ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 145/2012

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 145/2012 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2010)

Asupra recursului de față:

Din examinarea lucrărilor din dosar,

constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei.

Prin cererea înregistrată pe rolul

Curții de Apel București – secția a VIII–a contencios administrativ și fiscal,

la data de 14 octombrie 2010, sub nr. 9917/2/2010, reclamantele R.M., C.E. și

A.F. au solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca

prin hotărârea ce se va pronunța să dispună suspendarea Hotărârii Guvernului

nr. 737 din 24 iulie 2010 publicată in M. Of. al României nr. 528 din data de

29 iulie 2010 privind metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de

serviciu, prevăzute la art. 1 lit. c)-h) din Legea nr. 119/2010 privind

stabilirea unor masuri în domeniul pensiilor.

În motivarea cererii, reclamantele au

arătat că prin actul normativ a cărui suspendare o solicită, pârâtul a adoptat

normele metodologice de recalculare a pensiilor de serviciu prevăzute de art. 1

lit. c) – h) din Legea nr. 119/2010, iar măsura dispusă este în mod evident

nelegală și de natură să producă grave prejudicii reclamanților.

Pârâtul Guvernul României a depus

întâmpinare, prin care a solicitat respingerea acțiunii, invocând excepția

lipsei calității procesuale pasive și excepția lipsei de interes în promovarea

prezentei acțiuni.

În cauză a formulat cerere de intervenție

accesorie în interesul pârâtului Guvernul României, Ministerul Muncii, Familiei

și Protecției Sociale, în calitate de inițiator al actului normativ, solicitând

respingerea cererii de suspendare, cerere admisă în principiu în ședința

publică din 15 noiembrie 2010.

Curtea de Apel București, secția a

VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 426 din 24

ianuarie 2011, a respins excepțiile lipsei calității procesuale active și

lipsei de interes, invocate de către pârâtul Guvernul României, ca

neîntemeiate.

A admis cererea formulată de

reclamantele R.M., C.E. și A.F. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României

și intervenientul accesoriu Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale

și în baza dispozițiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a

contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, a

dispus suspendarea executării Hotărârii Guvernului nr. 737/2010 privind

metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu prevăzute la

art. 1 lit. c) - h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în

domeniul pensiilor, publicată în M. Of. nr. 528 din 29 iulie 2010, până la

pronunțarea instanței de fond.

A respins cererea de intervenție

accesorie în interesul pârâtului Guvernul României, formulată de intervenientul

accesoriu Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale, ca neîntemeiată.

Pentru a hotărî astfel, prima instanță

a reținut că prin cererea dedusă judecății, s-a solicitat suspendarea

executării H.G. nr. 737 din 24 iulie 2010, privind metodologia de recalculare a

categoriilor de pensii de serviciu prevăzute la art. 1 lit. c) - h) din Legea

nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor, publicată în

M. Of. nr. 528 din 29 iulie 2010, până la pronunțarea instanței de fond,

reclamantele fiind pensionare și beneficiare ale unor pensii de serviciu

prevăzute la art. 1 lit. c) din Legea nr. 119/2010, în calitate de fost

personal auxiliar de specialitate în cadrul instanțelor judecătorești și al

parchetelor de pe lângă acestea.

În aceste condiții, Curtea a apreciat

că este evidentă calitatea de persoane ce pot pretinde o vătămare a drepturilor

decurgând din calitatea de pensionar, adusă prin actul normativ a cărui

suspendare se solicită, astfel încât reclamantele au calitate procesuală activă

și justifică un interes actual și direct în promovarea și susținerea acțiunii

ce vizează suspendarea efectelor actului normativ pe baza căruia urma să li se

recalculeze cuantumul pensiilor.

Totodată, în ceea ce privește

excepțiile invocate, Curtea a constatat că susținerile pârâtului referitoare la

epuizarea efectelor actului normativ nu au relevanță asupra interesului

reclamantelor, în condițiile în care, deși recalculate pensiile, în situația

suspendării efectelor hotărârii de guvern, acestea ar putea beneficia, în

continuare, de pensiile în cuantumul anterior.

