ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4167/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4167/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2012)

Asupra recursurilor

de față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele

cauzei

de nelegalitate și procedura derulată în fața primei instanțe

Prin Încheierea de ședință din data de 26

septembrie 2011, Tribunalul București, secția a VIII-a conflicte de muncă și

asigurări sociale, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, a învestit Curtea

de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, cu

soluționarea excepției de nelegalitate a dispozițiilor H.G. nr. 737/2010,

invocată de către reclamantă, dispunând suspendarea judecății cauzei până la

soluționarea acestei excepții.

În motivarea

excepției, reclamanta a arătat că H.G. nr. 737/2010 privind metodologia de

recalculare a categoriilor de pensii de serviciu este nelegală, întrucât

emiterea și aplicarea sa contravine prevederilor articolelor legii în baza

cărora i s-a calculat pensia de serviciu, în vigoare la data emiterii și

aplicării hotărârii Guvernului, articole abrogate numai de la 1 ianuarie 2011

prin Legea nr. 263/2010.

A mai arătat că

dispozițiile actului administrativ atacat contravin prevederilor art. 44 din

Constituția României dar și normelor de drept comunitar, în speță art. 157

alin. (2) TFUE, art. 17 alin. (1) din Carta Drepturilor Fundamentale ale

Uniunii Europene și art. 6 din CEDO, prin reducerea semnificativă a drepturilor

salariale și de natură salarială, precum și a prestațiilor de asigurări sociale

având loc o ingerință în dreptul său de proprietate căruia i-a fost afectată

însăși substanța.

Învestită cu

soluționarea cauzei, Curtea de Apel București a dispus citarea Guvernul

României, în calitate de emitent al actului contestat.

Reclamanta a depus la

dosar cerere precizătoare a excepției de nelegalitate invocată, solicitând

constatarea nelegalității H.G. nr. 737/2010 privind metodologia de recalculare

a categoriilor de pensii de serviciu prevăzute la art. 1 lit. c) - h) din Legea

nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor și anularea

tuturor efectelor produse.

Totodată, a precizat

că prin art. 4 din O.U.G. nr. 59/2011 pentru stabilirea unor măsuri în domeniul

pensiilor prevăzute la art. 1 lit. c) - h) din Legea nr. 119/2010 privind

stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor, H.G. nr. 737/2010 a fost

abrogată.

Prin întâmpinare,

Guvernul României a solicitat respingerea excepției de nelegalitate, ca

inadmisibilă, întrucât textul legii prevede că această excepție poate avea ca

obiect numai actele administrative cu caracter individual nu și pe cele cu

caracter normativ, cum este cazul de speță, iar pe fond a solicitat respingerea

acțiunii, ca neîntemeiată.

Prin apărările

formulate, Casa Națională de Pensii Publice a invocat excepția lipsei calității

procesuale întrucât nu este emitentul actului administrativ atacat, solicitând

respingerea acțiunii ca fiind inadmisibilă și îndreptată împotriva unei

persoane fără calitate procesuală pasivă, iar pe fond a cerut respingerea

acțiunii, iar Ministerul Muncii Familiei și Protecției Sociale a formulat

cerere de intervenție în interesul pârâtului Guvernului României, solicitând

respingerea excepției de nelegalitate.

de apel

Prin Sentința nr.

7.344 din 6 decembrie 2011, Curtea de Apel București, secția a VIII-a

contencios administrativ și fiscal, a respins excepția lipsei de obiect și

excepția inadmisibilității.

Prin aceeași

sentință, a admis excepția de nelegalitate invocată de reclamant, constatând

nelegalitatea H.G nr. 737/2010.

Pentru a pronunța

această soluție, Curtea de apel a reținut, în esență, următoarele:

În privința

excepțiilor lipsei de obiect și inadmisibilității, instanța a reținut că actul

atacat a produs în perioada în care a fost în vigoare efecte juridice, astfel

încât contestarea lui tinde la înlăturarea efectelor produse. În aceste

condiții, abrogarea actului nu prezintă nicio relevanță. A mai reținut că alin.

(2) al art. 4 din Legea 554/2004 nu face nicio distincție între actele cu

caracter normativ și cele cu caracter individual.

Pe fondul excepției

de nelegalitate, Curtea de apel a reținut că H.G. nr. 737 din 21 iulie 2010

privește metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu

prevăzute la art. 1 lit. c) - h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor

măsuri în domeniul pensiilor.

