ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4565/2022

Ședința publică din data de 12 octombrie 2022

Asupra recursurilor de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII a contencios administrativ și fiscal la data de 07.01.2020 reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României și intervenienții B., Șantierul Naval Constanța S.A., Ministerul Apărării Naționale-UM 0255 București a solicitat anularea Hotărârii de Guvern nr. 48/2018 privind aprobarea circumstanțelor și a procedurii specifice aferente Programului de înzestrare esențial "Corveta multifuncționala", publicata in Monitorul Oficial nr. 151/16.02.2018, act normativ adoptat cu încălcarea cadrul legal de rang primar incident, respectiv O.U.G. nr. 114/2011, Legea nr. 232/2016 privind industria naționala de apărare, precum si pentru modificarea si completarea unor acte normative, precum si Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative.

Totodată, in temeiul art. 453 din C. proc. civ., solicită a se dispune obligarea paratului la plata tuturor cheltuielilor de judecata ocazionate de prezentul litigiu.

Prin întâmpinarea formulată, pârâtul Guvernul Românei, a invocat excepția nulității cererii pentru lipsa timbrajului, excepția nulității cererii pentru lipsa dovezii capacității procesuale a reclamantei, excepția nulității cererii pentru lipsa dovezii calității de reprezentant legal și, respectiv, convențional al reclamantei, excepția lisei de interes, raportat la dispozițiile art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, excepția lipsei calității procesuale active a reclamantei raportat la dispozițiile art. 1 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare și art. 9, art. 32, art. 33, art. 36, art. 37 și art. 40 C. proc. civ., excepția tardivității introducerii plângerii prealabile și excepția tardivității introducerii acțiunii.

Ministerul Apărării Naționale-UM 02550 București a formulat cerere de intervenție principală în interesul pârâtului Guvernul României care a fost respinsă ca inadmisibilă, iar B., Șantierul Naval Constanța S.A. și Ministerul Apărării Naționale au formulat cereri de intervenție accesorie în interesul pârâtului, cereri admise de către instanță, prin care au susținut apărările și excepțiile ridicate de pârâtă.

La data de 7 mai 2021, recurenta -reclamantă A., a formulat cerere de sesizarea a Curții Constituționale cu privire la excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 20 alin. (3) din O.U.G. nr. 114/2011astfel cum a fost aprobată prin lege anr. 195/2012.

Curtea a luat act de faptul că s-a renunțat la invocarea excepției timbrajului invocată de pârâtul Guvenul României.

Astfel, instanța de fond, cu privire la cererea de sesizare a Curții Constituționale a reținut că, pronunțându-se cu privire la excepția de tardivitate, respectiv de inadmisibilitate, aceasta apare ca fiind inadmisibilă întrucât nefiind întrunite condițiile de admisibilitate ale acțiunii, nicio altă cerere subsecventă nu se mai impune a forma obiect de analiză al instanței.

Ca atare, instanța a respins-o, ca inadmisibilă, cererea de sesizare a Curții Constituționale, rămânând fără obiect analiza condițiilor de admisibilitate a sesizării.

1.2. Hotărârea instanței de fond

Prin sentinței civile nr. 1344 din 15 decembrie 2020, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins, ca inadmisibilă, cererea de sesizare a Curții Constituționale.

Totodată, a admis excepția tardivității plângerii prealabile și în consecință a fost respinsă acțiunea privind pe reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României și intervenienții B., Șantierul Naval Constanța S.A., Ministerul Apărării Naționale-UM 02550 București, ca inadmisibilă.

1.3. Cererea de recurs și motivele infățișate

Împotriva soluției pronunțată asupra cererii de sesizare a Curții Constituționale a României și a sentinței civile nr. 1344 din 15 decembrie 2020 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a promovat recurs reclamanta A.., in condițiil eart. 483 C. proc. civ.

În recursul formulat, întemeiat pe dispozițiile art. 488 pct. 6, 7 și 8 C. proc. civ., reclamanta a formulat următoarele critici:

În ceea ce privește recursul asupra cererii de sesizare a Curții Constituționale a României, reclamata a învederat că legat de punctul 4 de nelegalitate al cererii de chemare în judecată a invocat excepția de neconstituționalitate a art. 20 alin. (3) din O.U.G. nr. 114/2018, considerând că această reglementare care stă la baza emiterii H.G. nr. 48/2018 contravin normelor constituționale, textul menționat este neconstituțional întrucât norma permite eludarea prevederilor constituționale ce reglementează procedura legiferării, conferind Guvernului puterea de a legifera peste prevederile specifice ce pot fi cuprinse într-o ordonanță de urgență prin instituirea posibilității emiterii unei hotărâri de Guvern pentru a reglementa/aproba circumstanțele și procedurile specifice pentru atribuirea contractelor de achiziție publică în situațiile prevăzute de art. 346 din TFUE.

