ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 240/2014

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 240/2014 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2014)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

cu recurs

Prin sentința civilă nr. 968 din 11 martie

2013, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și

fiscal, a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a

pârâtului C.G.G.N.M., ca neîntemeiată, precum și excepția de

nelegalitate formulată de reclamantul SC V.C. SRL în contradictoriu cu pârâții

G.N.M.C.J. Giurgiu, C.G.G.N.M. și M.M.S.C.

Pentru a pronunța

această sentință, instanța de fond a reținut următoarele:

Ordinul nr. 1298/2011,

criticat în prezenta speță, modifică Ordinul nr. 1798/2007 pentru aprobarea

Procedurii de emitere a autorizației de mediu, acest din urmă act fiind emis în

baza dispozițiilor art. 12 din O.U.G. nr. 195/2005 privind protecția mediului,

iar nu în baza dispozițiilor art. 9, eronat invocate de reclamantă. De altfel,

a constatat instanța de fond că nu poate fi vorba de o neconformitate a

actului administrativ cu ordonanța de urgență în ceea ce privește prevederile

legale invocate de reclamantă întrucât art. 9 are în vedere avizul de mediu în

timp ce ordinele în discuție autorizația de mediu.

În raport

de criticile reclamantei, se reține că împrejurarea că prin

Ordinul nr. 1298/2011

s-a instituit în mod expres necesitatea solicitării și obținerii autorizației

de mediu pentru

speciile strict protejate indiferent

de numărul de exemplare nu contravine dispozițiilor legale prin care se

instituie necesitatea autorizării unei activități cu posibil impact

semnificativ asupra mediului.

Împrejurarea că

prin Ordinul nr. 1298/2011 se instituie necesitatea obținerii autorizației

pentru o activitate ce implică specii protejate nu adaugă și nu contravine

prevederilor O.U.G. nr. 195/2005 prin care se impune solicitarea și obținerea

autorizației în cazul activităților cu efecte semnificative asupra mediului.

În acest

sen, apreciază instanța de fond că o activitate ce implică specii protejate nu

este prin sine o activitate fără potențial impact asupra mediului, în speță

reclamanta realizând o activitate ce implică vipere cu corn, specie strict

protejată în sensul dispozițiilor O.U.G. nr. 57/2007. Pe de altă parte,

mai reține judecătorul fondului că atât din dispozițiile art. 9, art.

12 cât și din celelalte dispoziții ale O.U.G. nr. 195/2005, rezultă faptul că

obținerea autorizației nu este necesară numai în cazul activităților care au

impact asupra mediului, dar și în cazul celor care pot avea un asemenea impact.

Mai

observă instanța de fond că reclamanta arată în susținerea motivului de

nelegalitate invocat, că s-ar contraveni prevederilor art. 9 alin. (1) din O.U.G.

nr. 195/2005, prin aceea că activitatea pe care o desfășoară nu este una de

natură a avea efecte semnificative asupra mediului. Aceste argumente sunt însă,

în opinia judecătorului fondului, lipsite de relevanță în cauză, instanța de

contencios administrativ neanalizând legalitatea și/sau temeinicia sancționării

contravenționale a reclamantei, nici aplicabilitatea sau nu a legislației în

discuție în ce o privește. În acest context, conchide instanța de fond în

sensul că dacă activitatea reclamantei are sau nu vreun contact cu mediul

înconjurător ori dacă contactul existent ori potențial are sau poate avea

efecte semnificative asupra mediului nu prezintă nicio relevanță sub aspectul

conformității Ordinului nr. 1298/2011 cu actul normativ cu forță juridică

superioară în baza căruia a și fost emis, respectiv O.U.G. nr. 195/2005.

