ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4167/2012

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Obiectul excepției de nelegalitate și procedura derulată în fața primei instanțe Prin Încheierea de ședință din data de 26 septembrie 2011, Tribunalul București, secția a VIII-a conflicte de muncă și asigurări sociale, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, a învestit Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, cu soluționarea excepției de nelegalitate a dispozițiilor H.G. nr. 737/2010, invocată de către reclamantă, dispunând suspendarea judecății cauzei până la soluționarea acestei excepții. În motivarea excepției, reclamanta a arătat că H.G.

nr. 737/2010 privind metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu este nelegală, întrucât emiterea și aplicarea sa contravine prevederilor articolelor legii în baza cărora i s-a calculat pensia de serviciu, în vigoare la data emiterii și aplicării hotărârii Guvernului, articole abrogate numai de la 1 ianuarie 2011 prin Legea nr. 263/2010. A mai arătat că dispozițiile actului administrativ atacat contravin prevederilor art. 44 din Constituția României dar și normelor de drept comunitar, în speță art. 157 alin. (2) TFUE, art. 17 alin. (1) din Carta Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene și art. 6 din CEDO, prin reducerea semnificativă a drepturilor salariale și de natură salarială, precum și a prestațiilor de asigurări sociale având loc o ingerință în dreptul său de proprietate căruia i-a fost afectată însăși substanța.

Învestită cu soluționarea cauzei, Curtea de Apel București a dispus citarea Guvernul României, în calitate de emitent al actului contestat. Reclamanta a depus la dosar cerere precizătoare a excepției de nelegalitate invocată, solicitând constatarea nelegalității H.G. nr. 737/2010 privind metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu prevăzute la art. 1 lit. c) - h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor și anularea tuturor efectelor produse. Totodată, a precizat că prin art. 4 din O.U.G. nr. 59/2011 pentru stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor prevăzute la art. 1 lit. c) - h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor, H.G.

nr. 737/2010 a fost abrogată. Prin întâmpinare, Guvernul României a solicitat respingerea excepției de nelegalitate, ca inadmisibilă, întrucât textul legii prevede că această excepție poate avea ca obiect numai actele administrative cu caracter individual nu și pe cele cu caracter normativ, cum este cazul de speță, iar pe fond a solicitat respingerea acțiunii, ca neîntemeiată. Prin apărările formulate, Casa Națională de Pensii Publice a invocat excepția lipsei calității procesuale întrucât nu este emitentul actului administrativ atacat, solicitând respingerea acțiunii ca fiind inadmisibilă și îndreptată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă, iar pe fond a cerut respingerea acțiunii, iar Ministerul Muncii Familiei și Protecției Sociale a formulat cerere de intervenție în interesul pârâtului Guvernului României, solicitând respingerea excepției de nelegalitate.

2. Hotărârea Curții de apel Prin Sentința nr. 7.344 din 6 decembrie 2011, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins excepția lipsei de obiect și excepția inadmisibilității. Prin aceeași sentință, a admis excepția de nelegalitate invocată de reclamant, constatând nelegalitatea H.G nr. 737/2010. Pentru a pronunța această soluție, Curtea de apel a reținut, în esență, următoarele: În privința excepțiilor lipsei de obiect și inadmisibilității, instanța a reținut că actul atacat a produs în perioada în care a fost în vigoare efecte juridice, astfel încât contestarea lui tinde la înlăturarea efectelor produse. În aceste condiții, abrogarea actului nu prezintă nicio relevanță.

A mai reținut că alin. (2) al art. 4 din Legea 554/2004 nu face nicio distincție între actele cu caracter normativ și cele cu caracter individual. Pe fondul excepției de nelegalitate, Curtea de apel a reținut că H.G. nr. 737 din 21 iulie 2010 privește metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu prevăzute la art. 1 lit. c) - h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor. Curtea de apel a reținut că prin această metodologie de calcul se reglementează o situație juridică ce nu a fost avută în vedere de legiuitor conform Legii nr. 119/2010, aceea a luării în calcul a vechilor decizii, în cazul în care la emiterea acestora a fost determinat și punctajul mediu anual în sistemul public, în condițiile în care potrivit art. 3 din lege, pensiile se recalculează prin determinarea punctajului mediu anual și a cuantumului fiecărei pensii.