Prin urmare, a solicitat casarea sentinței și pe cale de consecință admiterea a cererii de sesizare a Curții Constituționale, susținând că în cauză sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de art. 29 alin. (4) din Legea nr. 47/1992.

A învederat și constatarea suspendării de drept a judecării prezentei cauze, până la soluționarea excepției de neconstituționalitate invocată, indică art. 9 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 și depune jurisprudență la dosar.

În cuprinsul motivelor de recurs formulate împotriva sentinței civile nr. 1344 din 15 decembrie 2020 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, recurenta arată, în esență, că instanța de fond în mod greșit a respins proba solicitată de reclamantă constând în depunerea de către pârâtul Guvernul României sau MApN a dosarului administrativ, respectiv toate actele care au stat la baza emiterii acestei H.G., întrucât în conformitate cu art. 13 din Legea nr. 554/2004 nu a fost depus la dosar.

Arată în continuare recurenta că respingerea probei solicitate este nemotivată de către instanța de judecată, fiind astfel încălcate prevederile art. 255 alin. (1) C. proc. civ.

Totodată, prima instanța a respins proba cu înscrisuri solicitata de reclamanta A. în soluționarea inclusiv a acestei excepții, respectiv depunerea de către Guvernul României si/sau de către MApN ca inițiator al actului contestat, a întregului dosar administrativ ce sta la baza emiterii H.G. nr. 48/2018. In principal, proba a fost solicitata în relație cu discutarea excepției înadmisibilitatii/tardivitatii, pentru a dovedi ca emitentul si MApN a urmat, cu privire la emiterea H.G. nr. 48/2018, procedura de avizare specifica adoptării actelor administrative cu caracter normativ.

Consideră recurenta că ambele măsuri dispuse de către prima instanța sunt nelegale, sentința recurata este insuficient motivată, încalcă autoritatea de lucru judecat, fiind totodată pronunțata cu încălcarea si interpretarea greșita a legii.

În ceea ce privește, calificarea H.G. nr. 48/2018 ca fiind act administrativ individual, soluția este dată cu încălcarea autorității de lucru judecat ce însoțește considerentele deciziei nr. 1149/13. 07. 2020 a Curții de Apel București, respectiv calificarea ca fiind act administrativ normativ.

Elementul definitoriu în calificarea unui act administrativ, ca fiind individual sau normativ, îl constituie întinderea efectelor sale.

Caracterul de act normativ rezultă și din alt text al hotărârii de guvern, respectiv cel potrivit căruia comisia de evaluare își încetează activitatea la momentul semnării acordului cadru, astfel că există posibilitatea ca procedura respectivă să se anuleze pentru că nu există oferte acceptabile, însă hotărârea să rămână în vigoare și procedura să se reia.

A mai susținut că nu este de esența unui act normativ individual să existe un număr determinat de subiecți, acest lucru fiind comun și actului administrativ normativ. Prin urmare, actul contestat este un act normativ pentru că destinatarii sunt acele entități din NATO și din UE care pot participa la procedură, nefiind în prezența unei singure operațiuni, ci a unei proceduri generale care se consumă prin eventuala achiziție. Prin respectiva hotărâre nu a fost creat niciun raport specific juridic între recurentă și autoritate, astfel că dacă aceasta nu ar fi participat la achiziție, procedura ar fi continuat.

În continuare se arătată de către recurentă că, în ceea ce privește concluzia primei instanțe de judecata este eronată, chiar prin referința reținută de către aceasta în evaluarea si lămurirea caracterului actului administrativ în discuție, respectiv Decizia ICCJ nr. 6926/25.10.2013.

Arată că, chiar din perspectiva criteriilor menționate în Decizia ICCJ nr. 6926/25.10.2013, H.G. nr. 48/2018 este un act administrativ normativ întrucât cuprinde reguli generale de conduita, impersonale si de aplicabilitate unui număr nedeterminat de subiecți, care îndeplinesc anumite condiții in vederea calificării lor, din punct de vedere al interesului, ca posibili ofertanți în cadrul procedurii de achiziție reglementate.

Contrar celor reținute de către prima instanța de judecata, recurenta a învederat faptul ca H.G. nr. 48/2018 prescrie reguli de conduita cu caracter general, aplicabile unui număr nedeterminat de subiecți, vizați în mod direct de aceste reglementari. Elementul definitoriu în calificarea unui act administrativ, ca fiind individual sau normativ, îl constituie întinderea efectelor sale.

În ceea ce privește întinderea efectelor produse, Înalta Curte de Casație si Justiție, în Decizia nr. 6926/2013, invocata chiar de intervenienta și reținuta de instanța în motivare pentru indicarea criteriilor de departajare între actele administrative individuale si cele normative, retine următoarele "actele administrative cu caracter normativ conțin reguli/norme cu caracter general, având aplicabilitate într-un număr nedefinit de situații, astfel ca produc efecte juridice erga omnes fata de un număr nedefinit de persoane, în timp ce actele administrative cu caracter individual urmăresc realizarea unor raporturi juridice într-o situație strict determinata si produc efecte fie fata de o singura persoana, fie fata de un număr determinat sau determinabil de persoane".