Este de asemenea

neîntemeiat, în opinia instanței de fond, și argumentul referitor la

nerespectarea principiului neretroactivității. În primul rând, instanța de fond

atrage atenția asupra faptului că aplicarea unui act în mod retroactiv nu este

același lucru cu încălcarea principiului neretroactivității de către

respectivul act. În speță, argumentele invocate de reclamantă în susținerea

acestui motiv (și anume că la momentul înființării societății Ordinul nr. 1798/2007

nu prevedea obligativitatea obținerii unei autorizații de mediu pentru

activitatea desfășurată) se subscriu primei situații menționate. Cu alte

cuvinte, reclamanta nu susține că actul contravine menționatului principiu

constituțional, ci că a fost aplicat în ce o privește, aspect de natură să

contravină principiului neretroactivității. În această situație, nu se

vorbește de nelegalitatea actului, ci de aplicarea lui în mod eronat,

aspect ce excede controlului pe care instanța de contencios administrativ

trebuie să-l efectueze.

În ceea ce privește

inexistența unor dispoziții tranzitorii prin care să se reglementeze situația

societăților deja înființate și care nu au avut nevoie de obținerea unei autorizații

pentru desfășurarea activității, constată instanța de fond că nu există nicio

dispoziție legală care să fie astfel eludată. Iar aceasta cu atât mai mult cu

cât ordinul în discuție este pentru modificarea

Procedurii

de emitere a autorizației de mediu, aprobată prin Ordinul M.M.D.D. nr. 1798/2007.

Mai

constată instanța de fond că tot sub aspectul inexistenței dispozițiilor

tranzitorii, reclamanta prin cerere precizatoare și completatoare, a invocat

și dispozițiile art. 3 alin. (1), art. 51, art. 53 și art. 55 din

Legea nr. 24/2000, subliniind nelegalitatea actului din perspectiva

menționatelor texte legale. Instanța de fond a apreciat, sub acest aspect, ca

fiind neîntemeiate susținerile reclamantei, atât în ceea ce privește forma cât

și în ce privește fondul ordinului contestat, având în vedere faptul că acesta

a fost emis pentru modificarea unui alt ordin.

Este de

asemenea, în opinia judecătorului fondului, străină cauzei, neconstituind motiv

de nelegalitate a ordinului, împrejurarea că punerea în practică a

dispozițiilor acestuia este deosebit de greoaie și de lungă durată.

În fine,

a apreciat judecătorul fondului că nu se impune examinarea motivelor,

argumentelor de nelegalitate invocate de reclamantă prin concluzii scrise,

întrucât nu a fost investită în acest sens în mod legal (nefiind formulate prin

cererea introductivă și nici printr-o cerere modificatoare/completatoare, ci

ulterior terminării cercetării judecătorești și închiderii dezbaterilor)

respectiv împrejurarea că Ordinul nr. 1298/2011 încalcă dispozițiile Legii nr. 24/2000,

în cererea introductivă și respectiv în cea modificatoare făcându-se vorbire

exclusiv de inexistența dispozițiilor tranzitorii, dar și faptul că același

ordin încalcă principiul previzibilității normelor juridice.

Împotriva

sentinței civile nr. 968 din 11 martie 2013 a Curții de Apel

București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat

recurs reclamanta SC V.C. SRL, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie,

în condițiile art. 304 C. proc. civ.

În susținerea

căii de atac promovate recurenta-reclamantă, a formulat, în esență,

următoarele critici:

- instanța de

fond nu a analizat toate motivele invocate în ce privește nelegalitatea

Ordinului nr. 1298/2011, aspect indicat în mod explicit de instanța de

fond în ultimul paragraf al considerentelor hotărârii atacate. Astfel, se arată

că deși au fost invocate mai multe texte de lege, din Legea nr. 24/2000, cât

și principii de drept consacrate de practica instanțelor europene(

principiul previzibilității normelor juridice), instanța de fond a

refuzat analizarea acestor critici pe motivul că nu a fost investită cu aceste

probleme de drept în mod legal.

- instanța de

fond nu a efectuat un control de legalitate absolut, control cu efectuarea

căruia a fost investită prin ridicarea excepției de nelegalitate. În acest

sens, recurenta-reclamantă susține că instanța de fond avea

obligația de a verifica din oficiu actul administrativ atacat atât prin

lumina tuturor dispozițiilor legale prevăzute de Legea contenciosului

administrativ, cât și în raport de normele de tehnică legislativă, de

legile în baza cărora a fost emis actul normativ cât și de principiile

generale de drept care guvernează sistemul juridic românesc.