Pe fondul cererii de suspendare,

Curtea a avut în vedere că orice act administrativ se bucură de prezumția de

autenticitate, în sensul că actul emană în mod real de la cine se afirmă că

emană, prezumția de veridicitate, în sensul că actul reflectă în mod real ceea

ce a stabilit autoritatea emitentă și prezumția de legalitate, în sensul că

actul a fost emis cu respectarea tuturor condițiilor de fond și de formă

prevăzute de lege, fiind el însuși titlu executoriu în baza căruia se inițiază

procedura executării silite cu obligația corelativă a adresanților de a

respecta și pune în aplicare dispozițiile acestuia.

Cu toate acestea, prezumția

legalității actelor administrative, alături de celelalte prezumții, reprezintă

o prezumție relativă ce poate fi răsturnată prin dovedirea, fie a faptului că

autoritățile administrative au încălcat sau aplicat greșit legea, fie că

deciziile lor nu se întemeiază pe lege, legiuitorul stabilind pârghii pentru a

asigura că respectarea acestor exigențe de către autorități este efectiv

asigurată.

În cauză, Curtea, procedând la o

sumară verificare a

Hotărârii

Guvernului nr. 737 din 24 iulie 2010 privind metodologia de recalculare a

categoriilor de pensii de serviciu prevăzute la art. 1 lit. c) - h) din Legea

nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor, publicată în

M. Of. nr. 528 din 29 iulie 2010, a reținut că aspectele care fundamentează

ideea unei îndoieli serioase cu privire la legalitatea actului administrativ

solicitat a fi suspendat sunt legate de aparenta încălcare a dispozițiilor

Legii nr. 119/2010, în a cărei aplicare a fost dată H.G. nr. 737 din 24 iulie

2010.

Astfel, art. 2 prevede că

„

În termen de 30 de zile

de la data intrării în vigoare a prezentei hotărâri, pensiile de serviciu,

stabilite în baza legilor cu caracter special, cuvenite sau aflate în plată, se

recalculează prin determinarea punctajului mediu anual și a cuantumului

fiecărei pensii, utilizându-se algoritmul de calcul prevăzut de Legea nr.

19/2000 privind sistemul public de pensii și alte drepturi de asigurări

sociale, cu modificările și completările ulterioare, și respectând metodologia

din prezenta hotărâre.”, iar

art.

3 alin. (1) din H.G. nr. 737/2010 prevede că „

În cazul persoanelor cărora la data stabilirii pensiei de

serviciu li s-a determinat și punctajul mediu anual în sistemul public,

potrivit Legii nr. 19/2000, cu modificările și completările ulterioare, în

cadrul procesului de recalculare li se atribuie acel punctaj mediu anual și

cuantumul pensiei din sistemul public corespunzător acestuia.”

Astfel, se instituie ca element

determinat, prin metodologia de calcul adoptată prin actul normativ contestat,

un punctaj mediu anual in sistemul public, calculat potrivit legii nr. 19/2000

la momentul emiterii deciziei de pensionare, pentru anumite categorii de

persoane, deși acesta nu a avut nicio relevanta sub aspectul stabilirii pensiei

de serviciu și nici nu a avut aplicabilitate în privința stabilirii cuantumului

pensiei la acel moment, astfel încât aceasta nu avea niciun interes să atace

decizia de pensionare prin care s-a determinat un astfel de punctaj, interesul

la acel moment nefiind actual, pe când pentru categoriile de persoane cărora nu

li s-a stabilit un astfel de punctaj mediu anual, acesta se determină prin

aplicarea metodologiei reglementate în cuprinsul H.G. nr. 737/2010.

Or, prima instanță a apreciat că Legea

nr. 119/2010 nu prevede posibilitatea luării în calcul a vechilor decizii, ci

prevede, în art. 3, că pensiile „se recalculează prin determinarea punctajului

mediu anual și a cuantumului fiecărei pensii”.

De asemenea, art. 5 alin. (1) din

hotărârea contestata prevede că „recalcularea pensiilor de serviciu, prin

determinarea punctajului mediu anual in sistemul public, se face pe baza

documentelor existente in dosarele de pensii”, rezultând astfel că nu se are în

vedere situația de la momentul recalculării, ci situația de la un moment mult

anterior în numeroase cazuri, de natura a crea prejudicii pensionarilor si

implicit si reclamanților prin neluarea in calcul a unor împrejurări relevante

sub aspectul stabilirii drepturilor de la momentul recalculării, intervenite

ulterior. Mai mult, alin. (4) introduce chiar interdicția de a se valorifica și

perioade realizate după data stabilirii sau recalculării pensiei de serviciu in

baza legii speciale.

