ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2969/2012

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: 1. Soluția instanței de fond Prin Încheierea de ședință din data de 27 iunie 2011, Tribunalul București, în raport cu dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, a învestit Curtea de Apel București - secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal cu soluționarea excepției de nelegalitate a dispozițiilor H.G. nr. 737/2010, invocată de către reclamantă, dispunând suspendarea judecății cauzei până la soluționarea acestei excepții. În motivarea excepției, reclamanta a arătat că H.G.

nr. 737/2010 din 21 iulie 2010 privind metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu este nelegală, întrucât emiterea și aplicarea sa contravine prevederilor articolelor Legii în baza cărora i s-a calculat pensia de serviciu, în vigoare la data emiterii și aplicării hotărârii Guvernului, articole abrogate numai de la 1 ianuarie 2011 prin art. 196 din Legea nr. 263/2010, dar și normelor de drept comunitar, în speță art. 157 alin. (2) TFUE, conform căruia „prin remunerație se înțelege salariul sau suma obișnuite de bază sau minime, precum și toate celelalte drepturi plătite, direct sau indirect, în numerar sau în natură, de către angajator lucrătorului pentru munca prestată de acesta”, și art. 17 alin. (1) din Carta drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene.

Prin întâmpinare, pârâta Casa Națională de Pensii Publice a solicitat respingerea excepției ca neîntemeiată. Pârâtul Guvernul României, prin apărările formulate în cauză, a invocat excepția lipsei de obiect, excepția lipsei calității procesuale active și excepția lipsei de interes, iar pe fond a cerut respingerea excepției de nelegalitate. Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 6756 din 15 noiembrie 2011, a respins excepțiile lipsei de obiect, lipsei calității procesuale active și lipsei de interes, ca neîntemeiate, a admis excepția de nelegalitate invocată de reclamantă, constatând nelegalitatea H.G. nr. 737/2010. Pentru a pronunța această soluție, prima instanță a reținut, în esență, următoarele: În privința excepției lipsei de obiect, prima instanță a reținut că împrejurarea că H.G.

nr. 737/2010 a fost abrogată nu poate sta la baza admiterii excepției, în condițiile în care aceasta și-a produs pe deplin efectele în perioada anterioară intrării în vigoare a O.U.G. nr. 59/2011. Referitor la excepția lipsei de interes, a reținut că motivele invocate de pârâtul Guvernul României în susținerea acestei excepții privesc considerente de fond (lipsa vătămării), urmând a fi analizate în consecință. Pe fondul excepției de nelegalitate, prima instanță a reținut, în esență, următoarele: Excepția de nelegalitate a fost invocată în cauza având ca obiect anularea actului adoptat în baza H.G. nr. 737/2010, legătura dintre cele două acte fiind analizată și reținută în mod irevocabil de instanța care a investit Curtea cu soluționarea excepției.

H.G. nr. 737 din 21 iulie 2010 privește metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu prevăzute la art. 1 lit. c) - h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor. Prima instanță a reținut că prin această metodologie de calcul se reglementează o situație juridică ce nu a fost avută în vedere de legiuitor conform Legii nr. 119/2010, aceea a luării în calcul a vechilor decizii, în cazul în care la emiterea acestora a fost determinat și punctajul mediu anual în sistemul public, în condițiile în care potrivit art. 3 din lege, pensiile se recalculează prin determinarea punctajului mediu anual și a cuantumului fiecărei pensii.

Punctajul mediu anual în sistemul public calculat potrivit Legii nr. 19/2000 la momentul emiterii deciziei de pensionare pentru anumite categorii de persoane nu are nicio relevanță sub aspectul stabilirii pensiei de serviciu, astfel încât persoanele respective nu aveau niciun interes să atace decizia de pensionare prin care s-a determinat un astfel de punctaj. De asemenea, potrivit aceleiași metodologii de calcul, recalcularea pensiei se realizează pe baza unor acte depuse în dovedirea unor situații de fapt anterioare și a îndeplinirii altor condiții legale, cele în vigoare la momentul constituirii dosarului.