Recurenta a opinat în sensul că, H.G. nr. 48/2018 este fara tăgada un act administrativ normativ, astfel cum rezulta din analiza coroborata a tuturor criteriilor menționate anterior.

Menționează că argumentul Guvernului conform căruia aplicarea procedurii reglementata de O.U.G. nr. 114/2011 ar conduce la neprotejarea si afectarea interesului esențial de securitate stabilit de către Statul Roman este nemotivat.

Pârâtul, Guvernul, pur și simplu afirma acest principiu, fără să aducă niciun argument concret în susținerea sa. Din nou, derogarea de la aplicarea procedurii ordinare de achiziție nu este justificata.

În fine, nu este îndeplinită nici condiția privind motivarea lipsei vreunui efect negativ asupra condițiilor concurentei pe piața interna a produselor ne-militare.

Recurenta apreciază că Guvernul României nu a justificat derogarea de la aplicarea procedurilor de achiziție de drept comun, prevăzute de O.U.G. nr. 114/2011, conform rigorilor cadrului normativ european si local, hotărârea de guvern in cauza fiind așadar nelegala.

În concluzie, recurenta a subliniat că, împrumutând cuvintele Curții de Apel din Decizia 4837/2018, "simpla invocare a calității autorității contractante, a exigentelor de confidențialitate sau simpla referire la prevederile art. 346 alin. (1) lit. a) din Tratatul de Funcționare a Uniunii Europene, fara o argumentație solida, nu poate fi suficienta pentru a demonstra ca împrejurările care justifica măsura derogatorie de la aplicarea unei proceduri transparente in baza O.U.G. nr. 114/2011, exista efectiv".

Încălcarea principiului proportionalitatii si al concurentei în stabilirea condițiilor tehnice eliminatorii prin H.G. nr. 48/2018.

Recurenta a arătat că, potrivit art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 114/2011, scopul procedurii de achiziție (ce a fost preluat integral de legiuitor in prevederile H.G. nr. 48/2018) este supus principiilor de promovare a concurentei, principiului proportionalitatii, tratamentului egal si nediscriminarii.

În contradicție cu aceste principii, H.G. nr. 48/2018 punctul B.II.4, subpunctul A.5.1. impune o cerința si un proiect de nava in condițiile in care nu este menționata în Hotărârea de Guvern vreo documentație tehnica descriptiva generala ce ar fi trebuit pusa la dispoziție ofertanților de către Autoritatea Contractanta in faza de selecție a Procedurii. De asemenea, nu exista nicio descriere a caracteristicilor tehnice generale ale fregatelor T22 R.

Prin urmare, la adoptarea HGnr. 48/2018, Guvernul nu a ținut seama de imperativul Legii nr. 232/2016, care impune aceluiași Guvern să desemneze, prin Memorandum, operatorii economici care devin centre de mentenanta apte in contextul procedurii derulate conform H.G. nr. 48/2018.

Așadar, prin exigentele sale, Legea nr. 232/2016 impunea necesitatea indentificarii in concret la nivelul H.G. nr. 48/2018 a centrelor de mentenanta vizate pentru "consolidare/dezvoltare". Or, raportat la imperativul impus de interesul esențial de securitate, se poate constata ca soluția H.G. nr. 48/2018 a fost de a lasă identificarea centrului local de mentenanta la opțiunea ulterioara, postfactum, a ofertantului, ceea ce contravine naturii "esențiale" a chestiunii si regulilor specifice impuse de Comisia Europeana atunci când se invoca aplicarea art. 346 TFUE.

H.G. nr. 48/2018 încalcă prevederile art. 3, art. 8 si art. 36 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative

În acest sens recurenta a susținut că H.G. nr. 48/2018 contravine principiilor de tehnica legislativa impuse de Legea nr. 24/2000, fiind de remarcat lipsa de coerenta, claritate si precizie a prevederilor referitoare la componenta membrilor comisiei de evaluare, ca structura cu rol esențial În derularea procedurii.

H.G. nr. 48/2018 a fost emis cu încălcarea principiului constituțional al separației puterilor în stat.

Prin conferirea in favoarea Guvernului a dreptului de a se substitui autorității legislative, printr-o norma cuprinsă într-o ordonanța de urgenta si de a deroga printr-o hotărâre de Guvern de la normele cuprinse in respectiva ordonanța, se încalcă flagrant dispozițiile art. 1 alin. (5) din Constituție.

De altfel, caracterul de act normativ reiese și din faptul că hotărârea a fost publicată în Monitorul Oficial, nefiind comunicată recurentei ca un act administrativ individual. Mai mult, împotriva acestei hotărârii a mai fost formulată o acțiune, în cadrul căreia toate părțile prezente astăzi au admis că este vorba de un act normativ.

