context, criticile de nelegalitate invocate în cuprinsul excepției de nelegalitate sunt nefondate, neexistând argumente care să conducă la concluzia că H.G. nr. 737/2010 a depășit cadrul normativ fixat prin Legea nr. 119/2010, cu forță juridică superioară care a făcut deja obiectul controlul de constituționalitate, sub aspectele criticate de reclamant, constatate ca fiind constituționale. De altfel, și jurisprudența constantă a Înaltei Curți în ceea ce privește excepția de nelegalitate a H.G. nr. 737/2010 este în sensul respingerii acestei excepții (exemplu Deciziile nr. 2164/2012, nr. 613/2012, nr. 335/2012, nr. 3897/2012 și nr. 1865/2011), soluția instanței de recurs înscriindu-se în cerințele scopului final al actului de justiție și anume, acela de a asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii. Pentru considerentele expuse, Înalta Curte constată că sentința recurată nu este afectată de niciunul din motivele de casare sau modificare în sensul dispozițiilor art. 304 și art. 304 1 C. proc. civ., astfel încât, în temeiul art. 312 alin. 1 teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, Înalta Curte va respinge recursul formulat de reclamant ca nefondat.