Or, dispozițiile art. 11 din hotărâre pot fi interpretate ca o aplicare a principiului aplicării imediate a legii noi (hotărârile judecătorești anterioare intrării în vigoare a legii noi fiind date în aplicarea dispozițiilor legale în vigoare la momentul pronunțării), însă normele respective nu asigură respectarea standardelor de calitate ale unui act normativ - precizie și previzibilitate. Prima instanță a reținut astfel, față de conținutul dispozițiilor constatate ca fiind nelegale, că metodologia adoptată prin hotărârea sus menționată constituie un tot unitar, urmând a se constata nelegalitatea actului administrativ în întregime. Împrejurarea că principiile Curții Europene a Drepturilor Omului invocate prin acțiune se raportează la dispozițiile legii în executarea căreia a fost adoptată Hotărârea de Guvern atacată în cauză, și nu la prevederile H.G.

nr. 737/2010, nu poate sta la baza înlăturării acestor apărări. Neconformitatea cu reglementările internaționale privitoare la drepturile fundamentale ale omului a actului normativ ce stă la baza celui administrativ constituie un viciu grav de ilegalitate a celui din urmă. Odată ce se constată că o lege internă contravine Convenției și în consecință aceasta nu se aplică, actul administrativ adoptat pentru executarea legii interne rămâne fără fundament juridic. Prima instanță a reținut că decizia Curții Constituționale referitoare la constituționalitatea Legii nr. 119/2010 raportat la art. 20 din Constituție nu are caracter obligatoriu în ceea ce privește interpretarea și aplicarea în speță a Convenției, instanța judecătorească având competența de a aplica direct dispozițiile Convenției, astfel cum sunt interpretate prin jurisprudența Curții Europene.

Judecătorul fondului a reținut că pensia de serviciu - privită în cele două componente ale sale - cea contributivă și cea compensatorie - constituie un bun în sensul art. 1 din Protocolul 1 adițional la Convenția Euro peană a Drepturilor Omului. De la momentul stabilirii acestui drept în raportul juridic concret, prin decizia de pensionare, acest „bun” implică în mod necesar și așteptarea legitimă a executării în viitor periodic, lunar, a obligației corelative dreptului recunoscut. Având această așteptare legitimă, bazată pe dispozițiile legii în vigoare, titularii dreptului la pensie de serviciu au prefigurat un viitor, constituind în acord cu aceste planuri relații socio-economice guvernate de norme juridice, și-au asumat obligații, contând pe caracterul previzibil al normelor legale.

Speranța legitimă și rezonabilă ca valoare patrimonială și deci, ca bun, a fundamentat soluția fostei Comisii Europene a Drepturilor Omului în cauza Storksen c/Norvege din 1994, unde a reținut că licența pentru exercițiul unei activități economice poate conferi titularului ei un drept protejat prin art. 1 dacă a dat naștere pentru titularul ei la o speranță legitimă și rezonabilă cu privire la caracterul ei de durată și la posibilitatea obținerii de avantaje ce rezultă din exercițiul activității care-i face obiectul în mod continuu. Cuantumul efectiv al pensiei este supus fluctuațiilor în funcție de politica economică a statului, însă elementele de bază ale dreptului la pensie specială, substanța dreptului, nu poate fi înlăturată decât în condițiile unanim acceptate în aplicarea principiului protecției proprietății.

Astfel cum a reținut și Curtea Constituțională, partea necontributivă a pensiei de serviciu nu constituie un privilegiu, ci „o compensare parțială a inconvenientelor ce rezultă din rigoarea statutelor speciale"- Decizia Curții Constituționale nr. 20 din 02 februarie 2000. Dreptul la pensie de serviciu, derogator de la regimul public de pensii, este recunoscut în statele Uniunii Europene.