Punctajul mediu anual în sistemul public calculat potrivit Legii nr. 19/2000 la momentul emiterii deciziei de pensionare pentru anumite categorii de persoane nu are nicio relevanță sub aspectul stabilirii pensiei de serviciu, astfel încât persoanele respective nu aveau niciun interes să atace decizia de pensionare prin care s-a determinat un astfel de punctaj. De asemenea, potrivit aceleiași metodologii de calcul, recalcularea pensiei se realizează pe baza unor acte depuse în dovedirea unor situații de fapt anterioare și a îndeplinirii altor condiții legale, cele în vigoare la momentul constituirii dosarului.

Or, dispozițiile art. 11 din hotărâre pot fi interpretate ca o aplicare a principiului aplicării imediate a legii noi (hotărârile judecătorești anterioare intrării în vigoare a legii noi fiind date în aplicarea dispozițiilor legale în vigoare la momentul pronunțării), însă normele respective nu asigură respectarea standardelor de calitate ale unui act normativ - precizie și previzibilitate. Prima instanță a reținut astfel, față de conținutul dispozițiilor constatate ca fiind nelegale, că metodologia adoptată prin hotărârea sus-menționată constituie un tot unitar, urmând a se constata nelegalitatea actului administrativ în întregime. Împrejurarea că principiile Curții Europene a Drepturilor Omului invocate prin acțiune se raportează la dispozițiile legii în executarea căreia a fost adoptată Hotărârea de Guvern atacată în cauză, și nu la prevederile H.G.

nr. 737/2010, nu poate sta la baza înlăturării acestor apărări. Neconformitatea cu reglementările internaționale privitoare la drepturile fundamentale ale omului a actului normativ ce stă la baza celui administrativ constituie un viciu grav de ilegalitate a celui din urmă. Odată ce se constată că o lege internă contravine Convenției și în consecință aceasta nu se aplică, actul administrativ adoptat pentru executarea legii interne rămâne fără fundament juridic. Curtea de apel a reținut că Decizia Curții Constituționale referitoare la constituționalitatea Legii nr. 119/2010 raportat la art. 20 din Constituție nu are caracter obligatoriu în ceea ce privește interpretarea și aplicarea în speță a Convenției, instanța judecătorească având competența de a aplica direct dispozițiile Convenției, astfel cum sunt interpretate prin jurisprudența Curții Europene.

Judecătorul fondului a reținut că pensia de serviciu - privită în cele două componente ale sale - cea contributivă și cea compensatorie - constituie un bun în sensul art. 1 din Protocolul 1 adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului. De la momentul stabilirii acestui drept în raportul juridic concret, prin decizia de pensionare, acest "bun" implică în mod necesar și așteptarea legitimă a executării în viitor periodic, lunar, a obligației corelative dreptului recunoscut. Având această așteptare legitimă, bazată pe dispozițiile legii în vigoare, titularii dreptului la pensie de serviciu au prefigurat un viitor, constituind în acord cu aceste planuri relații socio-economice guvernate de norme juridice, și-au asumat obligații, contând pe caracterul previzibil al normelor legale.

Speranța legitimă și rezonabilă ca valoare patrimonială și deci, ca bun, a fundamentat soluția fostei Comisii Europene a Drepturilor Omului în cauza Storksen c/Norvege din 1994, unde a reținut că licența pentru exercițiul unei activități economice poate conferi titularului ei un drept protejat prin art. 1 dacă a dat naștere pentru titularul ei la o speranță legitimă și rezonabilă cu privire la caracterul ei de durată și la posibilitatea obținerii de avantaje ce rezultă din exercițiul activității care-i face obiectul în mod continuu. Cuantumul efectiv al pensiei este supus fluctuațiilor în funcție de politica economică a statului, însă elementele de bază ale dreptului la pensie specială, substanța dreptului, nu poate fi înlăturată decât în condițiile unanim acceptate în aplicarea principiului protecției proprietății.