Deși respectivul dosar a fost închis prin retragerea cererii de chemare în judecată, chestiunile antamate sunt importante și în prezenta cauză.

Față de cele susținute a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și trimiterea cauzei spre rejudecare.

1.4. Apărările formulate în cauză

Legal citați, intimatul-pârât Guvernul României a depus întâmpinare prin care a invocat excepția nulității recursului, pentru netimbrare, în ceea ce privește recursul promovat împotriva soluției pe fondul cauzei, a pus concluzii de respingere a recursului ca nefondat. De asemenea, intimații-intervenienți Șantier Naval Constanța S.A. și B. au depus întâmpinare prin care au invocat excepția nulității pentru nemotivare, referitor la cele două cereri de recurs.

Pe fondul cauzei au solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Intimații-intervenienți Șantier Naval Constanța S.A. și B. au depus concluzii scrise, prin care au susținut că solicită respingerea recursurilor ca nefondate și menținerea sentinței recurate ca fiind temeinică și legală.

Se arată, contrar celor susținute de partea adversă că toate hotărârile de guvern se publică în Monitorul Oficial, indiferent de caracterul acestora, aspect prevăzut de dispozițiile art. 108 alin. (4) din Constituția României.

În ceea ce privește proba cu dosarul administrativ, susține că instanța de fond a reținut în mod corect că nu este concludentă, pertinentă și utilă soluționării cauzei.

Corect a reținut instanța caracterul de act administrativ individual al actului contestat în cauză, constatând intervenită puterea de lucru judecat asupra acestui aspect, raportat la încheierea de ședință din 03.06.2020 pronunțată de Curtea de Apel București în dosarul nr. x/2020, prin care instanța, pronunțându-se asupra excepției de nelegalitate a hotărârii de guvern, a făcut o analiză a caracterului acesteia și a constatat caracterul de act administrativ individual.

1.5. Procedura de soluționare a recursului

În recurs, s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluția din 28 iunie 2021 a completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 12 octombrie 2022, cu citarea părților.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză

Prin Hotărârea de Guvern nr. 48/2018 (în continuare "H.G. nr. 48/2018" - Anexa 1), circumstanțele si procedura specifica aferente Programului de înzestrare esențial "Corveta multifuncționala", în vederea atribuirii unui acord-cadru si a contractelor subsecvente aferente/contract multianual de furnizare a patru corvete, construite si dotate la un șantier naval din România, precum si a suportului logistic inițial. H.G. nr. 48/2018 a fost adoptata in baza art. 20 alin. (3) din O.U.G. nr. 114/2011 privind atribuirea anumitor contracte de achiziții publice in domeniile apărării si securității ("O.U.G. nr. 114/2011").

Ministerul Apărării Naționale ("MApN" sau Autoritatea Contractanta"), inițiind și derulând procedura privind atribuirea acordului-cadru de furnizare a produsului "Corveta multifuncționala", prin Unitatea Militară nr. 02550 București.

Potrivit Anunțului de participare nr. x/26.02.2018 (Anexa 2), procedura de atribuire urma a se realiza în trei etape - Etapa I {Etapa de calificare), Etapa II (Etapa de dialog) si Etapa III (Etapa de evaluare a ofertelor finale depuse).

A. a participat la procedura, iar in data de 23 august 2018, prin Notificarea nr. SA/362 (Anexa 3) a fost invitata sa participe la Etapa III (Evaluarea ofertelor finale).

Ulterior, la data de 2 octombrie 2018, A. a depus oferta finala, înregistrata de către autoritatea contractanta la ora 9:00, sub nr. R6024/2 octombrie 2018 (Anexa 4).

Candidatura reclamantei a fost validata si oferta acesteia s-a calificat in cadrul procedurii de atribuire așa cum reiese si din Procesul Verbal de deschidere al ofertelor finale încheiat în data de 2 octombrie 2018, ora 11:00 (Anexa 5), cu ocazia depunerii ofertelor finale in cadrul Etapei de evaluare a ofertelor finale. Termenul limita anunțat de autoritatea contractanta pentru desemnarea câștigătorului a fost stabilit inițial pentru 26 octombrie 2018.

În data de 02.07.2019, autoritatea contractanta i-a comunicat Adresa nr. x (Anexa 6) prin care a fost informată asupra faptului ca, desi oferta corespunde soluției stabilite după etapa de dialog, aceasta nu a avut cel mai scăzut pret, câștigătoare fiind desemnata oferta Asocierii dintre B. si Șantierul Naval Constanta S.A.

Împotriva acestei adrese, precum si împotriva întregii proceduri, suspicionand nereguli severe, inclusiv de ordin penal, privind modalitatea de derulare si stabilirea clasamentului final, reclamanta A. a formulat contestația ce formează obiectul Dosarului nr. x/2019 (Anexa 7), in prezent in recurs pe rolul Curții de Apel București.