- încălcarea

dreptului la apărare față de împrejurarea că instanța de fond a

respins cererea de amânare formulată de recurentă apreciind că documentele

depuse la dosarul cauzei pot fi studiate și în timpul ședinței

publice.

Criticile formulate

pe fondul cauzei au vizat, în esență, următoarele aspecte:

- în ceea ce

privește aspectul că Ordinul atacat a fost emis în temeiul art. 12 și

nu al art. 9 din O.U.G. nr. 195/2005 recurenta-reclamantă susțin că

indiferent care dintre cele două texte ar fi fost încălcate, instanța de

fond era obligată să analizeze speța în complexitatea ei, în

condițiile în care ordinul a fost contestat în tot, nu doar în parte.

Mai arată

recurenta-reclamantă că însăși textul indicat de instanță

stabilește clar că obligația obținerii autorizației de

mediu este valabilă doar în situația în care activitatea desfășurată

are sau poate avea impact semnificativa supra mediului. Aspectul acesta nu

numai că nu a fost analizat de instanța de judecată, dar a fost respins în

mod eronat, motivat de faptul că nu este de competența instanței de

contencios de control al legalității analizarea acestor aspecte care

țin de dosarul privind plângerea contravențională.

- cu privire la

inexistența dispozițiilor tranzitorii instanța de fond, în mod

greșit, a reținut că nu ar exista nici o dispoziție legală care

să fi fost eludată.

În acest sens,

susține recurenta-reclamantă că lipsa dispozițiilor tranzitorii nu

reprezintă o apărare pe fondul plângerii contravenționale așa cum în

mod eronat a reținut instanța de fond, ci are rolul de a arăta

consecințele juridice ale nerespectării dispozițiilor imperative

privind normele de tehnică legislativă invocate în emiterea ordinului atacat.

- în ceea ce

privește principiul neretroactivității legii, recurenta-reclamantă

susține că instanța de fond a scos din context toate argumentele

invocate și a ales să respingă, în mod greșit, ca neîntemeiat acest

motiv de nelegalitate.

- cu privire la

celelalte motive de nelegalitate instanța de fond nu s-a pronunțat în

niciun fel, deși a fost investită în mod legal cu toate aspectele de

nelegalitate invocate atât prin cererea introductivă cât și prin cea modificatoare.

intimaților

În cauză doar

intimatul M.M.S.C. a formulat întâmpinare în condițiile art. 326 alin. (2)

C. proc. civ., prin care a solicitat respingerea recursului formulat și

menținerea sentinței atacate ca fiind legală și temeinică.

instanței de recurs

Înalta

Curte, examinând sentința atacată în raport de criticile recurentei-reclamante,

circumscrise motivului de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc.

civ., de apărările intimaților-pârâți dar și față de prevederile legale

aplicabile din materia supusă analizei, reține că nu subzistă în cauză temeiuri

legale care să impună fie casarea, fie modificarea hotărârii atacate, în

considerarea celor în continuare arătate.

În

prealabil, Înalta Curte consideră necesar a sublinia faptul că instanța de

contencios administrativ învestită cu soluționarea excepției de nelegalitate

este abilitată să verifice concordanța actului administrativ supus analizei

sale cu actele normative cu forță juridică superioară în temeiul și în

executarea căruia a fost emis, ținând seama de principiul ierarhiei și forței juridice

a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituție și art. 4 alin.

(3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru

elaborarea actelor normative, republicată, însă nu în mod abstract ci prin

raportare la motivele de nelegalitate invocate de persoana care se pretinde a

fi vătămată, în drepturile sau interesele sale legitime, prin aplicarea actului

administrativ contestat.