În fine, prima instanță a reținut că între scopurile urmărite prin adoptarea legii și măsura luată prin aceasta - suprimarea dreptului la pensie specială (de serviciu), compus din partea contributivă și cea necontributivă, și înlocuirea acestuia cu dreptul la pensie bazate pe principiul contributivității, cu efectul scăderii dramatice a nivelului de trai al pensionarilor ce se aflau în plata pensiilor de serviciu cu procente cuprinse între 50 și 80%, fără vreo măsură alternativă, fără ca persoanele respective să poată pregăti trecerea la un nivel de trai mai redus cu cel puțin jumătate, fără a avea posibilitatea de a-și întregi pe altă cale veniturile - nu există un „just echilibru”. Legitimitatea scopului urmărit de stat cu privire la situația de criză economică și financiară este de necontestat.

Această realitate poate justifica adoptarea de măsuri ce reclamă urgență și pot consta in limitarea, într-un cuantum și pentru un interval de timp rezonabil, a drepturilor recunoscute de lege, dar nu suprimarea acestora (pierderea totală și definitivă a dreptului). 2. Calea de atac exercitată Împotriva sentinței nr. 6756 din 15 noiembrie 2011 pronunțată de Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs Casa de Pensii a Municipiului București, Guvernul României și Casa Națională de Pensii Publice, susținând nelegalitatea și netemeinicia acesteia. Casa de Pensii a Municipiului București, în motivarea căii de atac a invocat motivul de recurs prevăzut de dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc.

civ., arătând că în mod greșit a fost admisă excepția de nelegalitate a H.G. nr. 737/2010, întrucât aceasta a fost adoptată potrivit prevederilor art. 3 alin. (3) din Legea nr. 119/20101 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor, precum și a dispozițiilor art. 108 din Constituția României și nu conține principii sau norme de drept substanțial referitoare la pensii, acestea fiind reglementate de Legea nr. 19/ 2000 și nr. 119/2010, dispozițiile acesteia din urmă constituind și temeiul legal al actului administrativ contestat. H.G.

nr. 737/2010 a îndeplinit o simplă funcție metodologică, neavând rol creator sau modificator de drepturi, rezumându-se la stabilirea instrumentelor de ordin procedural care să permită aplicarea dispozițiilor actului normativ cu forță juridică superioară, respectiv Legea nr. 119/2010 pentru a cărui executare a fost emis, ale cărei dispoziții au fost constatate ca fiind constituționale prin Decizia nr. 871 din 25 iunie 2010 a Curții Constituționale, referitoare la situația reclamantei. Abrogarea H.G. nr. 737/2010 nu are semnificația recunoașterii nelegalității actului pentru motivele invocate în cuprinsul excepției de nelegalitate, care, de altfel, vizează, în realitate, Legea nr. 119/2010. Guvernul României, invocând ca temei legal al recursului dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc.

civ., susține nelegalitatea și netemeinicia sentinței recurate, arătând că H.G. nr. 737/2010 a fost adoptată în temeiul art. 108 din Constituția României, republicată, și al art. 3 alin. (3) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor, ale cărei dispoziții au fost constatate ca fiind constituționale prin Decizia nr. 871 din 25 iunie 2010 a Curții Constituționale, referitoare la situația reclamantei. De asemenea, la elaborarea sa au fost respectate dispozițiile Legii nr. 24/2000 privind Normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cât și cele ale Regulamentului aprobat prin H.G. nr. 561/2009, iar proiectul a fost avizat favorabil de autoritățile publice interesate în aplicarea acestuia, cât și de Consiliul Legislativ.