În privința prevederilor art. 11 din H.G.

nr. 737/2010, Curtea a considerat că aceste dispoziții ridică o problemă de

constituționalitate sub aspectul respectării principiului separației puterilor

în stat, prevăzut de art. 1 alin. (4) din Constituția României, precum și în

privința respectării standardelor de calitate și precizie ale unui act

normativ.

În ceea ce privește caracterul iminent

al pagubei, instanța a reținut că acesta decurge din prevederile art. 2 din

H.G. nr. 737 din 24 iulie 2010, în condițiile în care acest act administrativ a

intrat în vigoare la data de 29 iulie 2010, iar recalcularea pensiilor este

prevăzut a fi efectuată „într-o perioadă de 30 de zile de la data intrării în

vigoare”, ulterior recalculării reclamantele urmând să beneficieze de o pensie

într-un cuantum diminuat, cu repercusiuni asupra situației materiale și

familiale.

Curtea nu a primit argumentele

reclamanților referitoare la neîndeplinirea, de către înseși Legea nr.

119/2010, a exigențelor blocului de convenționalitate pentru a întruni

cerințele noțiunii autonome de „lege” care să constituie un fundament valabil

din punct de vedere convențional pentru actul administrativ care reglementează

procedura de recalculare a pensiilor, în ceea ce privește măsura recalculării

în sine a pensiilor, apreciind că această analiză nu poate fi făcută în această

procedură sumară a analizării aparenței de legalitate a actului administrativ

cu caracter normativ, fiind un atribut exclusiv al instanței de fond.

Împotriva acestei hotărâri a declarat

recurs pârâtul Guvernul României, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie,

invocând prevederile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

Recurentul a criticat hotărârea

instanței de fond ca fiind dată cu aplicarea greșită a legii având în vedere

întrucât, suspendarea în temeiul art.

14 din Legea nr. 554/2004 are caracterul unei măsuri procesuale facultative și

nu obligatorii pentru instanță, suspendarea putând fi dispusă numai după

verificarea condițiilor impuse de art. 14 și dovedirea faptului că este mai

oportună neaplicarea temporară și provizorie a actului administrativ, decât

aplicarea acestuia.

Recurentul a mai

arătat că în cauza de față, pentru a dispune suspendarea executării actului

administrativ, cu privire la îndeplinirea primei condiții impuse de art. 14 din

Legea contenciosului

administrativ

nr. 554/2004, și anume cea a cazului bine justificat, instanța de fond s-a

limitat la a preciza că, la nivel de aparență, actul administrativ normativ

supus suspendării nu îndeplinește condițiile de fond și de formă ale actului ce

se impunea a fi emis.

De asemenea, cu privire la a doua

condiție prevăzută de art. 14 din Legea nr. 554/2004, "existența unei

pagube iminente'", instanța de fond a reținut doar că aceasta este

îndeplinită, întrucât actul contestat provoacă părții reclamante pagube

importante de ordin material prin reducerea

pensiei, cu repercusiuni asupra situației

materiale și familiale.

Așadar, din

motivarea sentinței contestate rezultă că, în mod netemeinic

și nelegal, s-au antamat în această

etapă procesuală chestiuni de fond, iar analiza făcută de prima instanță excede,

evident, cadrului procesual limitat al unei cereri de suspendare provizorie a

executării, deoarece prejudiciază fondul litigiului.

Pe de altă parte, în mod constant s-a

reținut că prezumția de nelegalitate nu poate opera în condițiile în care actul

administrativ este rezultatul prerogativei legale a emitentului.

Având în vedere că, în general, atât

legalitatea subiectivă, cât și cea obiectivă a unui act administrativ cu

executare imediată sau prin operațiuni determinate ca număr sau durată se

apreciază la momentul emiterii sale și că, în speță, H.G. nr. 737/2010 a fost

publicată în M. Of. al Românie nr. 528 din data de 29 iulie 2010, apreciem că

dispozițiile acestui act normativ sunt temeinice și legale, fiind rezultatul

prerogativei legale a Executivului, astfel cum a

fost stabilită de legiuitor prin dispozițiile Legii nr. 119/2010, act

normativ care până

la această dată nu a fost declarat neconstituțional.

