ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6740/2013

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6740/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)

Asupra recursurilor

de față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

În dosarul aflat pe rolul Curții de Apel

București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, având ca obiect

recursul formulat de reclamantul C.C.L. împotriva Încheierii din data de 24

noiembrie 2011, pronunțată de Tribunalul Teleorman în Dosarul nr. 4381/87/2011

în contradictoriu cu intimatul pârât UM X - Inspectoratul pentru Situații de

Urgență A.D. Ghica al Județului Teleorman și cu intimații chemați în garanție

Ministerul Administrației și Internelor și Inspectoratul General pentru

Situații de Urgență, recurentul C.C.L. a invocat excepția de nelegalitate a

Ordinului nr. 080211 din 11 iunie 2011 și a Ordinului nr. 7104 din 21 iunie

2011 emise de Inspectorul Șef al Inspectoratului General pentru Situații de

Urgență, a Metodologiei privind organizarea și desfășurarea selecției

personalului în vederea numirii în funcții ca urmare a aplicării măsurilor de

reorganizare instituțională la nivelul IGSU și a Procedurii privind organizarea

și desfășurarea examenului pentru departajarea în vederea numirii în funcții ca

urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la nivelul IGSU,

anexate Ordinului nr. 7104 din 21 iunie 2011.

În motivarea

excepției de nelegalitate reclamantul a arătat că Ordinul nr. 080211 din 11

iunie 2011 privind intrarea în vigoare a noului stat de organizare al ISU A.D.

Ghica Teleorman nu a fost aprobat prin ordin al Ministrului Administrației și

Internelor, astfel cum prevăd dispozițiile art. 10 din H.G. nr. 1492/2004 și

cele ale art. 2 din Ordinul MAI nr. 370/2004.

A criticat

Metodologia privind organizarea și desfășurarea selecției personalului în

vederea numirii în funcție ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare

instituțională la nivelul IGSU și Procedura privind organizarea și desfășurarea

examenului pentru departajare în vederea numirii în funcție a personalului ca

urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la nivelul IGSU,

ambele anexate Ordinului nr. 7104 din 21 iunie 2011, ca atașate unei simple

adrese emise de către IGSU care nu poate avea caracter de reglementare, ca

lipsite de efecte juridice pentru motivul că nu sunt publicate în M. Of.

conform art. 11 alin. (1) din O.G. nr. 88/2001 și art. 3 alin. (2) din

Regulamentul de organizare și funcționare al IGSU aprobat prin H.G. nr. 1490

din 9 septembrie 2004 și pentru că au fost adoptate cu încălcarea dispozițiilor

legale privind transparența decizională prevăzute în Legea nr. 52/2003.

Prin întâmpinarea

formulată în cauză, pârâtul Inspectoratul pentru Situații de Urgență A. D. Ghica

al Județului Teleorman a solicitat respingerea excepției de nelegalitate ca

inadmisibilă, și, în subsidiar, ca neîntemeiată.

Pârâtul Ministerul

Administrației și Internelor a formulat de asemenea întâmpinare prin care a

invocat excepția lipsei calității sale procesuale pasive pentru considerentul

că nu este emitentul actului contestat, iar pe fond a solicitat respingerea

excepției ca fiind neîntemeiată.

La rândul său,

pârâtul Inspectoratul General pentru Situații de Urgență a invocat excepția

lipsei calității de act administrativ a Adresei IGSU nr. 7104 din 21 iunie

2011, excepția inadmisibilității acțiunii pentru neîndeplinirea procedurii

prealabile, iar pe fond a solicitat respingerea excepției de nelegalitate ca

fiind neîntemeiată.

Prin Sentința civilă

nr. 336 din 24 ianuarie 2013, Curtea de Apel București, secția a VIII-a

contencios administrativ și fiscal a respins excepțiile inadmisibilității și a

lipsei calității procesuale pasive a Ministerul Administrației și Internelor ca

fiind neîntemeiate și a respins excepția de nelegalitate ca neîntemeiată.

Pentru a hotărî

astfel, prima instanță a reținut că Ordinul nr. 080211 este emis în executarea

dispozițiilor Ordinului MAI nr. I/658 din 10 iunie 2011 privind reorganizarea

Inspectoratului General pentru Situații de Urgență și a subunităților

subordonate acestuia, act emis în baza prevederilor Legii nr. 286/2010 și

O.U.G. nr. 30/2007.