Se menționează și faptul că H.G. nr. 737/2010 a fost abrogată prin art. 4 din O.U.G. nr. 59/2011, iar practica constantă a instanțelor de contencios administrativ este în sensul respingerii atât a cererilor privind anularea acestei hotărâri cât și a celor privind excepția de nelegalitate, astfel că se impune admiterea recursului, casarea sentinței recurate, în sensul respingerii excepției de nelegalitate formulată de intimata-reclamantă. Casa Națională de Pensii Publice, în recursul formulat, susține, de asemenea, nelegalitatea și netemeinicia sentinței recurate, solicitându-se admiterea recursului, casarea sentinței atacate și respingerea acțiunii ca inadmisibilă, fiind îndreptată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

De asemenea, se arată că H.G. nr. 737/2010 nu mai este în vigoare și nu mai produce efecte juridice, fiind abrogată prin O.U.G. nr. 59/2011, iar începând cu 1 ianuarie 2011 a intrat în vigoare Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, act normativ care a abrogat legislația privind acordarea pensiilor de serviciu. Recurenta susține că nu există temei legal pentru menținerea în plată a pensiei de serviciu stabilită în temeiul Legii nr. 567/2004. Se invocă și jurisprudența constantă a instanțelor de contencios administrativ în ceea ce privește excepția de nelegalitate a H.G. nr. 737/ 2010. În altă ordine, recurenta susține că toate motivele invocate de reclamantă în cuprinsul excepției de nelegalitate, sunt neîntemeiate.

Intimata-reclamantă a invocat excepția privind lipsa calității de reprezentant a C.N.P.P., care a fost detaliată prin notele scrise depuse la dosarul cauzei. Se susține că persoana care semnează actele de reprezentare ale C.N.P.P. în calitate de președinte nu poate avea calitatea de reprezentant al acesteia, date fiind dispozițiile art. 4, art. 133, art. 131 din Legea nr. 123/2010. Casa Națională de Pensii Publice, prin precizările depuse la dosar, referitoare la excepția lipsei calității de reprezentare invocată de intimata-reclamantă, menționează că această excepție este neîntemeiată întrucât Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale s-a reorganizat, păstrând însă modul de organizare și funcționare anterioară, personalul și drepturile deja asumate prin acte/ fapte juridice.

Menționează că mandatul președintelui valabil acordat în conformitate cu dispozițiile Legii nr. 19/2000 nu încetează de drept, iar prevederile art. 133 alin. (1) din Legea nr. 263/2010 își vor produce efectele la expirarea acestui mandat, astfel că excepția este neîntemeiată. 3. Soluția instanței de recurs Înalta Curte în raport de dispozițiile art. 137 alin. (1) C. proc. civ., urmează a se pronunța asupra excepției invocată de intimata-reclamantă referitoare la lipsa calității de reprezentant a doamnei D.D.P. care semnează actele de reprezentare ale C.N.P.P. în calitate de președinte. Este adevărat că potrivit art. 4 din Legea nr. 263/2010, Casa Națională de Pensii și alte Drepturi de Asigurări Sociale (C.N.P.A.S.) a devenit Casa Națională de Pensii Publice (C.N.P.P.), care își păstrează modul de organizare și funcționare, preia personalul, cât și drepturile și obligațiile C.N.P.A.S., iar potrivit art. 131 din aceeași lege, C.N.P.P.

este instituție publică de interes național, cu personalitate juridică, conducerea acesteia fiind asigurată de președinte și consiliul de administrație, conform art. 133 din aceeași lege. Potrivit Deciziei nr. 68/2009 a primului ministru, în funcția de președinte, cu rang de secretar de stat al C.N.P.A.S., a fost numită D.D.P., care a semnat și actele de reprezentare a C.N.P.P. în prezenta cauză, respectiv recursul declarat. Date fiind dispozițiile art. 4 din Legea nr. 263/2010, cât și faptul că nu a intervenit o încetare/ revocare/ anulare a Deciziei nr. 68/2009 a primului ministru, nu se poate susține lipsa calității de reprezentant a C.N.P.P. a persoanei în cauză, întrucât nu este vorba despre o instituție publică nouă, ci doar de o reorganizarea C.N.P.A.S., cu păstrarea modului de organizare și funcționare, a personalului, a drepturilor și obligațiilor acesteia.

