ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6740/2013

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: În dosarul aflat pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, având ca obiect recursul formulat de reclamantul C.C.L. împotriva Încheierii din data de 24 noiembrie 2011, pronunțată de Tribunalul Teleorman în Dosarul nr. 4381/87/2011 în contradictoriu cu intimatul pârât UM X - Inspectoratul pentru Situații de Urgență A.D. Ghica al Județului Teleorman și cu intimații chemați în garanție Ministerul Administrației și Internelor și Inspectoratul General pentru Situații de Urgență, recurentul C.C.L.

a invocat excepția de nelegalitate a Ordinului nr. 080211 din 11 iunie 2011 și a Ordinului nr. 7104 din 21 iunie 2011 emise de Inspectorul Șef al Inspectoratului General pentru Situații de Urgență, a Metodologiei privind organizarea și desfășurarea selecției personalului în vederea numirii în funcții ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la nivelul IGSU și a Procedurii privind organizarea și desfășurarea examenului pentru departajarea în vederea numirii în funcții ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la nivelul IGSU, anexate Ordinului nr. 7104 din 21 iunie 2011. În motivarea excepției de nelegalitate reclamantul a arătat că Ordinul nr. 080211 din 11 iunie 2011 privind intrarea în vigoare a noului stat de organizare al ISU A.D.

Ghica Teleorman nu a fost aprobat prin ordin al Ministrului Administrației și Internelor, astfel cum prevăd dispozițiile art. 10 din H.G. nr. 1492/2004 și cele ale art. 2 din Ordinul MAI nr. 370/2004. A criticat Metodologia privind organizarea și desfășurarea selecției personalului în vederea numirii în funcție ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la nivelul IGSU și Procedura privind organizarea și desfășurarea examenului pentru departajare în vederea numirii în funcție a personalului ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la nivelul IGSU, ambele anexate Ordinului nr. 7104 din 21 iunie 2011, ca atașate unei simple adrese emise de către IGSU care nu poate avea caracter de reglementare, ca lipsite de efecte juridice pentru motivul că nu sunt publicate în M. Of.

conform art. 11 alin. (1) din O.G. nr. 88/2001 și art. 3 alin. (2) din Regulamentul de organizare și funcționare al IGSU aprobat prin H.G. nr. 1490 din 9 septembrie 2004 și pentru că au fost adoptate cu încălcarea dispozițiilor legale privind transparența decizională prevăzute în Legea nr. 52/2003. Prin întâmpinarea formulată în cauză, pârâtul Inspectoratul pentru Situații de Urgență A. D. Ghica al Județului Teleorman a solicitat respingerea excepției de nelegalitate ca inadmisibilă, și, în subsidiar, ca neîntemeiată. Pârâtul Ministerul Administrației și Internelor a formulat de asemenea întâmpinare prin care a invocat excepția lipsei calității sale procesuale pasive pentru considerentul că nu este emitentul actului contestat, iar pe fond a solicitat respingerea excepției ca fiind neîntemeiată.

La rândul său, pârâtul Inspectoratul General pentru Situații de Urgență a invocat excepția lipsei calității de act administrativ a Adresei IGSU nr. 7104 din 21 iunie 2011, excepția inadmisibilității acțiunii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, iar pe fond a solicitat respingerea excepției de nelegalitate ca fiind neîntemeiată. Prin Sentința civilă nr. 336 din 24 ianuarie 2013, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins excepțiile inadmisibilității și a lipsei calității procesuale pasive a Ministerul Administrației și Internelor ca fiind neîntemeiate și a respins excepția de nelegalitate ca neîntemeiată.