Examinând actele

criticate raportat la dispozițiile Ordinului MAI nr. I/658/2011, ale art. 12

din O.U.G. nr. 30/2007 privind organizarea și funcționarea Ministerului

Administrației și Internelor, al H.G. nr. 1490/2004 pentru aprobarea

Regulamentului de organizare și funcționare și a organigramei Inspectoratului

General pentru Situații de Urgență, curtea a constatat că ordinul contestat

respectă condițiile de legalitate.

A mai constatat că,

potrivit art. 11 alin. (1) din O.G. nr. 88/2001 privind înființarea,

organizarea și funcționarea serviciilor publice comunitare pentru situații de

urgență, IGSU emite o serie de acte care se publică în M. Of. în măsura în care

sunt emise de IGSU în calitate de autoritate de reglementare în domeniu; per a

contrario, nu se vor publica în M. Of. acte precum Metodologia privind

organizarea și desfășurarea selecției personalului în vederea numirii în

funcție ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la

nivelul IGSU și Procedura privind organizarea și desfășurarea examenului pentru

departajare în vederea numirii în funcție a personalului ca urmare a aplicării

măsurilor de reorganizare instituțională la nivelul IGSU, iar aceasta datorită

domeniului limitat de aplicare și interesului de asemenea limitat al acestor

acte, respectiv managementul organizatoric al unităților subordonate IGSU.

Pe de altă parte,

acestea reprezentând acte administrative cu caracter individual, nu există

obligația publicării acestora în M. Of. și nici obligația respectării

dispozițiilor legale privind transparența decizională.

Excepția

inadmisibilității a fost respinsă cu motivarea că, pe de o parte, instanța de

recurs a apreciat deja că soluționarea cauzei depinde de legalitatea actelor

atacate pe cale de excepție, iar, în ceea ce privește lipsa procedurii

prealabile, aceasta nu este obligatorie în situația invocării excepției de

nelegalitatea a actului administrativ.

Excepția lipsei

calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Administrației și Internelor

a fost respinsă în considerarea faptului că acesta a fost parte la judecarea în

fond a cauzei și deci este firesc să fie citat și cu ocazia soluționării

dosarului având ca obiect excepție de nelegalitate.

Împotriva Sentinței

nr. 336 din 24 ianuarie 2013 au formulat recurs reclamantul C.C.L. și

Ministerul Afacerilor Interne.

În motivarea

recursului declarat de recurentul-reclamant, s-a arătat că instanța de fond a

interpretat în mod eronat sfera de aplicare a Ordinului MAI nr. I/658 din 10

iunie 2011 privind reorganizarea Inspectoratului General pentru Situații de

Urgență și a subunităților subordonate acestuia, căci în realitate acesta nu

aprobă statele de organizare ale inspectoratelor județene, așa cum prevăd

dispozițiile art. 10 din H.G. nr. 1492/2004 și ale art. 2 din Ordinul MAI nr.

370/2004 ci aprobă doar statul de organizare al Inspectoratului General pentru

Situații de Urgență.

În acest context, Ordinul

nr. 080211 din 11 iunie 2011 privind intrarea în vigoare a noului stat de

organizare al ISU A.D. Ghica Teleorman apare ca nelegal, pentru lipsa aprobării

statului de organizare al acestei instituții de către ministrul administrației

și internelor.

S-a mai susținut că

exista obligația publicării în M. Of. a Metodologiei privind organizarea și

desfășurarea selecției personalului în vederea numirii în funcție ca urmare a

aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la nivelul IGSU și Procedura

privind organizarea și desfășurarea examenului pentru departajare în vederea

numirii în funcție a personalului ca urmare a aplicării măsurilor de

reorganizare instituțională la nivelul IGSU, atât în baza dispozițiilor art. 11

din O.G. nr. 88/2001, care nu fac nici o deosebire, câr și din perspectiva că

aceste două acte sunt acte normative, intrând, deci, și sub incidența

dispozițiilor Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională.

În motivarea

recursului declarat de Ministerul Afacerilor Interne, s-a arătat că instanța de

fond în mod greșit a respins excepția lipsei calității sale procesuale pasive,

solicitând admiterea recursului, modificarea sentinței recurate în sensul

respingerii excepției de nelegalitate față de Ministerul Afacerilor Interne ca

fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

Arată

recurentul-pârât că la momentul emiterii actului administrativ atacat, între

reclamant și Ministerul Afacerilor Interne nu s-a născut vreun raport juridic

de drept administrativ, întrucât nu această instituție a emis respectivul act.