Așadar,

instanța de fond a soluționat în mod corect cauza în raport de

motivele de nelegalitate invocate de recurenta-reclamantă prin cererea de

chemare în judecată, așa cum a fost precizată și completată în

fața instanței de fond, nefiind obligată, contrar celor

susținute prin cererea de recurs, la o analiză ex oficio a

legalității actului administrativ contestat, în raport cu actele normative

în executarea cărora a fost emis.

Prin urmare, Înalta

Curte constată că prima instanță a examinat legalitatea actului administrativ

în discuție, în limitele specifice procedurii instituite prin art. 4 din Legea nr.

554/2004, iar faptul că nu a examinat și motivele de nelegalitate invocate

de recurenta-reclamantă prin concluziile scrise, nu este de natură a justifica

o altă concluzie, sub aspectul acestui motiv de recurs.

Astfel, fără a

limita, sub acest aspect, exercitarea dreptului la apărare al recurentei-reclamante,

Înalta Curte subliniază că acest principiu nu poate înfrânge dezideratul

asigurării unei proceduri echitabile pentru toate părțile litigante, ceea

ce implică atât o anumită rigoare în derularea procedurilor judiciare, cât

și respectarea caracterului contradictoriu al procedurii, ceea ce

justifică, în cauză, în condiții de legalitate, trecerea instanței de

fond peste motivele de nelegalitate asupra cărora părțile litigante nu au

pus concluzii în condiții de contradictorialitate.

Totodată, reamintind

că dreptul la apărare nu este un drept cu caracter absolut, Înalta Curte va

înlătura și criticile referitoare la încălcarea dreptului la apărare,

apreciind că respingerea, în ședința publică din data de 25 februarie

2013, a cererii de amânare formulată de recurenta-reclamantă, a fost pe deplin

justificată, instanța de fond argumentând în mod convingător motivele care

au justificat respingerea respectivei cereri, cu atât mai mult cu cât a

procedat și la amânarea pronunțării pentru a da posibilitatea părților

să formuleze concluzii scrise.

În contextul

criticilor formulate de recurenta-reclamantă, Înalta Curte consideră necesar a

sublinia faptul că din perspectiva dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004,

verificarea legalității actului administrativ contestat presupune

cenzurarea acestuia prin raportare la dispozițiile legii, iar nu prin

raportare la o situație de fapt de natură a afecta aplicarea actului

datorită incidenței unor eventuale neregularități procedurale. Prin

urmare, în mod justificat instanța de fond a apreciat că nu se poate

pronunța în cadrul impus de dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004,

asupra unor aspecte referitoare la impactul pe care îl poate avea asupra

mediului activitatea desfășurată de recurenta-reclamantă sau asupra dificultăților

determinate de punerea în aplicare a Ordinului contestat prin prisma derulării

procedurii de eliberare a autorizației de mediu.

Nejustificate sunt și

criticile recurentei, formulate pe fondul cauzei, circumscrise motivului de

nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., hotărârea atacată fiind

dată cu aplicarea corectă a tuturor prevederilor legale incidente în materia supusă

controlului judiciar.

Astfel,

obiectul excepției de nelegalitate îl constituie în principal prevederile

Ordinului nr. 1298 din 28 aprilie 2011 pentru modificarea Procedurii de emitere

a autorizației de mediu, aprobată prin Ordinul ministrului mediului

și dezvoltării durabile nr. 1978/2007, emis de M.M.P., publicat în M. Of.

al României, Partea I, nr. 316 din 9 mai 2011, și în subsidiar prevederile

art. 1 pct. 2 din Ordinul nr. 1298/2011, potrivit cărora La Anexa nr. 1 "Lista

activităților supuse procedurii de emitere a autorizației de mediu",

la nr. crt. 5" Creșterea animalelor", coloana ‚"Observații"

va avea următorul cuprins: de 500 de locuri, cu excepția speciilor strict

protejate, care se supun procedurii indiferent de numărul de exemplare."

În

concret recurenta-reclamantă este nemulțumită de impunerea obligației de

obținere a autorizației de mediu pentru creșterea speciilor strict

protejate indiferent de numărul de exemplare, în sarcina societăților a

căror activitate de creștere a animalelor a început anterior stabilirii

acesteia prin Ordinul nr. 1298/2011.

