ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 669/2015

Decizia nr. 669/2015

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei.

Prin încheierea de ședință din data de 1 octombrie 2012 pronunțată în Dosarul nr. x/87/2011 al Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, având ca obiect recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 1171 din 9 decembrie 2011 pronunțate de Tribunalul Teleorman în Dosarul nr. x/87/2011, s-a dispus sesizarea Curții de Apel București, secția a VIII-a. cu soluționarea excepției de nelegalitate a Ordinului Inspectoratului General pentru Situații de Urgență nr. 080211 din 11 iunie 2011 și a Metodologiei și a Procedurii anexate Ordinului Inspectoratului General pentru Situații de Urgență nr. 7104 din 21 iunie 2011, invocată de recurentul-reclamant A.

În motivarea excepției de nelegalitate reclamantul a arătat că Ordinul nr. 080211 din 11 iunie 2011 privind intrarea în vigoare a noului stat de organizare al Inspectoratului pentru Situații de Urgență „A.D. Ghica” Județul Teleorman nu a fost aprobat prin ordin al ministrului Administrației și Internelor, astfel cum prevăd dispozițiile art. 10 din H.G. nr. 1492/2004 și cele ale art. 2 din Ordinul ministrului Administrației și Internelor nr. 370/2004.

A criticat Metodologia privind organizarea și desfășurarea selecției personalului în vederea numirii în funcție ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la nivelul Inspectoratului General pentru Situații de Urgență și Procedura privind organizarea și desfășurarea examenului pentru departajare în vederea numirii în funcție a personalului ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la nivelul Inspectoratului General pentru Situații de Urgență, ambele anexate Ordinului nr. 7104 din 21 iunie 2011, ordin care nu poate avea caracter de reglementare. Apreciază că Metodologia și Procedura sunt lipsite de efecte juridice pentru că nu sunt publicate în M. Of., conform art. 11 alin. (1) din O.G. nr. 88/2001 și art. 3 alin. (2) din Regulamentul de organizare și funcționare al Inspectoratului General pentru Situații de Urgență aprobat prin H.G. nr. 1490/2004, și pentru că au fost adoptate cu încălcarea dispozițiilor legale privind transparența decizională prevăzute în Legea nr. 52/2003.

Prin întâmpinarea formulată în cauză, pârâtul Inspectoratul pentru Situații de Urgență „A.D. Ghica” Județul Teleorman a solicitat respingerea excepției de nelegalitate, ca neîntemeiată.

Pârâtul B. a depus întâmpinare prin care a invocat excepția inadmisibilității acțiunii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, iar pe fond a solicitat respingerea excepției de nelegalitate ca fiind neîntemeiată.

Pârâtul C. a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive a sa, pe fond solicitând respingerea excepției de nelegalitate.

Prin sentința civilă nr. 2990 din 8 octombrie 2013, Curtea de Apel București, secția a VIII-a, contencios administrativ și fiscal, a respins excepția de nelegalitate invocată de reclamantul A., ca neîntemeiată.

În considerentele hotărârii, instanța a apreciat ca neîntemeiată excepția inadmisibilității, reținând că în cauză nu sunt aplicabile dispozițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, actele administrative fiind contestate pe cale de excepție, potrivit art. 4 din lege.

De asemenea, a apreciat nefondată excepția lipsei calității procesuale pasive a C., reținând că este emitentul actelor administrative atacate.

Pentru a hotărî astfel, prima instanță a constatat că Ordinul nr. 080211/2011 este emis în executarea dispozițiilor Ordinului ministrului Administrației și Internelor nr. I/658 din 10 iunie 2011 privind reorganizarea Inspectoratului General pentru Situații de Urgență și a subunităților subordonate acestuia, act emis în baza prevederilor Legii nr. 286/2010 și ale O.U.G. nr. 30/2007.