Pentru a hotărî astfel, prima instanță a reținut că Ordinul nr. 080211 este emis în executarea dispozițiilor Ordinului MAI nr. I/658 din 10 iunie 2011 privind reorganizarea Inspectoratului General pentru Situații de Urgență și a subunităților subordonate acestuia, act emis în baza prevederilor Legii nr. 286/2010 și O.U.G. nr. 30/2007. Examinând actele criticate raportat la dispozițiile Ordinului MAI nr. I/658/2011, ale art. 12 din O.U.G. nr. 30/2007 privind organizarea și funcționarea Ministerului Administrației și Internelor, al H.G. nr. 1490/2004 pentru aprobarea Regulamentului de organizare și funcționare și a organigramei Inspectoratului General pentru Situații de Urgență, curtea a constatat că ordinul contestat respectă condițiile de legalitate.

A mai constatat că, potrivit art. 11 alin. (1) din O.G. nr. 88/2001 privind înființarea, organizarea și funcționarea serviciilor publice comunitare pentru situații de urgență, IGSU emite o serie de acte care se publică în M. Of. în măsura în care sunt emise de IGSU în calitate de autoritate de reglementare în domeniu; per a contrario, nu se vor publica în M. Of. acte precum Metodologia privind organizarea și desfășurarea selecției personalului în vederea numirii în funcție ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la nivelul IGSU și Procedura privind organizarea și desfășurarea examenului pentru departajare în vederea numirii în funcție a personalului ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la nivelul IGSU, iar aceasta datorită domeniului limitat de aplicare și interesului de asemenea limitat al acestor acte, respectiv managementul organizatoric al unităților subordonate IGSU.

Pe de altă parte, acestea reprezentând acte administrative cu caracter individual, nu există obligația publicării acestora în M. Of. și nici obligația respectării dispozițiilor legale privind transparența decizională. Excepția inadmisibilității a fost respinsă cu motivarea că, pe de o parte, instanța de recurs a apreciat deja că soluționarea cauzei depinde de legalitatea actelor atacate pe cale de excepție, iar, în ceea ce privește lipsa procedurii prealabile, aceasta nu este obligatorie în situația invocării excepției de nelegalitatea a actului administrativ. Excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Administrației și Internelor a fost respinsă în considerarea faptului că acesta a fost parte la judecarea în fond a cauzei și deci este firesc să fie citat și cu ocazia soluționării dosarului având ca obiect excepție de nelegalitate.

Împotriva Sentinței nr. 336 din 24 ianuarie 2013 au formulat recurs reclamantul C.C.L. și Ministerul Afacerilor Interne. În motivarea recursului declarat de recurentul-reclamant, s-a arătat că instanța de fond a interpretat în mod eronat sfera de aplicare a Ordinului MAI nr. I/658 din 10 iunie 2011 privind reorganizarea Inspectoratului General pentru Situații de Urgență și a subunităților subordonate acestuia, căci în realitate acesta nu aprobă statele de organizare ale inspectoratelor județene, așa cum prevăd dispozițiile art. 10 din H.G. nr. 1492/2004 și ale art. 2 din Ordinul MAI nr. 370/2004 ci aprobă doar statul de organizare al Inspectoratului General pentru Situații de Urgență. În acest context, Ordinul nr. 080211 din 11 iunie 2011 privind intrarea în vigoare a noului stat de organizare al ISU A.D.

Ghica Teleorman apare ca nelegal, pentru lipsa aprobării statului de organizare al acestei instituții de către ministrul administrației și internelor. S-a mai susținut că exista obligația publicării în M. Of. a Metodologiei privind organizarea și desfășurarea selecției personalului în vederea numirii în funcție ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la nivelul IGSU și Procedura privind organizarea și desfășurarea examenului pentru departajare în vederea numirii în funcție a personalului ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la nivelul IGSU, atât în baza dispozițiilor art. 11 din O.G. nr. 88/2001, care nu fac nici o deosebire, câr și din perspectiva că aceste două acte sunt acte normative, intrând, deci, și sub incidența dispozițiilor Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională.