În altă ordine, intimata-reclamantă nu indică/ dovedește vătămarea urmare a semnării actelor de reprezentare în contextul în care C.N.P.P. nu este emitentul actului care formează obiectul excepției de nelegalitate invocată. De altfel, excepția lipsei calității de reprezentant a președintelui C.N.P.P. a fost invocată și în alte cauze, respectiv dosarul nr. 46942/3/2010 al Tribunalului București – secția a VIII-a conflicte de muncă și asigurări sociale, fiind respinsă în mod irevocabil. Față de considerentele arătate, se va respinge excepția invocată de intimata-reclamantă. Înalta Curte analizând recursurile în raport de criticile formulate, de înscrisurile care există la dosarul cauzei, de dispozițiile legale incidente, apreciază că acestea sunt fondate pentru considerentele ce urmează a fi expuse.

Criticile referitoare la soluția privind excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de recurenta C.N.P.P. nu pot fi reținute ca fiind întemeiate, întrucât conceptarea și menținerea acesteia în cauza având ca obiect excepția de nelegalitate, a fost făcută doar pentru opozabilitatea hotărârii pronunțate într-o astfel de cauză în raport cu cauza pe fond, unde C.N.P.P. figurează ca parte, efectele excepției de nelegalitate raportându-se doar cu privire la emitentul H.G. nr. 737/ 2010. În ceea ce privește criticile care vizează fondul cauzei, invocate în mod asemănător de recurenți, instanța de recurs apreciază că acestea sunt fondate.

Potrivit prevederilor art. 3 alin. (3) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor, „în termen de 15 zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, se elaborează metodologia de recalculare a pensiilor prevăzute la art. 1, care se aprobă prin hotărâre a Guvernului". În temeiul acestor prevederi legale, precum și al dispozițiilor art. 108 din Constituția României, Guvernul României a adoptat Hotărârea nr. 737/2010 privind metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu prevăzute la art. 1 lit. c) - h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor.

Așa cum o arată și titlul actului administrativ normativ contestat, prin conținutul acestuia se reglementează „metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu prevăzute la art. 1 lit. c) - h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor", constituind normele procedurale efective de punere în executare a dispozițiilor legale în temeiul cărora a fost emis actul administrativ în discuție. H.G. nr. 737/2010 nu conține, așadar, principii sau norme de drept substanțial referitoare la pensii, acestea fiind reglementate de Legile nr. 19/2000 și nr. 119/2010, dispozițiile acestui din urmă act normativ constituind și temeiul legal al emiterii actului administrativ contestat.

Aceasta rezultă din însuși conținutul actului administrativ contestat, raportat la prevederile art. 3 alin. (3) din Legea nr. 119/2010, care definesc în mod explicit rolul și sfera de reglementare a actului emis în temeiul și aplicarea acestei legi, respectiv acela de a se constitui într-o sumă de procedee tehnice, practice, pe baza cărora să se realizeze operațiunea de transformare a pensiilor de serviciu în pensii în înțelesul Legii nr. 19/2000; H.G. nr. 737/2010 îndeplinește, deci, o simplă funcție metodologică (tehnică) iar nu un rol creator sau modificator de drepturi, de natura celor invocate de intimata-reclamantă, care prin criticile aduse vizează, în realitate, Legea nr. 119/2010, criticile neputând fi, însă, transpuse în procedurale control a legalității actului administrativ contestat.

Rolul Hotărârii Guvernului nr. 737/2010, precum și sfera de aplicare a acesteia, se rezumă la stabilirea instrumentelor de ordin procedural, practic, care să permită aplicarea dispozițiilor actului legislativ cu forță juridică superioară, care este Legea nr. 119/2010, pentru a cărei executare a fost emis actul administrativ contestat și ale cărei dispoziții nu le încalcă.