Curtea de apel a

reținut că prin această metodologie de calcul se reglementează o situație

juridică ce nu a fost avută în vedere de legiuitor conform Legii nr. 119/2010,

aceea a luării în calcul a vechilor decizii, în cazul în care la emiterea

acestora a fost determinat și punctajul mediu anual în sistemul public, în

condițiile în care potrivit art. 3 din lege, pensiile se recalculează prin

determinarea punctajului mediu anual și a cuantumului fiecărei pensii.

Punctajul mediu anual

în sistemul public calculat potrivit Legii nr. 19/2000 la momentul emiterii

deciziei de pensionare pentru anumite categorii de persoane nu are nicio

relevanță sub aspectul stabilirii pensiei de serviciu, astfel încât persoanele

respective nu aveau niciun interes să atace decizia de pensionare prin care s-a

determinat un astfel de punctaj.

De asemenea, potrivit

aceleiași metodologii de calcul, recalcularea pensiei se realizează pe baza

unor acte depuse în dovedirea unor situații de fapt anterioare și a

îndeplinirii altor condiții legale, cele în vigoare la momentul constituirii

dosarului.

Or, dispozițiile art.

11 din hotărâre pot fi interpretate ca o aplicare a principiului aplicării

imediate a legii noi (hotărârile judecătorești anterioare intrării în vigoare a

legii noi fiind date în aplicarea dispozițiilor legale în vigoare la momentul

pronunțării), însă normele respective nu asigură respectarea standardelor de

calitate ale unui act normativ - precizie și previzibilitate.

Prima instanță a

reținut astfel, față de conținutul dispozițiilor constatate ca fiind nelegale,

că metodologia adoptată prin hotărârea sus-menționată constituie un tot unitar,

urmând a se constata nelegalitatea actului administrativ în întregime.

Împrejurarea că

principiile Curții Europene a Drepturilor Omului invocate prin acțiune se

raportează la dispozițiile legii în executarea căreia a fost adoptată Hotărârea

de Guvern atacată în cauză, și nu la prevederile H.G. nr. 737/2010, nu poate

sta la baza înlăturării acestor apărări.

Neconformitatea cu

reglementările internaționale privitoare la drepturile fundamentale ale omului

a actului normativ ce stă la baza celui administrativ constituie un viciu grav

de ilegalitate a celui din urmă.

Odată ce se constată

că o lege internă contravine Convenției și în consecință aceasta nu se aplică,

actul administrativ adoptat pentru executarea legii interne rămâne fără

fundament juridic.

Curtea de apel a

reținut că Decizia Curții Constituționale referitoare la constituționalitatea

Legii nr. 119/2010 raportat la art. 20 din Constituție nu are caracter

obligatoriu în ceea ce privește interpretarea și aplicarea în speță a

Convenției, instanța judecătorească având competența de a aplica direct

dispozițiile Convenției, astfel cum sunt interpretate prin jurisprudența Curții

Europene.

Judecătorul fondului

a reținut că pensia de serviciu - privită în cele două componente ale sale -

cea contributivă și cea compensatorie - constituie un bun în sensul art. 1 din

Protocolul 1 adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

De la momentul

stabilirii acestui drept în raportul juridic concret, prin decizia de

pensionare, acest "bun" implică în mod necesar și așteptarea legitimă

a executării în viitor periodic, lunar, a obligației corelative dreptului

recunoscut.

Având această

așteptare legitimă, bazată pe dispozițiile legii în vigoare, titularii

dreptului la pensie de serviciu au prefigurat un viitor, constituind în acord

cu aceste planuri relații socio-economice guvernate de norme juridice, și-au

asumat obligații, contând pe caracterul previzibil al normelor legale.

Speranța legitimă și

rezonabilă ca valoare patrimonială și deci, ca bun, a fundamentat soluția

fostei Comisii Europene a Drepturilor Omului în cauza Storksen c/Norvege din

1994, unde a reținut că licența pentru exercițiul unei activități economice

poate conferi titularului ei un drept protejat prin art. 1 dacă a dat naștere

pentru titularul ei la o speranță legitimă și rezonabilă cu privire la

caracterul ei de durată și la posibilitatea obținerii de avantaje ce rezultă

din exercițiul activității care-i face obiectul în mod continuu.