Reclamanta a considerat ca însăși H.G. nr. 48/2018, act administrativ ce constituie fundamentul derulării procedurii publice contestate, a fost adoptata cu nerespectarea prevederilor legale de prin rang incidente in cauza, motiv pentru care, prin plângere prealabila înregistrata la Sectretariatul General al Guvernului la data de 06.12.2019 sub nr. x ("Plângerea Prealabila" - Anexa 11), a solicitat Guvernului României revocarea sa, pentru motivele de nelegalitate ce vor fi in continuare dezvoltate. Plângerea Prealabila trebuia soluționata in termenul de 30 de zile prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Curtea de apel examinând prioritar excepția tardivității/inadmisibilității, aflate în strânsă corelare și în legătură cu parcurgerea procedurii plângerii prealabile înăuntrul termenului, a reținut că H.G. nr. 48/2018 privind aprobarea circumstanțelor și a procedurii specifice aferente Programului de înzestrare esențial "Corvetă multifuncțională" nu poate fi privit ca act administrativ normativ, ci ca act administrativ unilateral cu caracter individual, având în vedere că se adresează operatorilor economici care îndeplinesc criteriile de calificare strict și detaliat reglementate în procedura specifică prevăzute în anexă și se adresează unei singure autorități contractante.

Așadar, instanța de fond, fiind lămuirită asupra naturii juridice a H.G. nr. 48/2018 în sensul că reprezintă un act administrativ cu caracter individual, reiese faptul că plângerea prealabilă care a precedat acțiunea în anulare este tardiv formulată și atrage drept consecință inadmisibilitatea acțiunii, tardivitatea plângerii prealabile având aceleași efecte cu lipsa acesteia.

În concret, H.G. nr. 48/2018 a fost publicată în Monitorul Oficial la data de 16.02.2018, dată de la care se consideră momentul comunicării, iar plângerea prealabilă a fost înregistrată la data de 6.12.2019.

Conchide instanța în sensul că, au fost depășite atât termenul de 30 zile de la comunicarea actului, cât și termenul de 6 luni de la data emiterii actului, prevăzut pentru motive temeinice, cu consecința respingerii acțiunii ca inadmisibilă.

Soluția instanței de fond este împărtășită și de instanța de control judiciar.

În ceea ce privește motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei")

Recurenta-reclamantă pretinde că hotărârea primei instanțe ar fi nemotivată în ceea ce privește respingerea probei cu depunerea dosarului administrativ care a stat la baza emiterii H.G. nr. 48/2018.

Această susținere nu poate fi reținută în condițiile în care, așa cum reiese din sentința recurată instanța, pe de o parte, deliberând asupra susținerilor exprimate de părți în ședința publică din 15 decembrie 2020, a apreciat proba ca nefiind concludentă, pertinentă și utilă soluționării cauzei, motiv pentru care a fost respinsă.

Totodată, se reține că la dosar există depusă nota de fundamentare însoțită de avizul Consiliului Legislativ, în care inițiatorul hotărârii menționează că în discuție este un act normativ, procedura de avizare fiind parcursă integral cu respectarea H.G. nr. 561/2009 coroborat cu Legea nr. 24/2000, specifică acestei categorii de acte fila x ds fond.

Pe de altă parte, verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar constată că aceasta îndeplinește exigențele menționate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată.

Cu privire la motivul de casare prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ.:

Recurenta invocă acest motiv de casare în raport cu Decizia nr. 1149/13.07.2020 pronunțată de Curtea de Apel București, în dosarul nr. x/2019.

Această critică nu poate fi primită, atâta timp cât, în realitate, calificarea H.G. nr. 48/2018 ca act administrativ individual a fost statuată prin încheierea ședinței publice din 03.06.2020, iar nu prin decizia civilă nr. 1149/13.07.2020 pronunțată în aceeași cauză de Curtea de Apel București.

Mai mult decât atât, în cauză instanța de fond a stabilit că nu se confirmă susținerile recurentei, întrucât în sprijinul acestei calificări vine și jurisprudența ÎCCJ care, prin Decizia nr. 6926/25.10.2013, a detaliat criteriile în raport de care un act administrativ capătă caracter normativ sau dimpotrivă individual: "Criteriile principale, în raport cu care actele administrative se clasifică în acte cu caracter normativ și acte cu caracter individual sunt, pe de o parte scopul pentru care acestea au fost adoptate sau emise și, pe de altă parte, întinderea efectelor juridice produse. Astfel, în ceea ce privește primul criteriu, în doctrină este unanim acceptat că actele administrative cu caracter normativ sunt adoptate/emise în scopul organizării executării legii/dispozițiilor legale, în timp ce actele administrative cu caracter individual se emit totdeauna exclusiv pentru punerea în aplicare, pentru aplicarea în concret a legii/dispozițiilor legale. (…).

Nu în ultimul rând, instanța a remarcat faptul că reclamanta a fost parte în dosarul nr. x/2019 în care Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a dispus respingerea recursului declarat de reclamantă cu privire la atribuirea contractului de achiziție publică (Decizia civilă nr. 1149/13.07.2020).