În motivarea recursului declarat de Ministerul Afacerilor Interne, s-a arătat că instanța de fond în mod greșit a respins excepția lipsei calității sale procesuale pasive, solicitând admiterea recursului, modificarea sentinței recurate în sensul respingerii excepției de nelegalitate față de Ministerul Afacerilor Interne ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă. Arată recurentul-pârât că la momentul emiterii actului administrativ atacat, între reclamant și Ministerul Afacerilor Interne nu s-a născut vreun raport juridic de drept administrativ, întrucât nu această instituție a emis respectivul act. Analizând sentința atacată, în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304 1 C. proc.

civ., Înalta Curte apreciază că recursurile sunt nefondate pentru considerentele care vor fi expuse în continuare. Instanța de control judiciar constată că, în speță, nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304 sau art. 304 1 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanță a reținut corect aspectele de drept relevante, în raport de susținerile părților și dispozițiile legale incidente, și a pronunțat o soluție legală și temeinică. Astfel, în speță, obiectul excepției de nelegalitate îl constituie dispozițiile Ordinului nr. 080211 din 11 iunie 2011 privind intrarea în vigoare a noului stat de organizare al ISU A.D.

Ghica Teleorman, a Metodologiei privind organizarea și desfășurarea selecției personalului în vederea numirii în funcții ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la nivelul IGSU și a Procedurii privind organizarea și desfășurarea examenului pentru departajarea în vederea numirii în funcții ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la nivelul IGSU, emise de Inspectorul Șef al Inspectoratului General pentru Situații de Urgență. Conform art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, legalitatea unui act administrativ nelegal cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate.

Odată cu instituționalizarea excepției de nelegalitate, prin Legea nr. 554/2004, instanța de contencios administrativ stabilește, în baza principiilor legalității, ierarhiei și forței juridice a actelor normative, legalitatea unui act administrativ pe calea acestei excepții. Prin urmare, excepția de nelegalitate presupune cenzurarea actelor administrative prin raportare la legea în a cărei executare au fost emise. Cu alte cuvinte, avem de-a face cu consonanța unui act juridic care produce efecte cu o forță juridică inferioară față de actul juridic care produce efecte cu forță juridică superioară, fundamentul constituțional fiind reprezentat de art. 1 alin. (5), coroborat cu art. 16 alin. (2) și, respectiv, cu art. 108 alin. (2) din Constituție.

Or, examinând conținutul dispozițiilor contestate, prin raportare la actele normative cu forța juridică superioară, relevante pentru domeniul reglementat, în temeiul și executarea cărora au fost emise, conform principiului ierarhiei și forței juridice actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituția României și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, Înalta Curte nu poate reține elemente de nelegalitate a acestora. Astfel, primul dintre aceste acte, și anume Ordinul nr. 080211, este emis în executarea dispozițiilor Ordinului MAI nr. I/658 din 10 iunie 2011 privind reorganizarea Inspectoratului General pentru Situații de Urgență și a subunităților subordonate acestuia. Contrar susținerilor recurentului-reclamant, Ordinul MAI nr. I/658 din 10 iunie 2011, emis, la rândul său, în temeiul dispozițiilor art. 7 alin. (4) și art. 12 alin. (3) și (4) din O.U.G.

nr. 30/2007 privind organizarea și funcționarea Ministerului Administrației și Internelor, precizează cu claritate: Art. 1 alin. (1) - Se aprobă: a) Organigramele unităților Inspectoratului General pentru Situații de Urgență (Anexele 1 - 58); b) Statul de organizare al Inspectoratului General pentru Situații de Urgență prevăzut cu 242 de posturi; c) Lista cu posturile, pe tipuri și categorii de funcții, repartizate Inspectoratului General pentru Situații de Urgență (Anexa nr. 59); Art. 3 - Regulamentele de organizare și funcționare ale unităților care au fost reorganizate sau în structura cărora au fost efectuate modificări organizatorice se întocmesc sau se actualizează, după caz; Art. 6 - Inspectorul General al Inspectoratului General pentru Situații de Urgență va emite ordine pentru punerea în aplicare a prevederilor prezentului ordin.