Așa fiind, împrejurările din cazul de

față nu erau de natură a crea o îndoială serioasă asupra legalității H.G. nr.

737/2010, prin care a fost organizată executarea normelor cu forță juridică

superioară cuprinse în Legea nr. 119/2010, în vigoare la data soluționării

cererii de suspendare.

Totodată, recurentul a mai arătat că

prima instanță a ignorat faptul că actul administrativ contestat, la data

pronunțării sentinței, fusese executat material, reclamantei fiindu-i

comunicată decizia de recalculare, astfel încât nu se mai putea dispune

suspendarea executării acestuia.

În subsidiar, recurentul a învederat

instanței că H.G. nr. 737/2010 a fost în mod expres abrogată prin art. 4 din

O.U.G. nr. 59/2011

pentru

stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor prevăzute la art. l lit. c)-h) din

Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor,

publicată în M. of. nr. 457 din 30 iunie 2011.

II. Considerentele Înaltei Curți de

Casație și Justiție.

Înalta Curte, analizând actele și

lucrările dosarului, în raport cu criticile formulate și dispozițiile legale

aplicabile, constată că recursul declarat de Guvernul României împotriva

sentinței nr. 426 din 24 ianuarie 2011 este fondat, urmând a fi admis, în

sensul modificării hotărârii atacate și a respingerii cererii de suspendare a

executării H.G. nr. 737/2010 ca rămasă fără obiect, pentru următoarele

considerente:

Potrivit prevederilor art. 14 alin.

(1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 „În cazuri bine

justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în

condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul sau a autorității

ierarhic superioare persoana vătămată poate să ceară instanței competente să

dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral, până la

pronunțarea instanței de fond”.

Rezultă din prevederile legale citate

că măsura suspendării executării unui act administrativ este limitată sub

aspect temporal, putând fi dispusă numai până la pronunțarea instanței de fond.

Rațiunea acestei limitări este evidentă, constând în aceea că prin pronunțarea

unei soluții cu privire la fondul cauzei, fie se constată legalitatea actului

administrativ și, deci, punerea în executare devine necesară, fie se constată

nelegalitatea actului și se dispune desființarea acestuia iar suspendarea

executării nu se mai impune, rămânând fără obiect.

În speță, obiectul acțiunii

reclamanților îl constituie suspendarea, până la pronunțarea instanței de fond,

a efectelor H.G. nr. 737 din 21 iulie 2010 privind „metodologia de recalculare

a categoriilor de pensii de serviciu prevăzute de art. 11 lit. c)-h) din Legea

nr. 119/2010.

Așa cum rezultă din MO nr. 457 la data

de 30 iunie Guvernul României a adoptat O.U.G. nr. 59 prin care a fost abrogat

H.G. nr. 737 din 21 iulie 2010, astfel că, cererea de suspendare a acestei

hotărâri a rămas fără obiect.

Cum actul administrativ a cărei

executare s-a cerut a fi suspendată în cauză a fost desființat, cererea

reclamanților a rămas fără obiect, astfel că în temeiul art. 312 alin. (1) teza

I-a C. proc. civ., recursul declarat de Guvernul României împotriva sentinței

civile nr. sentinței nr. 426 din 24 ianuarie 2011 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal va fi admis în

sensul respingerii cererii de suspendare ca rămasă fără obiect.

Pentru aceleași considerente va fi

admisă și cererea de intervenție accesorie formulată de Ministerul Muncii,

Familiei și Protecției Sociale.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Guvernul

României împotriva sentinței nr. 426 din 24 ianuarie 2011 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Modifică, în parte, sentința atacată

în sensul că respinge cererea de suspendare a executării H.G. nr. 737/2010, ca

rămasă fără obiect.

Admite cererea de intervenție

accesorie formulată de Ministerul Muncii, Familiei și Protecției Sociale.

Menține celelalte dispoziții ale

sentinței atacate.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi

17 ianuarie 2012.