Or, prin Decizia nr. 871 din 25 iunie 2010, Curtea Constituțională a statuat că dispozițiile Legii privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor sunt constituționale, instanța constituțională analizând legea respectivă inclusiv din perspectiva prevederilor și principiilor constituționale și comunitare invocate în speța de față, după cum urmează: art. 1 alin. (5) referitor la respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor, art. 15 alin. (2) referitor la neretroactivitatea legii civile, art. 16 alin. (1) privind egalitatea în drepturi a cetățenilor, art. 44 privind dreptul de proprietate privată, art. 47 referitor la nivelul de trai și dreptul la pensie, art. 53 privind restrângerea exercițiului unor drepturi sau libertăți și art. 135 alin. (2) lit. f) privind obligația statului de a asigura crearea condițiilor necesare pentru creșterea calității vieții, precum și prevederile art. 20 din Constituție prin raportare la următoarele acte internaționale: Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, și anume art. 1 referitor la proprietate; Declarația Universală a Drepturilor Omului, și anume art. 17 cu privire la dreptul de proprietate, art. 23 pct. 3 cu privire la dreptul la o retribuire echitabilă și la protecție socială și art. 25 pct. 1 privind dreptul la un nivel de trai decent;

Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, și anume art. 1 privind demnitatea umană, art. 17 alin. (1) privind dreptul de proprietate, art. 25 privind drepturile persoanelor în vârstă, art. 34 alin. (1) privind securitatea socială și asistența socială și art. 52 alin. (1) privind întinderea și interpretarea drepturilor și principiilor. Față de cele prezentate se va reține că, prin criticile de nelegalitate formulate, reclamanta-intimată își manifestă nemulțumirea, în realitate, față de dispozițiile de ordin substanțial cuprinse în Legea nr. 119/2010, ce constituie temeiul emiterii de către Guvern a actului administrativ contestat, iar nu față de normele pur tehnice, de aplicare a legii, conținute de acest din urmă act.

Așa fiind, constatându-se că actul administrativ contestat nu încalcă prevederile legale pentru a căror executare a fost emis și că în mod greșit, prima instanță a apreciat că este întemeiată excepția de nelegalitate a Hotărârii Guvernului nr. 737/2010, recursurile vor fi admise în temeiul art. 312 alin. (1) teza I C. proc. civ., iar hotărârea atacată va fi modificată, în sensul respingerii excepției, ca neîntemeiată. Mai mult, H.G. nr. 737/2010 a făcut obiectul unor acțiuni privind anularea acesteia însă jurisprudența constantă a instanței de recurs de contencios administrativ este în sensul respingerii acestora (exemplu Decizia nr. 3831 din 30 iunie 2011). Astfel, în acest context, criticile de nelegalitate invocate în cuprinsul excepției de nelegalitate sunt nefondate, neexistând argumente care să conducă la concluzia că H.G.

nr. 737/2010 a depășit cadrul normativ fixat prin Legea nr. 119/2010, cu forță juridică superioară care a făcut deja obiectul controlul de constituționalitate, sub aspectele criticate de reclamantă, constatate ca fiind constituționale. De altfel, și jurisprudența constantă a Înaltei Curți în ceea ce privește excepția de nelegalitate a H.G. nr. 737/2010 este în sensul respingerii acestei excepții (exemplu Deciziile nr. 2164/2012, nr. 613/2012, nr. 335/ 2012, nr. 3897/ 2012 și nr. 1865/2011), soluția instanței de recurs înscriindu-se în cerințele scopului final al actului de justiție, și anume acela de a asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge excepția invocată de intimata-reclamantă. Admite recursurile declarate de Guvernul României, Casa de Pensii a Municipiului București și Casa Națională de Pensii Publice împotriva sentinței nr. 6756 din 15 noiembrie 2011 a Curții de Apel București – secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal. Casează sentința atacată și respinge excepția de nelegalitate ca nefondată. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 13 iunie 2012.