Cuantumul efectiv al

pensiei este supus fluctuațiilor în funcție de politica economică a statului,

însă elementele de bază ale dreptului la pensie specială, substanța dreptului,

nu poate fi înlăturată decât în condițiile unanim acceptate în aplicarea

principiului protecției proprietății.

Astfel cum a reținut

și Curtea Constituțională, partea necontributivă a pensiei de serviciu nu

constituie un privilegiu, ci "o compensare parțială a inconvenientelor ce

rezultă din rigoarea statutelor speciale" - Decizia Curții Constituționale

nr. 20 din 2 februarie 2000.

Dreptul la pensie de

serviciu, derogator de la regimul public de pensii, este recunoscut în statele

Uniunii Europene.

În concluzie, Curtea

de apel a reținut că între scopurile urmărite prin adoptarea legii și măsura

luată prin aceasta - suprimarea dreptului la pensie specială (de serviciu),

compus din partea contributivă și cea necontributivă, și înlocuirea acestuia cu

dreptul la pensie bazate pe principiul contributivității, cu efectul scăderii

dramatice a nivelului de trai al pensionarilor ce se aflau în plata pensiilor

de serviciu cu procente cuprinse între 50 și 80%, fără vreo măsură alternativă,

fără ca persoanele respective să poată pregăti trecerea la un nivel de trai mai

redus cu cel puțin jumătate, fără a avea posibilitatea de a-și întregi pe altă

cale veniturile - nu există un "just echilibru".

Legitimitatea

scopului urmărit de stat cu privire la situația de criză economică și

financiară este de necontestat. Această realitate poate justifica adoptarea de

măsuri ce reclamă urgență și pot consta în limitarea, într-un cuantum și pentru

un interval de timp rezonabil, a drepturilor recunoscute de lege, dar nu

suprimarea acestora (pierderea totală și definitivă a dreptului).

exercitată în cauză

Împotriva acestei

sentințe au declarat recurs Guvernul României, Casa de Pensii a Municipiului

București și Casa Națională de Pensii Publice, criticând-o pentru nelegalitate

și netemeinicie, după cum urmează:

3.1. Guvernul

României a criticat sentința, în temeiul art. 304 pct. 9 și 304

1

din

C. proc. civ., solicitând modificarea ei în sensul respingerii excepției de

nelegalitate, în principal, ca inadmisibilă și, în subsidiar, ca neîntemeiată.

Recurentul a arătat

că excepția de nelegalitate este inadmisibilă, întrucât textul legii prevede că

această excepție poate avea ca obiect numai actele administrative cu caracter

individual nu și pe cele cu caracter normativ, cum este cazul de speță.

Pe fondul excepției

de nelegalitate, recurentul a susținut că H.G. nr. 737/2010 a fost adoptată în

temeiul art. 108 din Constituția României, republicată, și al art. 3 alin. (3)

din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor,

ale cărei dispoziții au fost constatate ca fiind constituționale prin Decizia

nr. 871 din 25 iunie 2010 a Curții Constituționale, referitoare la situația

reclamantei.

De asemenea, la

elaborarea sa au fost respectate dispozițiile Legii nr. 24/2000 privind Normele

de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cât și

cele ale Regulamentului aprobat prin H.G. nr. 561/2009, iar proiectul a fost

avizat favorabil de autoritățile publice interesate în aplicarea acestuia, cât

și de Consiliul Legislativ.

3.2. Casa de Pensii a

Municipiului București și-a întemeiat calea de atac pe prevederile art. 304 pct.

9 și art. 304

1

C. proc. civ., arătând că în mod greșit a fost admisă

excepția de nelegalitate a H.G. nr. 737/2010, întrucât aceasta a fost adoptată

potrivit prevederilor art. 3 alin. (3) din Legea nr. 119/20101 privind

stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor, precum și a dispozițiilor art.

108 din Constituția României și nu conține principii sau norme de drept

substanțial referitoare la pensii, acestea fiind reglementate de Legea nr.

19/2000 și nr. 119/2010, dispozițiile acesteia din urmă constituind și temeiul

legal al actului administrativ contestat.

H.G. nr. 737/2010 a

îndeplinit o simplă funcție metodologică, neavând rol creator sau modificator

de drepturi, rezumându-se la stabilirea instrumentelor de ordin procedural care

să permită aplicarea dispozițiilor actului normativ cu forță juridică

superioară, respectiv Legea nr. 119/2010 pentru a cărui executare a fost emis,

ale cărei dispoziții au fost constatate ca fiind constituționale prin Decizia

nr. 871 din 25 iunie 2010 a Curții Constituționale, referitoare la situația

reclamantei.