A reținut instanța că organigrama, statul de organizare și lista cu posturile repartizate Inspectoratului General pentru Situații de Urgență și unităților subordonate acestuia se stabilește/se aprobă prin ordin al administrației și internelor, condiție îndeplinită în speță, astfel cum rezultă din Ordinul nr. I/658/2011 prin care s-a aprobat, la art. 1 lit. b), Statul de organizare al Inspectoratului General pentru Situații de Urgență, iar, la lit. c), lista cu posturile, pe tipuri și categorii de funcții, repartizate Inspectoratului General pentru Situații de Urgență (Anexa nr. 59).

În ceea ce privește Metodologia privind organizare și desfășurarea selecției personalului în vederea numirii în funcție ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la nivelul Inspectoratului General pentru Situații de Urgență și Procedura privind organizarea și desfășurarea examenului pentru departajare în vederea numirii în funcție a personalului ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la nivelul Inspectoratului General pentru Situații de Urgență, acte anexate Ordinului nr. 7104/2011, instanța a apreciat că acestea sunt acte administrative cu caracter individual, care se referă la anumiți subiecți de drept individualizați și care au un cadru strict de reglementare, care, potrivit art. 55 alin. (3) din H.G. nr. 561/2009, nu sunt supuse regimului de publicare în M. Of. al României, partea I.

De asemenea, a reținut prima instanță că nu se poate pune problema respectării dispozițiilor referitoare la transparența decizională, atâta timp cât este vorba de acte cu un domeniu restrâns de aplicabilitate și care prezintă un interes limitat, acte care au caracter clasificat, fiind incidente dispozițiile Legii nr. 182/2002 privind protecția informațiilor clasificate și ale H.G. nr. 585/2002.

Împotriva sentinței civile nr. 2990 din 8 octombrie 2013 a Curții de Apel București, au formulat recurs pârâtul C. și reclamantul D.

2.1. Recursul reclamantului D.;

Recurentul-reclamant a solicitat desființarea sentinței civile recurate, cu consecința admiterii excepției de nelegalitate invocate.

Susține recurentul-reclamant, în esență, că instanța de fond a interpretat în mod eronat sfera de aplicare a Ordinului Ministrului Administrației și Internelor nr. I/658 din 10 iunie 2011 privind reorganizarea Inspectoratului General pentru Situații de Urgență și a subunităților subordonate acestuia, căci în realitate acesta nu aprobă statele de organizare ale inspectoratelor județene, așa cum prevăd dispozițiile art. 10 din H.G. nr. 1492/2004 și ale art. 2 din Ordinul ministrului Administrației și Internelor nr. 370/2004, ci aprobă doar statul de organizare al Inspectoratului General pentru Situații de Urgență.

În acest context, Ordinul nr. 080211 din 11 iunie 2011 privind intrarea în vigoare a noului stat de organizare al Inspectoratului pentru Situații de Urgență „A.D. Ghica” Județul Teleorman apare ca nelegal, pentru lipsa aprobării statului de organizare al acestei instituții de către ministrul administrației și internelor.

A mai arătat recurentul că exista obligația publicării în M. Of. a Metodologiei privind organizarea și desfășurarea selecției personalului în vederea numirii în funcție ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la nivelul Inspectoratului General pentru Situații de Urgență și a Procedurii privind organizarea și desfășurarea examenului pentru departajare în vederea numirii în funcție a personalului ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la nivelul Inspectoratului General pentru Situații de Urgență, atât în baza dispozițiilor art. 11 din O.G. nr. 88/2001, care nu fac nicio deosebire, cât și în considerarea faptului că aceste două acte sunt acte normative, intrând, deci, și sub incidența dispozițiilor Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională.

2.2 Recursul pârâtului C.

Recurentul-pârât C. a criticat soluția instanței de fond în ceea ce privește respingerea excepției lipsei calității procesuale pasive, susținând, în esență, că nu este emitentul actelor administrative atacate pe calea excepției de nelegalitate.

De asemenea, apreciază că nu se justifică participarea sa în litigiu nici prin prisma faptului că B. este o instituție în subordinea sa, pentru că nu a fost necesară avizarea actelor emise de Inspectoratul General pentru Situații de Urgență de către minister.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului;

1

, apreciază că ambele recursuri sunt nefondate, pentru considerentele ce vor fi prezentate în continuare.