Analizând sentința

atacată, în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursurile sunt nefondate pentru

considerentele care vor fi expuse în continuare.

Instanța de control

judiciar constată că, în speță, nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304

sau art. 304

1

C. proc. civ., în vederea casării sau modificării

hotărârii: prima instanță a reținut corect aspectele de drept relevante, în

raport de susținerile părților și dispozițiile legale incidente, și a pronunțat

o soluție legală și temeinică.

Astfel, în speță,

obiectul excepției de nelegalitate îl constituie dispozițiile Ordinului nr.

080211 din 11 iunie 2011 privind intrarea în vigoare a noului stat de

organizare al ISU A.D. Ghica Teleorman, a Metodologiei privind organizarea și

desfășurarea selecției personalului în vederea numirii în funcții ca urmare a

aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la nivelul IGSU și a Procedurii

privind organizarea și desfășurarea examenului pentru departajarea în vederea

numirii în funcții ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare

instituțională la nivelul IGSU, emise de Inspectorul Șef al Inspectoratului

General pentru Situații de Urgență.

Conform art. 4 alin.

(1) din Legea nr. 554/2004, modificată, legalitatea unui act administrativ

nelegal cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi

cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la

cererea părții interesate.

Odată cu

instituționalizarea excepției de nelegalitate, prin Legea nr. 554/2004,

instanța de contencios administrativ stabilește, în baza principiilor

legalității, ierarhiei și forței juridice a actelor normative, legalitatea unui

act administrativ pe calea acestei excepții.

Prin urmare, excepția

de nelegalitate presupune cenzurarea actelor administrative prin raportare la

legea în a cărei executare au fost emise.

Cu alte cuvinte, avem

de-a face cu consonanța unui act juridic care produce efecte cu o forță

juridică inferioară față de actul juridic care produce efecte cu forță juridică

superioară, fundamentul constituțional fiind reprezentat de art. 1 alin. (5),

coroborat cu art. 16 alin. (2) și, respectiv, cu art. 108 alin. (2) din

Constituție.

Or, examinând

conținutul dispozițiilor contestate, prin raportare la actele normative cu

forța juridică superioară, relevante pentru domeniul reglementat, în temeiul și

executarea cărora au fost emise, conform principiului ierarhiei și forței

juridice actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituția

României și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, Înalta Curte nu poate

reține elemente de nelegalitate a acestora.

Astfel, primul dintre

aceste acte, și anume Ordinul nr. 080211, este emis în executarea dispozițiilor

Ordinului MAI nr. I/658 din 10 iunie 2011 privind reorganizarea Inspectoratului

General pentru Situații de Urgență și a subunităților subordonate acestuia.

Contrar susținerilor

recurentului-reclamant, Ordinul MAI nr. I/658 din 10 iunie 2011, emis, la

rândul său, în temeiul dispozițiilor art. 7 alin. (4) și art. 12 alin. (3) și

(4) din O.U.G. nr. 30/2007 privind organizarea și funcționarea Ministerului

Administrației și Internelor, precizează cu claritate: Art. 1 alin. (1) - Se

aprobă: a) Organigramele unităților Inspectoratului General pentru Situații de

Urgență (Anexele 1 - 58); b) Statul de organizare al Inspectoratului General

pentru Situații de Urgență prevăzut cu 242 de posturi; c) Lista cu posturile,

pe tipuri și categorii de funcții, repartizate Inspectoratului General pentru

Situații de Urgență (Anexa nr. 59); Art. 3 - Regulamentele de organizare și

funcționare ale unităților care au fost reorganizate sau în structura cărora au

fost efectuate modificări organizatorice se întocmesc sau se actualizează, după

caz; Art. 6 - Inspectorul General al Inspectoratului General pentru Situații de

Urgență va emite ordine pentru punerea în aplicare a prevederilor prezentului

ordin.

În aceste condiții

este evident, așa cum a reținut și instanța de fond, că Ordinul nr. 080211 a

fost legal emis, strict în executarea dispozițiilor Ordinului MAI nr. I/658 din

10 iunie 2011 și cu referire la modificările aduse statului de organizare al

ISU A.D. Ghica Teleorman, în baza actelor normative sus-menționate, cu forță

juridică superioară.