Abrogarea H.G. nr.

737/2010 nu are semnificația recunoașterii nelegalității actului pentru

motivele invocate în cuprinsul excepției de nelegalitate, care, de altfel,

vizează, în realitate, Legea nr. 119/2010.

3.3. Recurenta-pârâtă

Casa Națională de Pensii Publice a criticat sentința în temeiul art. 304 pct. 7

și 9 și art. 304

1

din C. proc. civ., solicitând admiterea

recursului, modificarea sentinței atacate, în sensul respingerii excepției de

nelegalitate ca inadmisibilă și îndreptată împotriva unei persoane fără

calitate procesuală pasivă, iar pe fond ca neîntemeiată.

Recurenta a arătat că

H.G. nr. 737/2010 nu mai este în vigoare și nu mai produce efecte juridice,

fiind abrogată prin O.U.G. nr. 59/2011, iar începând cu 1 ianuarie 2011 a

intrat în vigoare Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice,

act normativ care a abrogat legislația privind acordarea pensiilor de serviciu,

susținând că nu există temei legal pentru menținerea în plată a pensiei de serviciu

stabilită în temeiul O.U.G nr. 36/2003 privind sistemul de pensionare a

membrilor personalului diplomatic și consular, aprobată prin Legea nr.

595/2003, cu modificările și completările ulterioare.

Recurenta invocă și

jurisprudența constantă a instanțelor de contencios administrativ în ceea ce

privește excepția de nelegalitate a H.G. nr. 737/2010, susținând că toate

motivele invocate de reclamantă în cuprinsul excepției de nelegalitate sunt

neîntemeiate.

II. Considerentele

Înaltei Curți asupra recursurilor

Examinând cauza prin

prisma motivelor invocate de recurenții-pârâți și a prevederilor art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate numai în

limitele și pentru considerentele care vor fi expuse în continuare, cu

precizarea prealabilă că, în măsura în care se referă la aceleași chestiuni de

drept, criticile formulate de recurenți vor fi grupate și li se va răspunde

prin argumente comune.

Criticile referitoare

la soluția privind excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de

recurenta Casa Națională de Pensii Publice nu pot fi reținute, întrucât

menținerea acesteia în cauza având ca obiect excepția de nelegalitate a fost

făcută doar pentru opozabilitatea hotărârii pronunțate într-o astfel de cauză,

în raport cu acțiunea pe fond unde această autoritate figurează ca parte,

efectele excepției de nelegalitate raportându-se doar cu privire la emitentul

H.G. nr. 737/2010.

În ceea ce privește

criticile care vizează fondul cauzei, instanța de control judiciar reține

următoarele:

Potrivit prevederilor

art. 3 alin. (3) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în

domeniul pensiilor, "în termen de 15 zile de la data intrării în vigoare a

prezentei legi, se elaborează metodologia de recalculare a pensiilor prevăzute

la art. 1, care se aprobă prin hotărâre a Guvernului".

În temeiul acestor

prevederi, dar și al dispozițiilor art. 108 din Constituția României, Guvernul

României a adoptat Hotărârea nr. 737/2010 privind metodologia de recalculare a

categoriilor de pensii de serviciu prevăzute la art. 1 lit. c) - h) din Legea

nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor.

Prin conținutul

acestui act administrativ se reglementează "metodologia de recalculare a

categoriilor de pensii de serviciu prevăzute la art. 1 lit. c) - h) din Legea

nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor",

constituind normele procedurale efective de punere în executare a dispozițiilor

legale în temeiul cărora a fost emis actul administrativ în discuție.

H.G. nr. 737/2010 nu

conține, așadar, principii sau norme de drept substanțial referitoare la

pensii, acestea fiind reglementate de Legile nr. 19/2000 și nr. 119/2010,

dispozițiile acestui din urmă act normativ constituind și temeiul legal al

emiterii actului administrativ contestat.

Aceasta rezultă din

însuși conținutul actului administrativ contestat, raportat la prevederile art.

3 alin. (3) din Legea nr. 119/2010, care definesc în mod explicit rolul și

sfera de reglementare a actului emis în temeiul și aplicarea acestei legi,

respectiv acela de a se constitui într-o sumă de procedee tehnice, practice, pe

baza cărora să se realizeze operațiunea de transformare a pensiilor de serviciu

în pensii în înțelesul Legii nr. 19/2000.