Astfel cum a reținut și Curtea Constituțională, partea necontributivă a pensiei de serviciu nu constituie un privilegiu, ci "o compensare parțială a inconvenientelor ce rezultă din rigoarea statutelor speciale" - Decizia Curții Constituționale nr. 20 din 2 februarie 2000. Dreptul la pensie de serviciu, derogator de la regimul public de pensii, este recunoscut în statele Uniunii Europene.

În concluzie, Curtea de apel a reținut că între scopurile urmărite prin adoptarea legii și măsura luată prin aceasta - suprimarea dreptului la pensie specială (de serviciu), compus din partea contributivă și cea necontributivă, și înlocuirea acestuia cu dreptul la pensie bazate pe principiul contributivității, cu efectul scăderii dramatice a nivelului de trai al pensionarilor ce se aflau în plata pensiilor de serviciu cu procente cuprinse între 50 și 80%, fără vreo măsură alternativă, fără ca persoanele respective să poată pregăti trecerea la un nivel de trai mai redus cu cel puțin jumătate, fără a avea posibilitatea de a-și întregi pe altă cale veniturile - nu există un "just echilibru". Legitimitatea scopului urmărit de stat cu privire la situația de criză economică și financiară este de necontestat.

Această realitate poate justifica adoptarea de măsuri ce reclamă urgență și pot consta în limitarea, într-un cuantum și pentru un interval de timp rezonabil, a drepturilor recunoscute de lege, dar nu suprimarea acestora (pierderea totală și definitivă a dreptului). 3. Calea de atac exercitată în cauză Împotriva acestei sentințe au declarat recurs Guvernul României, Casa de Pensii a Municipiului București și Casa Națională de Pensii Publice, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, după cum urmează: 3.1. Guvernul României a criticat sentința, în temeiul art. 304 pct. 9 și 304 1 din C. proc. civ., solicitând modificarea ei în sensul respingerii excepției de nelegalitate, în principal, ca inadmisibilă și, în subsidiar, ca neîntemeiată.

Recurentul a arătat că excepția de nelegalitate este inadmisibilă, întrucât textul legii prevede că această excepție poate avea ca obiect numai actele administrative cu caracter individual nu și pe cele cu caracter normativ, cum este cazul de speță. Pe fondul excepției de nelegalitate, recurentul a susținut că H.G. nr. 737/2010 a fost adoptată în temeiul art. 108 din Constituția României, republicată, și al art. 3 alin. (3) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor, ale cărei dispoziții au fost constatate ca fiind constituționale prin Decizia nr. 871 din 25 iunie 2010 a Curții Constituționale, referitoare la situația reclamantei. De asemenea, la elaborarea sa au fost respectate dispozițiile Legii nr. 24/2000 privind Normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cât și cele ale Regulamentului aprobat prin H.G.

nr. 561/2009, iar proiectul a fost avizat favorabil de autoritățile publice interesate în aplicarea acestuia, cât și de Consiliul Legislativ. 3.2. Casa de Pensii a Municipiului București și-a întemeiat calea de atac pe prevederile art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc. civ., arătând că în mod greșit a fost admisă excepția de nelegalitate a H.G. nr. 737/2010, întrucât aceasta a fost adoptată potrivit prevederilor art. 3 alin. (3) din Legea nr. 119/20101 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor, precum și a dispozițiilor art. 108 din Constituția României și nu conține principii sau norme de drept substanțial referitoare la pensii, acestea fiind reglementate de Legea nr. 19/2000 și nr. 119/2010, dispozițiile acesteia din urmă constituind și temeiul legal al actului administrativ contestat.