În acest

context, Înalta Curte reținând că

stabilirea unui nou cadru legal pentru

funcționarea unor societăți constituite în baza unei legi vechi, care

în cazul creșterii speciilor protejate condiționa obligația

obținerii autorizației de mediu de existența unui număr minim de

exemplare, nu constituie o încălcare a principiului neretroactivității, în

condițiile în care nu sunt afectate condițiile de constituire ale

acesteia, va înlătura, în prealabil, criticile formulate de

recurenta-reclamantă pe acest aspect.

Totodată, constatând

că existența unor norme tranzitorii, în sensul art. 55 din Legea nr. 24/2000,

nu atrage de plano nelegalitatea unui act normativ, Înalta Curte va înlătura

și criticile formulate de recurenta-reclamantă pe acest aspect,

reținând, în acest sens, că în mod corect instanța de fond a apreciat

că în cauză Ordinul

nr. 1298 din 28 aprilie 2011, nu a fost emis cu încălcarea

dispozițiile art.

51, art. 53, art. 55 și art. 79 din Legea nr. 24/2000.

În fine,

examinând excepția de nelegalitate, prin prisma criticilor formulate de

recurenta-reclamantă, Înalta Curte observă că dispozițiile contestate sunt

în acord cu prevederile

art. 12

alin. (1) din O.U.G.

nr. 195/2005 care instituie regula potrivit căreia desfășurarea activităților

cu posibil impact semnificativ asupra mediului poate avea loc doar în baza

autorizației/autorizației integrate de mediu, referindu-se atât la activitățile

deja existente, aflate în curs de desfășurare, cât și la cele ce urmează să

înceapă. Impunând, prin ordinul contestat, obligația autorizației de mediu

pentru creșterea speciilor strict protejate indiferent de numărul de

exemplare, inclusiv a activităților în curs de desfășurare, legiuitorul nu a

făcut altceva decât să asigure cadrul normativ adecvat pentru ca toate

activitățile "cu posibil impact semnificativ asupra mediului" să

fie evaluate din punctul de vedere al potențialului pericol pe care l-ar putea

prezenta pentru mediul înconjurător.

Rațiunea

avută în vedere cu ocazia edictării normelor contestate este justificată din

punct de vedere obiectiv și rezonabil prin necesitatea de eliminare ori

diminuare a riscurilor privind potențialul pericol

pe care

l-ar putea prezenta pentru mediul înconjurător, desfășurarea unor

activități specifice creșterii într-un mediu organizat a speciilor

strict protejate indiferent de numărul de exemplare.

Prin

urmare, Înalta Curte, constată în acord cu instanța de fond și fără a

prelua argumentele expuse pe larg în considerentele hotărârii recurate că,

dispozițiile legale criticate de recurenta-reclamantă care instituie

obligația obținerii autorizației de mediu pentru

desfășurarea unor activități privind creșterea unor animale din

speciile protejate, indiferent de numărul de exemplare, sunt legale, nu încalcă

principiul neretroactivității consacrat de dispozițiile

constituționale și nici nu intră în contradicție cu

dispoziții având forță juridică superioară, cum în mod greșit se

susține prin cererea de recurs.

Așadar, în

cauză, instanța de fond a respins în mod corect ca neîntemeiată excepția de

nelegalitate a

prevederile

Ordinului nr. 1298 din 28 aprilie 2011 pentru modificarea Procedurii de emitere

a autorizației de mediu, aprobată prin Ordinul M.M.D.D. nr. 1978/2007,

emis de M.M.P

.

Ca o concluzie a

celor expuse, se constată că soluția instanței de fond de respingere a

excepției de nelegalitate este legală și temeinică și urmează a fi menținută ca

urmare a respingerii recursului declarat de reclamantă, în baza art. 312 C.

proc. civ.

PENTRU

ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul

declarat de SC V.C. SRL împotriva sentinței civile nr. 968 din 11 martie

2013 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 22 ianuarie 2014.