Înalta Curte mai

reține că Metodologia privind organizarea și desfășurarea selecției

personalului în vederea numirii în funcție ca urmare a aplicării măsurilor de

reorganizare instituțională la nivelul IGSU și Procedura privind organizarea și

desfășurarea examenului pentru departajare în vederea numirii în funcție a

personalului ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la

nivelul IGSU nu pot constitui acte administrative normative, ci acte

administrative unilaterale cu caracter individual.

Criteriile

principale, în raport cu care actele administrative se clasifică în acte cu

caracter normativ și acte cu caracter individual sunt, pe de o parte scopul

pentru care acestea au fost adoptate sau emise și, pe de altă parte, întinderea

efectelor juridice produse.

Astfel, în ceea ce

privește primul criteriu, în doctrină este unanim acceptat că actele

administrative cu caracter normativ sunt adoptate/emise în scopul organizării

executării legii/dispozițiilor legale, în timp ce actele administrative cu

caracter individual se emit totdeauna exclusiv pentru punerea în aplicare,

pentru aplicarea în concret a legii/dispozițiilor legale.

Or, în cauză, este

necontestat, că cele două acte criticate au fost emise pentru aplicarea în

concret a dispozițiilor Ordinului MAI nr. I/658 din 10 iunie 2011 privind

reorganizarea Inspectoratului General pentru Situații de Urgență.

În ceea ce privește

întinderea efectelor produse, actele administrative cu caracter normativ conțin

reguli/norme cu caracter general, având aplicabilitate într-un număr nedefinit

de situații, astfel că produc efecte juridice erga omnes față de un număr

nedefinit de persoane, în timp ce actele administrative cu caracter individual

urmăresc realizarea unor raporturi juridice într-o situație strict determinată

și produc efecte fie față de o singură persoană, fie față de un număr

determinat sau determinabil de persoane.

În speță, prin cele

două acte anterior arătate a fost aprobată metodologia de selecție a

personalului, respectiv procedura de desfășurare a examenului de departajare,

pentru numirea în funcție a personalului la nivelul unităților Inspectoratului

General pentru Situații de Urgență; ca atare, este vorba despre un subiect de

drept determinat.

Astfel, cele două

acte sunt acte interne, privesc strict o anumită structură a Ministerului

Administrației și Internelor și se adresează unui număr determinant de

persoane, anume cele care lucrează în cadrul aparatului central și unităților

subordonate; numai aceste persoane sunt supuse reorganizării autorităților și

numai acestor funcționari publici/personal contractual li se aplică metodologia

de selecție.

Iar actele

administrative unilaterale cu caracter individual nu sunt supuse regimului

publicării în M. Of. al României, după cum susține recurentul.

Față de conținutul

concret și caracterul specific, Metodologia privind organizarea și desfășurarea

selecției personalului în vederea numirii în funcție ca urmare a aplicării

măsurilor de reorganizare instituțională la nivelul IGSU și Procedura privind

organizarea și desfășurarea examenului pentru departajare în vederea numirii în

funcție a personalului ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare

instituțională la nivelul IGSU nu intră nici sub incidența dispozițiilor art.

11 alin. (1) din O.G. nr. 88/2001, și nici sub incidența dispozițiilor Legii

nr. 52/2003, așa cum în mod corect a apreciat și instanța de fond.

În ceea ce privește

recursul declarat de Ministerul Afacerilor Interne, instanța urmează a-l

respinge ca nefondat, în considerarea următoarelor argumente.

Ministerul Afacerilor

Interne a fost parte la judecarea în fond a cauzei, fapt pentru care în mod

corect și legal a fost citat și cu ocazia soluționării dosarului având ca

obiect excepția de nelegalitate, avându-se în vedere dispozițiile art. 4 alin.

(2), teza I din Legea nr. 554/2004.

Pentru aceste

considerente, neexistând motive pentru reformarea hotărârii instanței de fond,

în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ. și art. 20 alin. (3)

din Legea nr. 554/2004, recursurile vor fi respinse ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile

declarate de C.C.L. și Ministerul Afacerilor Interne împotriva Sentinței nr.

336 din 24 ianuarie 2013 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de

contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 17 octombrie 2013.

Procesat de GGC - LM