În aceste condiții este evident, așa cum a reținut și instanța de fond, că Ordinul nr. 080211 a fost legal emis, strict în executarea dispozițiilor Ordinului MAI nr. I/658 din 10 iunie 2011 și cu referire la modificările aduse statului de organizare al ISU A.D. Ghica Teleorman, în baza actelor normative sus-menționate, cu forță juridică superioară. Înalta Curte mai reține că Metodologia privind organizarea și desfășurarea selecției personalului în vederea numirii în funcție ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la nivelul IGSU și Procedura privind organizarea și desfășurarea examenului pentru departajare în vederea numirii în funcție a personalului ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la nivelul IGSU nu pot constitui acte administrative normative, ci acte administrative unilaterale cu caracter individual.

Criteriile principale, în raport cu care actele administrative se clasifică în acte cu caracter normativ și acte cu caracter individual sunt, pe de o parte scopul pentru care acestea au fost adoptate sau emise și, pe de altă parte, întinderea efectelor juridice produse. Astfel, în ceea ce privește primul criteriu, în doctrină este unanim acceptat că actele administrative cu caracter normativ sunt adoptate/emise în scopul organizării executării legii/dispozițiilor legale, în timp ce actele administrative cu caracter individual se emit totdeauna exclusiv pentru punerea în aplicare, pentru aplicarea în concret a legii/dispozițiilor legale. Or, în cauză, este necontestat, că cele două acte criticate au fost emise pentru aplicarea în concret a dispozițiilor Ordinului MAI nr. I/658 din 10 iunie 2011 privind reorganizarea Inspectoratului General pentru Situații de Urgență.

În ceea ce privește întinderea efectelor produse, actele administrative cu caracter normativ conțin reguli/norme cu caracter general, având aplicabilitate într-un număr nedefinit de situații, astfel că produc efecte juridice erga omnes față de un număr nedefinit de persoane, în timp ce actele administrative cu caracter individual urmăresc realizarea unor raporturi juridice într-o situație strict determinată și produc efecte fie față de o singură persoană, fie față de un număr determinat sau determinabil de persoane. În speță, prin cele două acte anterior arătate a fost aprobată metodologia de selecție a personalului, respectiv procedura de desfășurare a examenului de departajare, pentru numirea în funcție a personalului la nivelul unităților Inspectoratului General pentru Situații de Urgență; ca atare, este vorba despre un subiect de drept determinat.

Astfel, cele două acte sunt acte interne, privesc strict o anumită structură a Ministerului Administrației și Internelor și se adresează unui număr determinant de persoane, anume cele care lucrează în cadrul aparatului central și unităților subordonate; numai aceste persoane sunt supuse reorganizării autorităților și numai acestor funcționari publici/personal contractual li se aplică metodologia de selecție. Iar actele administrative unilaterale cu caracter individual nu sunt supuse regimului publicării în M. Of. al României, după cum susține recurentul.

Față de conținutul concret și caracterul specific, Metodologia privind organizarea și desfășurarea selecției personalului în vederea numirii în funcție ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la nivelul IGSU și Procedura privind organizarea și desfășurarea examenului pentru departajare în vederea numirii în funcție a personalului ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la nivelul IGSU nu intră nici sub incidența dispozițiilor art. 11 alin. (1) din O.G. nr. 88/2001, și nici sub incidența dispozițiilor Legii nr. 52/2003, așa cum în mod corect a apreciat și instanța de fond. În ceea ce privește recursul declarat de Ministerul Afacerilor Interne, instanța urmează a-l respinge ca nefondat, în considerarea următoarelor argumente.

Ministerul Afacerilor Interne a fost parte la judecarea în fond a cauzei, fapt pentru care în mod corect și legal a fost citat și cu ocazia soluționării dosarului având ca obiect excepția de nelegalitate, avându-se în vedere dispozițiile art. 4 alin. (2), teza I din Legea nr. 554/2004. Pentru aceste considerente, neexistând motive pentru reformarea hotărârii instanței de fond, în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, recursurile vor fi respinse ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursurile declarate de C.C.L. și Ministerul Afacerilor Interne împotriva Sentinței nr. 336 din 24 ianuarie 2013 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondate. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 17 octombrie 2013. Procesat de GGC - LM