ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6926/2013
ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6926/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)
Asupra recursului de față;
Din examinarea lucrărilor din dosar
constată următoarele:
Prin încheierea pronunțată
în data de 08 octombrie 2012 de Curtea de Apel București, secția a VIII-a
contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. 4392/87/2011, a fost sesizată
Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal,
pentru a decide asupra excepției de nelegalitate a Ordinului I.G.S.U. din 11
iunie 2011, precum și a Metodologiei și a procedurii aprobate prin Ordinul nr. 7104
din 21 iunie 2011, excepție invocată de recurentul-reclamant N.T.V., cauza fiind
înregistrată sub Dosar nr. 7830/2/2012 la data de 18 octombrie 2012.
În motivarea
excepției de nelegalitate reclamantul a arătat că Ordinul din 11 iunie 2011
privind intrarea în vigoare a noului stat de organizare al I.S.U. - A.D. Ghica
Teleorman nu a fost aprobat prin ordin al M.A.I., astfel cum prevăd
dispozițiile art. 10 din H.G. nr. 1492/2004 și cele ale art. 2 din Ordinul M.A.I.
nr. 370/2004.
Referitor
la Metodologia privind organizarea și desfășurarea selecției personalului în
vederea numirii în funcție ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare
instituțională la nivelul I.G.S.U. și la Procedura privind organizarea și
desfășurarea examenului pentru departajare în vederea numirii în funcție a
personalului ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la
nivelul I.G.S.U., ambele anexate Ordinului nr. 7104 din 21 iunie 2011,
reclamantul a arătat că acest din urmă act nu este un veritabil ordin, ci o
adresă emisă de către I.G.S.U. care nu poate avea caracter de reglementare.
Acesta este indicat ca temei legal în baza căruia a fost emis Ordinul nr. 35748
din 22 iunie 2011 de punere la dispoziție a reclamantului.
De asemenea, s-a menționat că
Metodologia și Procedura nu produc efecte juridice deoarece nu sunt publicate
în M. Of. conform art. 11 alin. (1) din O.G. nr. 88/2001 și art. 3 alin. (2)
din Regulamentul de organizare și funcționare al I.G.S.U. aprobat prin H.G. nr.
1490 din 09 septembrie 2004.
Ambele texte legale invocate prevăd că
Inspectoratul General, în calitate de autoritate de reglementare în domeniu,
emite metodologii, norme, regulamente și proceduri care se publică în M. Of.,
Partea I.
Prin întâmpinarea
depusă la data de 11 septembrie 2012, pârâtul Inspectoratul pentru Situații de
Urgență A.D. Ghica al Județului Teleorman a solicitat respingerea excepției de
nelegalitate ca inadmisibilă întrucât soluționarea litigiului pe fond nu
depinde de actele administrative în privința cărora reclamantul a invocat
excepția de nelegalitate (excepție ce a fost soluționată de instanța investită
cu soluționarea recursului declarat în Dosarul nr. 4392/87/2011 prin încheierea
de ședință din data de 08 octombrie 2012), iar pe fond a solicitat respingerea
excepției de nelegalitate ca nefondată.
Reclamantul
a depus la data de 01 noiembrie 2012 completări ale motivelor de nelegalitate în
temeiul dispozițiilor art. 132 C. proc. civ., respectiv în sensul că actele
contestate nu respectă dispozițiile legale privind transparența decizională
prevăzute în Legea nr. 52/2003.
Invocând
dispozițiile art. 6 alin. (1), alin. (2) și alin. (4) din Legea nr. 52/2003,
reclamantul a solicitat să se observe că Inspectoratul General pentru Situații
de Urgență nu a efectuat procedura instituită de aceste prevederi legale, cu
atât mai mult cu cât se intenționa disponibilizarea unui număr mare de
persoane, aspect care afecta în mod grav viața și nivelul de trai al acestora.
La data
de 20 noiembrie 2012 pârâtul Inspectoratul General pentru Situații de Urgență a
depus la dosar întâmpinare prin care a invocat excepția lipsei calității de act
administrativ a adresei I.G.S.U. din 21 iunie 2011, excepția inadmisibilității
acțiunii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, iar pe fond a solicitat
respingerea excepției de nelegalitate ca fiind neîntemeiată.
Au fost
depuse la dosar și/ sau la Compartimentul Informații Clasificate al instanței
actele contestate împreună cu documentația ce a stat la baza emiterii acestora.