1.1 În ceea ce privește recursul reclamantului A., instanța de control judiciar apreciază că prima instanță a reținut corect aspectele de drept relevante, în raport de susținerile părților și dispozițiile legale incidente, și a pronunțat o soluție legală și temeinică.

Astfel, în speță, obiectul excepției de nelegalitate în constituie dispozițiile Ordinului nr. 080211/11 iunie 2011 privind intrarea în vigoare a noului stat de organizare al Inspectoratului pentru Situații de Urgență „A. D. Ghica” Teleorman și cele ale Metodologiei privind organizarea și desfășurarea selecției personalului în vederea numirii în funcții ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la nivelul Inspectoratului General pentru Situații de Urgență și ale Procedurii privind organizarea și desfășurarea examenului pentru departajarea în vederea numirii în funcții ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la nivelul Inspectoratului General pentru Situații de Urgență, anexate Ordinului Inspectoratului General pentru Situații de Urgență nr. 7104 din 21 iunie 2011.

Conform art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, legalitatea unui act administrativ nelegal cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate.

Odată cu instituționalizarea excepției de nelegalitate, prin Legea nr. 554/2004, instanța de contencios administrativ stabilește, în baza principiilor legalității, ierarhiei și forței juridice a actelor normative, legalitatea unui act administrativ pe calea acestei excepții.

Prin urmare, excepția de nelegalitate presupune cenzurarea actelor administrative prin raportare la legea în a cărei executare au fost emise.

Cu alte cuvinte, avem de-a face cu consonanța unui act juridic care produce efecte cu o forță juridică inferioară față de actul juridic care produce efecte cu forță juridică superioară, fundamentul constituțional fiind reprezentat de art. 1 alin. (5) coroborat cu art. 16 alin. (2) și, respectiv, cu art. 108 alin. (2) din Constituție.

Or, examinând conținutul dispozițiilor contestate, prin raportare la actele normative cu forța juridică superioară, relevante pentru domeniul reglementat, în temeiul și executarea cărora au fost emise, conform principiului ierarhiei și forței juridice actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituția României și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, Înalta Curte nu poate reține elemente de nelegalitate a acestora.

Astfel, primul dintre aceste acte, Ordinul nr. 080211/2011, este emis în executarea dispozițiilor Ordinului ministrului Administrației și Internelor nr. I/658 din 10 iunie 2011 privind reorganizarea Inspectoratului General pentru Situații de Urgență și a subunităților subordonate acestuia.

Contrar susținerilor recurentului, Ordinul ministrului Administrației și Internelor nr. I/658 din 10 iunie 2011, emis, la rândul său, în temeiul dispozițiilor art. 7 alin. (4) și art. 12 alin. (3) și (4) din O.U.G. nr. 30/2007 privind organizarea și funcționarea Ministerului Administrației și Internelor, precizează cu claritate că, „Art. 1 (1) - Se aprobă: a) Organigramele unităților Inspectoratului General pentru Situații de Urgență (Anexele 1-58); b) Statul de organizare al Inspectoratului General pentru Situații de Urgență prevăzut cu 242 de posturi; c) Lista cu posturile, pe tipuri și categorii de funcții, repartizate Inspectoratului General pentru Situații de Urgență (Anexa nr. 59); Art. 3 - Regulamentele de organizare și funcționare ale unităților care au fost reorganizate sau în structura cărora au fost efectuate modificări organizatorice se întocmesc sau se actualizează, după caz; Art. 6 - inspectorul General al Inspectoratului General pentru Situații de Urgență va emite ordine pentru punerea în aplicare a prevederilor prezentului ordin.”

În aceste condiții este evident, după cum a reținut și instanța de fond, că Ordinul nr. 080211 a fost legal emis, strict în executarea dispozițiilor Ordinului ministrului Administrației și Internelor nr. I/658 din 10 iunie 2011 și cu referire la modificările aduse statului de organizare al Inspectoratului pentru Situații de Urgență „A.D. Ghica” Județul Teleorman, în baza actelor normative sus-menționate, cu forță juridică superioară.