H.G. nr. 737/2010 a îndeplinit o simplă funcție metodologică, neavând rol creator sau modificator de drepturi, rezumându-se la stabilirea instrumentelor de ordin procedural care să permită aplicarea dispozițiilor actului normativ cu forță juridică superioară, respectiv Legea nr. 119/2010 pentru a cărui executare a fost emis, ale cărei dispoziții au fost constatate ca fiind constituționale prin Decizia nr. 871 din 25 iunie 2010 a Curții Constituționale, referitoare la situația reclamantei. Abrogarea H.G. nr. 737/2010 nu are semnificația recunoașterii nelegalității actului pentru motivele invocate în cuprinsul excepției de nelegalitate, care, de altfel, vizează, în realitate, Legea nr. 119/2010.

3.3. Recurenta-pârâtă Casa Națională de Pensii Publice a criticat sentința în temeiul art. 304 pct. 7 și 9 și art. 304 1 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, modificarea sentinței atacate, în sensul respingerii excepției de nelegalitate ca inadmisibilă și îndreptată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă, iar pe fond ca neîntemeiată. Recurenta a arătat că H.G. nr. 737/2010 nu mai este în vigoare și nu mai produce efecte juridice, fiind abrogată prin O.U.G. nr. 59/2011, iar începând cu 1 ianuarie 2011 a intrat în vigoare Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, act normativ care a abrogat legislația privind acordarea pensiilor de serviciu, susținând că nu există temei legal pentru menținerea în plată a pensiei de serviciu stabilită în temeiul O.U.G nr. 36/2003 privind sistemul de pensionare a membrilor personalului diplomatic și consular, aprobată prin Legea nr. 595/2003, cu modificările și completările ulterioare.

Recurenta invocă și jurisprudența constantă a instanțelor de contencios administrativ în ceea ce privește excepția de nelegalitate a H.G. nr. 737/2010, susținând că toate motivele invocate de reclamantă în cuprinsul excepției de nelegalitate sunt neîntemeiate. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor Examinând cauza prin prisma motivelor invocate de recurenții-pârâți și a prevederilor art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate numai în limitele și pentru considerentele care vor fi expuse în continuare, cu precizarea prealabilă că, în măsura în care se referă la aceleași chestiuni de drept, criticile formulate de recurenți vor fi grupate și li se va răspunde prin argumente comune.

Criticile referitoare la soluția privind excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de recurenta Casa Națională de Pensii Publice nu pot fi reținute, întrucât menținerea acesteia în cauza având ca obiect excepția de nelegalitate a fost făcută doar pentru opozabilitatea hotărârii pronunțate într-o astfel de cauză, în raport cu acțiunea pe fond unde această autoritate figurează ca parte, efectele excepției de nelegalitate raportându-se doar cu privire la emitentul H.G. nr. 737/2010.

În ceea ce privește criticile care vizează fondul cauzei, instanța de control judiciar reține următoarele: Potrivit prevederilor art. 3 alin. (3) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor, "în termen de 15 zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, se elaborează metodologia de recalculare a pensiilor prevăzute la art. 1, care se aprobă prin hotărâre a Guvernului". În temeiul acestor prevederi, dar și al dispozițiilor art. 108 din Constituția României, Guvernul României a adoptat Hotărârea nr. 737/2010 privind metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu prevăzute la art. 1 lit. c) - h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor.

Prin conținutul acestui act administrativ se reglementează "metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu prevăzute la art. 1 lit. c) - h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor", constituind normele procedurale efective de punere în executare a dispozițiilor legale în temeiul cărora a fost emis actul administrativ în discuție. H.G. nr. 737/2010 nu conține, așadar, principii sau norme de drept substanțial referitoare la pensii, acestea fiind reglementate de Legile nr. 19/2000 și nr. 119/2010, dispozițiile acestui din urmă act normativ constituind și temeiul legal al emiterii actului administrativ contestat.