Prin
sentința civilă nr. 337 din 24 ianuarie 2013, Curtea de Apel București,
secția a VIII-a contencios administrativ
și fiscal, a respins excepția lipsei calității de act administrativ a adresei din
21 iunie 2011 și excepția inadmisibilității și a respins excepția de
nelegalitate ca neîntemeiată.
Pentru a hotărî astfel, prima instanță
a reținut următoarele:
Cu
privire la excepția lipsei calității de act administrativ a adresei I.G.S.U. din
21 iunie 2011, instanța a reținut că ceea ce s-a contestat, așa cum a arătat și
apărătorul reclamantului, nu a fost actul emis de I.G.S.U. cu nr. 7104, ci
Metodologia privind organizarea și desfășurarea selecției personalului în
vederea numirii în funcție ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare
instituțională la nivelul I.G.S.U. și Procedura privind organizarea și
desfășurarea examenului pentru departajare în vederea numirii în funcție a
personalului ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la
nivelul I.G.S.U., anexe la acest act. Așa fiind, cum nu actul cu nr. 7104 a
fost atacat pe calea excepției de nelegalitate, nu se impune a analiza motivele
invocate în susținerea lipsei calității de act administrativ și în consecință a
inadmisibilității, astfel că excepția este neîntemeiată, urmând a fi astfel
respinsă.
În ceea
ce privește excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate pentru
neîndeplinirea procedurii prealabile, instanța a reținut că și aceasta este
neîntemeiată, deoarece potrivit dispozițiilor art. 7 alin. (5) teza finală din
Legea nr. 554/2004 „În cazul art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă
”
.
Pe
fondul excepției de nelegalitate, prima instanță a reținut următoarele:
Ordinul nr.
080211 este emis în executarea dispozițiilor Ordinului M.A.I. din 10 iunie 2011
privind reorganizarea Inspectoratului General pentru Situații de Urgență și a
subunităților subordonate acestuia, act emis în baza prevederilor Legii nr. 286/2010
și O.U.G. nr. 30/2007.
Examinând actele criticate raportat la
dispozițiile Ordinului M.A.I. nr. 1/658/2011, ale art. 12 din O.U.G. nr. 30/2007
privind organizarea și funcționarea Ministerului Administrației și Internelor,
al H.G. nr. 1490/2004 pentru aprobarea Regulamentului de organizare și
funcționare și a organigramei Inspectoratului General pentru Situații de
Urgență, curtea de apel a constatat că ordinul contestat respectă condițiile de
legalitate.
A mai
constatat că, potrivit art. 11 alin. (1) din O.G. nr. 88/2001 privind
înființarea, organizarea și funcționarea serviciilor publice comunitare pentru
situații de urgență, I.G.S.U. emite o serie de acte care se publică în M. Of.
în măsura în care sunt emise de I.G.S.U. în calitate de autoritate de
reglementare în domeniu; per a contrario, nu se vor publica în M. Of. acte
precum Metodologia privind organizarea și desfășurarea selecției personalului
în vederea numirii în funcție ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare
instituțională la nivelul I.G.S.U. și Procedura privind organizarea și
desfășurarea examenului pentru departajare în vederea numirii în funcție a
personalului ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la
nivelul I.G.S.U., iar aceasta datorită domeniului limitat de aplicare și
interesului de asemenea limitat al acestor acte, respectiv managementul
organizatoric al unităților subordonate I.G.S.U.
Pe de
altă parte, acestea reprezentând acte administrative cu caracter individual, nu
există obligația publicării acestora în M. Of. și nici obligația respectării
dispozițiilor legale privind transparența decizională.
Împotriva
sentinței nr. 337 din 24 ianuarie 2013 a formulat recurs reclamantul N.T.V.,
criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, fără a invoca vreunul dintre
motivele de recurs prevăzute de art. 304 C. proc. civ.
În
motivarea recursului declarat de recurentul-reclamant,
s-a arătat că instanța de fond a
interpretat în mod eronat sfera de aplicare a Ordinului M.A.I. nr. 1/658 din 10
iunie 2011 privind reorganizarea Inspectoratului General pentru Situații de
Urgență și a subunităților subordonate acestuia, căci în realitate acesta nu
aprobă statele de organizare ale inspectoratelor județene, așa cum prevăd
dispozițiile art. 10 din H.G. nr. 1492/2004 și ale art. 2 din Ordinul M.A.I. nr.