Altfel spus, în ceea ce privește caracterul de act administrativ individual al H.G. nr. 48/2018, într-o altă cauză, respectiv în Dosarul nr. x/2019 (litigiu în care recurenta a avut calitatea de recurentă-contestatoare), analizând excepția de nelegalitate a H.G. nr. 48/2018 care fusese invocată de recurentă în etapa recursului din acel dosar, Curtea de Apel București a statuat, în mod definitiv, cu putere de lucru judecat, prin încheierea ședinței publice din 03.06.202, faptul că H.G. nr. 48/2018 constituie un act administrativ individual, reținând următoarele:

"[...] Curtea retine că Hotărârea de Guvern nr. 48/2018 privind aprobarea circumstanțelor și a procedurii specifice aferente Programului de înzestrare esențial "Corvetă multifuncțională" reprezintă un act administrativ individual întrucât se referă doar la organizarea acestei proceduri și se aplică doar subiecților implicați în această procedură, fără a cuprinde reguli generale și care să fie aplicabile în mod repetat și unui număr nedeterminat de subiecți".

Efectele autorității de lucru judecat se întind și asupra considerentelor decisive și decizorii ale unei hotărâri judecătorești (inclusiv ale încheierilor interlocutorii), motiv pentru care nu doar soluția cuprinsă în dispozitivul încheierii ședinței publice din 03.06.2020, pronunțate în Dosarul nr. x/2019, beneficiază de autoritate de lucru judecat, ci și considerentele care o sprijină.

Criticile părții, circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, hotărârea fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față aceste motive nu sunt incidente.

Deoarece din dezvoltarea motivelor de recurs se observă că recurenta este nemulțumită și de modalitatea în care instanța de fond a analizat și interpretat probatoriile administrate în cauză, cu referire punctuală la neadministarea probei solicitate, Înalta Curte apreciază că se impune a se aminti faptul că modul în care instanța de fond a interpretat probele administrate și a stabilit pe baza acestora o anumită situație de fapt nu mai constituie motiv de recurs în actuala reglementare.

Așa fiind, instanța de recurs nu mai are competența de a cenzura situația de fapt stabilită prin hotărârea atacată și de a reevalua în acest scop probele, ci, doar de a verifica legalitatea hotărârii prin raportare la situația de fapt pe care aceasta o constată, putând, eventual, să dea o altă dezlegare raportului juridic litigios în urma aplicării altor dispoziții legale la împrejurări de fapt deja stabilite.

În atare situație, criticile referitoare la greșita stabilire a situației de fapt sau interpretarea probatoriilor administrate în cauză nu pot face obiectul analizei în această fază procesuală deoarece vizează temeinicia soluției pronunțate și nu nelegalitatea acesteia, astfel că se impune respingerea de plano a criticilor de netemeinicie, care nu satisfac exigențele impuse de art. 488 din C. proc. civ., respectiv de cale extraordinară de atac care instituie un control de legalitate a hotărârii recurate.

Astfel, printr-o critrică invocată recurenta-reclamantă a susținut că soluția instanței de fond cu privire la excepția tardivității plângerii prealabile și, drept urmare, respingerea ca inadmisibilă a acțiunii în anulare ar fi derivat din respingerea probei constând în depunerea dosarului administrativ al H.G. nr. 48/2018.

Practic, se reproșează judecătorului fondului faptul că acesta nu și-a exercitat rolul activ și nu a dispus completarea probatoriului în vederea stabilirii cu exactitate a situației de fapt incidente.

Înalta Curte constată că potrivit dispozițiilor art. 237 alin. (2) pct. 7) din C. proc. civ., în etapa de cercetare a procesului instanța încuviințează probele solicitate de părți, pe care le găsește concludente, precum și pe cele pe care, din oficiu, le consideră necesare pentru judecarea procesului, și le administrează în condițiile legii, în raport de dispozițiile art. 258 alin. (1) C. proc. civ., potrivit cărora probele se pot încuviința numai dacă sunt întrunite cerințele prevăzute la art. 255 C. proc. civ. care se referă la admisibilitatea probelor, în sensul că probele trebuie să fie admisibile potrivit legii și să ducă la soluționarea procesului.

De asemenea, potrivit art. 254 alin. (5) din C. proc. civ., dacă probele propuse nu sunt îndestulătoare pentru lămurirea în întregime a procesului, instanța dispune ca părțile să completeze probele și poate, din oficiu, să pună în discuția părților necesitatea administrării altor probe, pe care le poate ordona chiar dacă părțile se împotrivesc. Instanța poate solicita experților, la primul termen după depunerea raportului, să îl lămurească sau să îl completeze.

Față de conținutul acestor dispoziții legale Înalta Curte constată că, în lipsa unor dispoziții imperative, este lăsat la aprecierea instanței, în cadrul cercetării judecătorești pe care o efectuează.