Aceasta rezultă din însuși conținutul actului administrativ contestat, raportat la prevederile art. 3 alin. (3) din Legea nr. 119/2010, care definesc în mod explicit rolul și sfera de reglementare a actului emis în temeiul și aplicarea acestei legi, respectiv acela de a se constitui într-o sumă de procedee tehnice, practice, pe baza cărora să se realizeze operațiunea de transformare a pensiilor de serviciu în pensii în înțelesul Legii nr. 19/2000. H.G. nr. 737/2010 îndeplinește, deci, o simplă funcție metodologică (tehnică) iar nu un rol creator sau modificator de drepturi, de natura celor invocate de intimata-reclamantă, care prin criticile aduse vizează, în realitate, Legea nr. 119/2010, criticile neputând fi, însă, transpuse în procedurale control a legalității actului administrativ contestat.

Rolul Hotărârii Guvernului nr. 737/2010, precum și sfera de aplicare a acesteia, se rezumă la stabilirea instrumentelor de ordin procedural, practic, care să permită aplicarea dispozițiilor actului legislativ cu forță juridică superioară, care este Legea nr. 119/2010, pentru a cărei executare a fost emis actul administrativ contestat și ale cărei dispoziții nu le încalcă. Prin Decizia nr. 871 din 25 iunie 2010, Curtea Constituțională a statuat că dispozițiile Legii privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor sunt constituționale.

Instanța constituțională a analizat legea respectivă, inclusiv din perspectiva prevederilor și principiilor constituționale și comunitare invocate în speța de față, după cum urmează: art. 1 alin. (5) referitor la respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor, art. 15 alin. (2) referitor la neretroactivitatea legii civile, art. 16 alin. (1) privind egalitatea în drepturi a cetățenilor, art. 44 privind dreptul de proprietate privată, art. 47 referitor la nivelul de trai și dreptul la pensie, art. 53 privind restrângerea exercițiului unor drepturi sau libertăți și art. 135 alin. (2) lit. f) privind obligația statului de a asigura crearea condițiilor necesare pentru creșterea calității vieții, precum și prevederile art. 20 din Constituție prin raportare la următoarele acte internaționale: Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, și anume art. 1 referitor la proprietate; Declarația Universală a Drepturilor Omului, și anume art. 17 cu privire la dreptul de proprietate, art. 23 pct. 3 cu privire la dreptul la o retribuire echitabilă și la protecție socială și art. 25 pct. 1 privind dreptul la un nivel de trai decent; Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, și anume art. 1 privind demnitatea umană, art. 17 alin. (1) privind dreptul de proprietate, art. 25 privind drepturile persoanelor în vârstă,

art. 34 alin. (1) privind securitatea socială și asistența socială și art. 52 alin. (1) privind întinderea și interpretarea drepturilor și principiilor. Prin urmare, prin criticile de nelegalitate formulate reclamantul-intimat își manifestă nemulțumirea, în realitate, față de dispozițiile de ordin substanțial cuprinse în Legea nr. 119/2010, ce constituie temeiul emiterii de către Guvern a actului administrativ contestat, iar nu față de normele pur tehnice, de aplicare a legii, conținute de acest din urmă act, constatându-se astfel că actul administrativ contestat nu încalcă prevederile legale pentru a căror executare a fost emis. În plus, H.G.

nr. 737/2010 a făcut obiectul unor acțiuni privind anularea acesteia însă jurisprudența constantă a Înaltei Curți este în sensul respingerii acestora (Decizia nr. 3.831 din 30 iunie 2011). Conchizând, instanța de control judiciar reține că respectivele critici de nelegalitate invocate în cuprinsul excepției de nelegalitate sunt nefondate, neexistând argumente care să conducă la concluzia că H.G. nr. 737/2010 a depășit cadrul normativ fixat prin Legea nr. 119/2010, cu forță juridică superioară care a făcut deja obiectul controlul de constituționalitate, sub aspectele criticate de reclamantă, constatate ca fiind constituționale.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursurile declarate de Guvernul României, Casa de Pensii a Municipiului București și Casa Națională de Pensii Publice împotriva Sentinței nr. 7.344 din 6 decembrie 2011 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Modifică hotărârea atacată, în sensul că respinge excepția de nelegalitate invocată de reclamantul P.P., ca nefondată. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 17 octombrie 2012. Procesat de GGC - AM