370/2004 ci aprobă doar statul de organizare al Inspectoratului General pentru
Situații de Urgență.
În acest context, Ordinul nr. 080211
din 11 iunie 2011 privind intrarea în vigoare a noului stat de organizare al I.S.U.
- A. D. Ghica Teleorman apare ca nelegal, pentru lipsa aprobării statului de
organizare al acestei instituții de către ministrul administrației și
internelor.
S-a mai
susținut că exista obligația publicării în M. Of. a Metodologiei privind
organizarea și desfășurarea selecției personalului în vederea numirii în
funcție ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la
nivelul I.G.S.U. și Procedura privind organizarea și desfășurarea examenului
pentru departajare în vederea numirii în funcție a personalului ca urmare a
aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la nivelul I.G.S.U., atât în
baza dispozițiilor art. 11 din O.G. nr. 88/2001, care nu fac nici o deosebire,
câr și din perspectiva că aceste două acte sunt acte normative, intrând, deci,
și sub incidența dispozițiilor Legii nr. 52/2003 privind transparența
decizională.
Analizând
sentința atacată, în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art.
304 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursurile sunt nefondate pentru
considerentele care vor fi expuse în continuare.
Instanța
de control judiciar constată că, în speță, nu sunt întrunite cerințele impuse
de art. 304 sau art. 304 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii:
prima instanță a reținut corect aspectele de drept relevante, în raport de
susținerile părților și dispozițiile legale incidente, și a pronunțat o soluție
legală și temeinică.
Astfel, în speță, obiectul excepției
de nelegalitate îl constituie dispozițiile Ordinului nr. 080211 din 11 iunie 2011
privind intrarea în vigoare a noului stat de organizare al I.S.U. - A. D. Ghica
Teleorman, a Metodologiei privind organizarea și desfășurarea selecției
personalului în vederea numirii în funcții ca urmare a aplicării măsurilor de
reorganizare instituțională la nivelul I.G.S.U. și a Procedurii privind
organizarea și desfășurarea examenului pentru departajarea în vederea numirii
în funcții ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituțională la
nivelul I.G.S.U., emise de Inspectorul Șef al I.G.S.U.
Conform art.
4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, legalitatea unui act
administrativ nelegal cu caracter individual, indiferent de data emiterii
acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de
excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate.
Odată cu
instituționalizarea excepției de nelegalitate, prin Legea nr. 554/2004,
instanța de contencios administrativ stabilește, în baza principiilor
legalității, ierarhiei și forței juridice a actelor normative, legalitatea unui
act administrativ pe calea acestei excepții.
Prin
urmare, excepția de nelegalitate presupune cenzurarea actelor administrative
prin raportare la legea în a cărei executare au fost emise.
Cu alte
cuvinte, avem de-a face cu consonanta unui act juridic care produce efecte cu o
forță juridică inferioară față de actul juridic care produce efecte cu forță
juridică superioară, fundamentul constituțional fiind reprezentat de art. 1 alin.
(5), coroborat cu art. 16 alin. (2) și, respectiv, cu art. 108 alin. (2) din
Constituție.
Or,
examinând conținutul dispozițiilor contestate, prin raportare la actele
normative cu forța juridică superioară, relevante pentru domeniul reglementat,
în temeiul și executarea cărora au fost emise, conform principiului ierarhiei
și forței juridice actelor normative, consacrat de art. 1 alin (5) din
Constituția României și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, Înalta Curte nu
poate reține elemente de nelegalitate a acestora.
Astfel,
primul dintre aceste acte, și anume Ordinul nr. 080211, este emis în executarea
dispozițiilor Ordinului M.A.I. nr. 1/658 din 10 iunie 2011 privind
reorganizarea I.G.S.U. și a subunităților subordonate acestuia.
Contrar susținerilor
recurentului-reclamant, Ordinul M.A.I. nr. 1/658 din 10 iunie 2011, emis, la
rândul său, în temeiul dispozițiilor art. 7 alin. (4) și art. 12 alin. (3) și
(4) din O.U.G. nr. 30/2007 privind organizarea și funcționarea M.A.I.,
precizează cu claritate: Art. 1 alin. (1) - Se aprobă: a) Organigramele
unităților I.G.S.U. (Anexele 1-58); b) Statul de organizare al I.G.S.U. prevăzut
cu 242 de posturi; c) Lista cu posturile, pe tipuri și categorii de funcții,
repartizate I.G.S.U. (Anexa nr. 59); Art. 3 - Regulamentele de organizare și
funcționare ale unităților care au fost reorganizate sau în structura cărora au
fost efectuate modificări organizatorice se întocmesc sau se actualizează, după
caz; Art. 6 - Inspectorul General al I.G.S.U. va emite ordine pentru punerea în
aplicare a prevederilor prezentului ordin.