Instanța de recurs subliniază că rolul judecătorului este acela ca, pe baza stabilirii faptelor și prin aplicarea corectă a legii, să afle adevărul, păstrându-și imparțialitatea.

Intervenția instanței în alte împrejurări ar echivala cu substituirea părții în efectuarea unui act procedural, cu încurajarea atitudinii culpabile a părții căreia îi revine sarcina probării pretențiilor, ceea ce ar avea drept consecință ruperea echilibrului procesual, printr-o atitudine părtinitoare a instanței, de natură a defavoriza și prejudicia cealaltă parte din proces. Mai mult, pentru a asigura tuturor părților dreptul la un proces echitabil, instanța de judecată are obligația de a respecta principiul contradictorialității, precum și celelalte principii procesuale, printre care și cele privind disponibilitatea, dreptul la apărare, egalitatea părților, inclusiv în plan probator, precum și de a veghea la respectarea dispozițiilor legale cu ocazia soluționării pricinii deduse judecății, iar în cauza pendinte aceste obligații au fost îndeplinite de instanță.

În ceea ce priveșete încălcarea de către instanța fondului a prevederilor art. 7 din Lege nr. 554/2004, contrar susținerilorr recurentei nstanța de fond a reținut în mod corect faptul că H.G. nr. 48/2018 reprezintă un act administrativ cu caracter individual, având în vedere că actul administrativ a cărui anulare se solicită-H.G. nr. 48/15.02.2018-vizează aprobarea circumstanțelor și a procedurii specifice aferente Programului de înzestrare esențial "Corvetă multifuncțională" și are următorul cuprins: "art. 1 Se aprobă circumstanțele și procedura specifică aferente Programului de înzestrare esențial "Corvetă multifuncțională", prevăzute în anexa care face parte integrantă din prezenta hotărâre, în vederea atribuirii unui acord-cadru și a contractelor subsecvente aferente/contract multianual de furnizare a patru corvete, construite și dotate la un șantier naval din România, precum și a suportului logistic inițial.

art. 2 Fondurile necesare realizării Programului de înzestrare esențial "Corvetă multifuncțională" se asigură, în condițiile legii, în limita creditelor de angajament și bugetare aprobate cu această destinație prin legile bugetare anuale pentru Ministerul Apărării Naționale".

Ca atare, H.G. nr. 48/2018 vizează atribuirea unui anumit contract de achiziție publică, epuizându-și efectele la finalizarea procedurii de achiziție publică.

Or, câmpul de aplicare ratione materiae al H.G. nr. 48/2018 este limitat la desfășurarea Procedurii Specifice, respectiv la atribuirea unui singur contract de achiziție publică {"unui acord-cadru și a contractelor subsecvente aferente/contract multianual de furnizare a patru corvete, construite și dotate la un șantier naval din România, precum și a suportului logistic inițial"

20

), în cadrul Programului de înzestrare esențial "Corvetă Multifuncțională".

Este evident că, odată atribuit acest contract de achiziție publică, nu va fi posibilă inițierea unei noi proceduri de atribuire în temeiul H.G. nr. 48/2018, programul de înzestrare susmenționat fiind îndeplinit. De asemenea evident este faptul că scopul procedurii specifice de atribuire adoptate prin H.G. nr. 48/2018 este realizarea unor raporturi juridice într-o situație strict determinată (realizarea Programului de înzestrare esențial "Corvetă Multifuncțională").

Concluzia instanței de fond este corectă în condițiile în care, fiind lămurită natura juridică a H.G. nr. 48/2018, în sensul că reprezintă un act administrativ cu caracter individual, reiese faptul că plângerea prealabilă care a precedat acțiunea în anulare este tardiv formulată și atrage drept consecință inadmisibilitatea acțiunii, tardivitatea plângerii prealabile având aceleași efecte cu lipsa acesteia.

În situația în care, H.G. nr. 48/2018 a fost publicată în Monitorul Oficial la data de 16.02.2018, dată de la care se consideră momentul comunicării, iar plângerea prealabilă a fost înregistrată la data de 6.12.2019, este mai mult decât evident că au fost depășite atât termenul de 30 zile de la comunicarea actului, cât și termenul de 6 luni de la data emiterii actului, prevăzut pentru motive temeinice.

Cât privește criteriul publicării în Monitorul Oficial al României nu este relevant în cazul hotărârilor de guvern, deoarece obligația publicării în Monitorul Oficial al României este prevăzută de art. 108 alin. (4) din Constituție pentru toate hotărârile de guvern, fără deosebire după cum acestea sunt acte administrative cu caracter normativ ori individual (singura excepție admisă de Constituție de la obligația publicării vizează hotărârile de Guvern care au caracter militar). H.G. nr. 48/2018 este un act administrativ individual care, în conformitate cu art. 108 alin. (4) din Constituție, a fost adus la cunoștință (comunicat) prin publicare în Monitorul Oficial al României.