Înalta Curte mai reține că Metodologia privind organizarea și desfășurarea selecției personalului în vederea numirii în funcție ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la nivelul Inspectoratului General pentru Situații de Urgență și Procedura privind organizarea și desfășurarea examenului pentru departajare în vederea numirii în funcție a personalului ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la nivelul Inspectoratului General pentru Situații de Urgență nu pot constitui acte administrative normative, ci acte administrative unilaterale cu caracter individual.

Criteriile principale, în raport cu care actele administrative se clasifică în acte cu caracter normativ și acte cu caracter individual sunt, pe de o parte, scopul pentru care acestea au fost adoptate sau emise și, pe de altă parte, întinderea efectelor juridice produse.

Astfel, în ceea ce privește primul criteriu, în doctrină este unanim acceptat că actele administrative cu caracter normativ sunt adoptate/ emise în scopul organizării executării legii/ dispozițiilor legale, în timp ce actele administrative cu caracter individual se emit totdeauna exclusiv pentru punerea în aplicare, pentru aplicarea în concret a legii/ dispozițiilor legale.

Or, în cauză, este necontestat, că cele două acte criticate au fost emise pentru aplicarea în concret a dispozițiilor Ordinului ministrului Administrației și Internelor nr. I/658 din 10 iunie 2011 privind reorganizarea Inspectoratului General pentru Situații de Urgență.

În ceea ce privește întinderea efectelor produse, actele administrative cu caracter normativ conțin reguli/norme cu caracter general, având aplicabilitate într-un număr nedefinit de situații, astfel că produc efecte juridice erga omnes față de un număr nedefinit de persoane, în timp ce actele administrative cu caracter individual urmăresc realizarea unor raporturi juridice într-o situație strict determinată și produc efecte fie față de o singură persoană, fie față de un număr determinat sau determinabil de persoane.

În speță, prin cele două acte anterior arătate a fost aprobată metodologia de selecție a personalului, respectiv procedura de desfășurare a examenului de departajare, pentru numirea în funcție a personalului la nivelul unităților Inspectoratului General pentru Situații de Urgență. Ca atare, este vorba despre un subiect de drept determinat.

Astfel, cele două acte sunt acte interne, privesc strict o anumită structură a Ministerului Administrației și Internelor și se adresează unui număr determinat de persoane, anume cele care lucrează în cadrul aparatului central și unităților subordonate. Numai aceste persoane sunt supuse reorganizării autorităților și numai acestor funcționari publici/ personal contractual li se aplică metodologia de selecție.

Contrar susținerilor recurentului, actele administrative unilaterale cu caracter individual nu sunt supuse regimului publicării în M. Of. al României.

De asemenea, față de conținutul concret și caracterul specific, Metodologia privind organizarea și desfășurarea selecției personalului în vederea numirii în funcție ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la nivelul Inspectoratului General pentru Situații de Urgență și Procedura privind organizarea și desfășurarea examenului pentru departajare în vederea numirii în funcție a personalului ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la nivelul Inspectoratului General pentru Situații de Urgență nu intră nici sub incidența dispozițiilor art. 11 alin. (1) din O.G. nr. 88/2001, și nici sub incidența dispozițiilor Legii nr. 52/2003, după cum în mod corect a apreciat și instanța de fond.

1.2 În ceea ce privește recursul pârâtului C., instanța de control judiciar constată că în mod corect a fost respinsă excepția lipsei calității procesuale pasive a acestuia de către prima instanță.

În procedura de soluționare a excepției de nelegalitate, calitatea procesuală aparține, potrivit art. 4 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004, părților din litigiul de fond și emitentului actului administrativ contestat.

Astfel, C. a fost parte la soluționarea acțiunii, atât în fața instanței de fond, având calitate de chemat în garanție, precum și în fața instanței de recurs, ca intimat-chemat în garanție, impunându-se citarea sa și pentru soluționarea excepției de nelegalitate.

Pentru considerentele expuse, neexistând motive de reformare a hotărârii instanței de fond, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursurile, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de A. și de C. împotriva sentinței civile nr. 2990 din 8 octombrie 2013 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 18 februarie 2015.