În aceste
condiții este evident, așa cum a reținut și instanța de fond, că Ordinul nr. 080211
a fost legal emis, strict în executarea dispozițiilor Ordinului M.A.I. nr. 1/658
din 10 iunie 2011 și cu referire la modificările aduse statului de organizare
al I.S.U. - A. D. Ghica Teleorman, în baza actelor normative sus-menționate, cu
forță juridică superioară.
Înalta Curte
mai reține că Metodologia privind organizarea și desfășurarea selecției
personalului în vederea numirii în funcție ca urmare a aplicării măsurilor de
reorganizare instituțională la nivelul I.G.S.U. și Procedura privind
organizarea și desfășurarea examenului pentru departajare în vederea numirii în
funcție a personalului ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare
instituțională la nivelul I.G.S.U. nu pot constitui acte administrative
normative, ci acte administrative unilaterale cu caracter individual.
Criteriile
principale, în raport cu care actele administrative se clasifică în acte cu
caracter normativ și acte cu caracter individual sunt, pe de o parte scopul
pentru care acestea au fost adoptate sau emise și, pe de altă parte, întinderea
efectelor juridice produse.
Astfel,
în ceea ce privește primul criteriu, în doctrină este unanim acceptat că actele
administrative cu caracter normativ sunt adoptate/ emise în scopul organizării
executării legii/ dispozițiilor legale, în timp ce actele administrative cu
caracter individual se emit totdeauna exclusiv pentru punerea în aplicare,
pentru aplicarea în concret a legii/ dispozițiilor legale.
Or, în cauză, este necontestat, că
cele două acte criticate au fost emise pentru aplicarea în concret a
dispozițiilor Ordinului M.A.I. nr. 1/658 din 10 iunie 2011 privind
reorganizarea I.G.S.U.
În ceea
ce privește întinderea efectelor produse, actele administrative cu caracter
normativ conțin reguli/ norme cu caracter general, având aplicabilitate într-un
număr nedefinit de situații, astfel că produc efecte juridice erga omnes față
de un număr nedefinit de persoane, în timp ce actele administrative cu caracter
individual urmăresc realizarea unor raporturi juridice într-o situație strict
determinată și produc efecte fie față de o singură persoană, fie față de un
număr determinat sau determinabil de persoane.
În
speță, prin cele două acte anterior arătate a fost aprobată metodologia de
selecție a personalului, respectiv procedura de desfășurare a examenului de
departajare, pentru numirea în funcție a personalului la nivelul unităților I.G.S.U.;
ca atare, este vorba despre un subiect de drept determinat.
Astfel,
cele două acte sunt acte interne, privesc strict o anumită structură a
Ministerului Administrației și Internelor și se adresează unui număr
determinant de persoane, anume cele care lucrează în cadrul aparatului central
și unităților subordonate; numai aceste persoane sunt supuse reorganizării
autorităților și numai acestor funcționari publici/ personal contractual li se
aplică metodologia de selecție.
Iar
actele administrative unilaterale cu caracter individual nu sunt supuse
regimului publicării în M. Of. al României, după cum susține recurentul.
Față de conținutul concret și
caracterul specific, Metodologia privind organizarea și desfășurarea selecției
personalului în vederea numirii în funcție ca urmare a aplicării măsurilor de
reorganizare instituțională la nivelul I.G.S.U. și Procedura privind
organizarea și desfășurarea examenului pentru departajare în vederea numirii în
funcție a personalului ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare
instituțională la nivelul I.G.S.U. nu intră nici sub incidența dispozițiilor art.
11 alin. (1) din O.G. nr. 88/2001, și nici sub incidența dispozițiilor Legii nr.
52/2003, așa cum în mod corect a apreciat și instanța de fond.
Pentru aceste considerente, Înalta Curte
constată că soluția pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a
contencios administrativ și fiscal, este temeinică și legală și, în
conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., va respinge
recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de N.T.V. împotriva
sentinței civile nr. 337 din 24 ianuarie 2013 a Curții de Apel București, secția
a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință publică, astăzi
25 octombrie 2013.