H.G. nr. 737/2010

îndeplinește, deci, o simplă funcție metodologică (tehnică) iar nu un rol

creator sau modificator de drepturi, de natura celor invocate de

intimata-reclamantă, care prin criticile aduse vizează, în realitate, Legea nr.

119/2010, criticile neputând fi, însă, transpuse în procedurale control a

legalității actului administrativ contestat.

Rolul Hotărârii

Guvernului nr. 737/2010, precum și sfera de aplicare a acesteia, se rezumă la

stabilirea instrumentelor de ordin procedural, practic, care să permită

aplicarea dispozițiilor actului legislativ cu forță juridică superioară, care

este Legea nr. 119/2010, pentru a cărei executare a fost emis actul

administrativ contestat și ale cărei dispoziții nu le încalcă.

Prin Decizia nr. 871

din 25 iunie 2010, Curtea Constituțională a statuat că dispozițiile Legii

privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor sunt constituționale.

Instanța

constituțională a analizat legea respectivă, inclusiv din perspectiva

prevederilor și principiilor constituționale și comunitare invocate în speța de

față, după cum urmează: art. 1 alin. (5) referitor la respectarea Constituției,

a supremației sale și a legilor, art. 15 alin. (2) referitor la

neretroactivitatea legii civile, art. 16 alin. (1) privind egalitatea în

drepturi a cetățenilor, art. 44 privind dreptul de proprietate privată, art. 47

referitor la nivelul de trai și dreptul la pensie, art. 53 privind restrângerea

exercițiului unor drepturi sau libertăți și art. 135 alin. (2) lit. f) privind

obligația statului de a asigura crearea condițiilor necesare pentru creșterea

calității vieții, precum și prevederile art. 20 din Constituție prin raportare

la următoarele acte internaționale: Primul Protocol adițional la Convenția

pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, și anume

art. 1 referitor la proprietate; Declarația Universală a Drepturilor Omului, și

anume art. 17 cu privire la dreptul de proprietate, art. 23 pct. 3 cu privire

la dreptul la o retribuire echitabilă și la protecție socială și art. 25 pct. 1

privind dreptul la un nivel de trai decent; Carta drepturilor fundamentale a

Uniunii Europene, și anume art. 1 privind demnitatea umană, art. 17 alin. (1)

privind dreptul de proprietate, art. 25 privind drepturile persoanelor în

vârstă, art. 34 alin. (1) privind securitatea socială și asistența socială și

art. 52 alin. (1) privind întinderea și interpretarea drepturilor și

principiilor.

Prin urmare, prin

criticile de nelegalitate formulate reclamantul-intimat își manifestă

nemulțumirea, în realitate, față de dispozițiile de ordin substanțial cuprinse

în Legea nr. 119/2010, ce constituie temeiul emiterii de către Guvern a actului

administrativ contestat, iar nu față de normele pur tehnice, de aplicare a

legii, conținute de acest din urmă act, constatându-se astfel că actul

administrativ contestat nu încalcă prevederile legale pentru a căror executare

a fost emis.

În plus, H.G. nr.

737/2010 a făcut obiectul unor acțiuni privind anularea acesteia însă

jurisprudența constantă a Înaltei Curți este în sensul respingerii acestora

(Decizia nr. 3.831 din 30 iunie 2011).

Conchizând, instanța

de control judiciar reține că respectivele critici de nelegalitate invocate în

cuprinsul excepției de nelegalitate sunt nefondate, neexistând argumente care

să conducă la concluzia că H.G. nr. 737/2010 a depășit cadrul normativ fixat

prin Legea nr. 119/2010, cu forță juridică superioară care a făcut deja

obiectul controlul de constituționalitate, sub aspectele criticate de

reclamantă, constatate ca fiind constituționale.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile

declarate de Guvernul României, Casa de Pensii a Municipiului București și Casa

Națională de Pensii Publice împotriva Sentinței nr. 7.344 din 6 decembrie 2011

a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Modifică hotărârea

atacată, în sensul că respinge excepția de nelegalitate invocată de reclamantul

P.P., ca nefondată.

Irevocabilă.

Pronunțată, în

ședință publică, astăzi 17 octombrie 2012.

Procesat de GGC - AM