Interpretând aceste dispoziții legale, Înalta Curte observă că, instanța de fond, în mod corect, în temeiul art. 7 și 8 din Legea nr. 554/2004, art. 193 alin. (1) C. proc. civ., a admis excepția tardivității plângerii prealabile, cu consecința respingerii ca inadmisibilă a acțiunii.

Analizând recursul formulat împotriva soluției pronunțată asupra cererii de sesizare a Curții Constituționale a României, prin prisma motivelor invocate și a temeiului de drept indicat, precum și din perspectiva obiectului și a normelor legale incidente, Înalta Curte constată că acesta este nefondat, urmând a fi respins, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare:

Cu titlu prealabil, Înalta Curte observă că prin motivele de recurs nu sunt aduse critici efective hotărârii primei instanțe, fiind reiterate considerațiunile recurentei vizând nelegalitatea sentinței recurate, în manieră evident similară cu aspectele înfățișate deja prin susținerile formulate la fondul cauzei.

Cu toate acestea, efectuând propria evaluare asupra împrejurărilor de fapt și de drept ale cauzei, Înalta Curte constată că sentința atacată reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente în cauză.

În acest cadru, nu vor fi analizate nici criticile prin care recurenta aduce în dezbatere aspecte, vizând elemente de fapt, de interpretare a probatoriului, deoarece acestea nu pot fi valorificate în analiza pe care trebuie să o facă instanța cu privire la admisibilitatea sesizării contenciosului constituțional.

Potrivit art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, republicată, această instanță decide asupra excepțiilor ridicate în fața instanțelor judecătorești sau de arbitraj comercial privind neconstituționalitatea unei legi sau ordonanțe ori a unei dispoziții dintr-o lege sau dintr-o ordonanță în vigoare, care are legătură cu soluționarea cauzei în orice fază a litigiului și oricare ar fi obiectul acestuia.

Corelativ, alin. (5) din același articol, dispune că dacă excepția este inadmisibilă, fiind contrară prevederilor alin. (1), (2) sau (3), instanța va respinge printr-o încheiere motivată cererea de sesizare a Curții Constituționale.

Condițiile prevăzute de art. 29 din Legea nr. 47/1992 trebuie îndeplinite cumulativ, astfel încât, dacă una dintre acestea nu este îndeplinită, instanța va respinge, printr-o încheiere motivată, cererea de sesizare a Curții Constituționale.

În calea extraordinară de atac, exercitată împotriva soluțieiei prin care s-a respins cererea de sesizare a instanței de control constituțional, ca inadmisibilă va fi examinat dacă instanța care a pronunțat hotărârea atacată, a respectat cerințele impuse de art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, republicată.

Fiind învestită de către recurentă cu solicitarea de sesizare a Curții Constituționale, pentru ca aceasta să se pronunțe asupra neconformității a art. 20 alin. (3) din O.U.G. nr. 114/2018, considerând că această reglementare care stă la baza emiterii H.G. nr. 48/2018 contravine normelor constituționale, textul menționat fiind neconstituțional întrucât norma permite eludarea prevederilor constituționale ce reglementează procedura legiferării, conferind Guvernului puterea de a legifera peste prevederile specifice ce pot fi cuprinse într-o ordonanță de urgență prin instituirea posibilității emiterii unei hotărâri de Guvern pentru a reglementa/aproba circumstanțele și procedurile specifice pentru atribuirea contractelor de achiziție publică în situațiile prevăzute de art. 346 din TFUE.

Instanța a apreciat că cererea de sesizare a Curții Constituționale, subordonată soluției pe care a pronunțat-o cu privire la excepția de tardivitate, respectiv de inadmisibilitate, apare ca fiind inadmisibilă întrucât nefiind întrunite condițiile de admisibilitate ale acțiunii, nicio altă cerere subsecventă nu se mai impune a forma obiect de analiză al instanței.

Criticând această soluție, recurenta nu demonstrează de ce este lipsit de fundament legal raționamentul instanței, limitându-se la a reda în memoriul de recurs cerințele de admisibilitate reglementate de art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 și la a susține că în cauză sunt îndeplinite condițiile de legalitate instituite prin textul menționat.

Condiția de admisibilitate a legăturii excepției de neconstituționalitate invocate cu soluționarea cauzei deschide calea ridicării unei astfel de excepții în orice etapă a procesului și în orice procedură, fiind, astfel, largă și permisivă.

Ca orice mijloc procedural, excepția de neconstituționalitate nu poate fi utilizată decât în scopul și cu finalitatea prevăzute de lege, respectiv pentru verificarea constituționalității unei dispoziții legale care are legătură cu soluționarea cauzei.

Cu toate acestea, însă, verificarea legăturii între norma contestată și soluționarea litigiului, vizează, în speță, etapa recursului.

Așa fiind, în cauza de față nu se constată existența unei legături efective între necesitatea pronunțării unei hotărâri în contenciosul constituțional și soluționarea cauzei, deoarece, așa cum în mod corect a punctat instanța de fond față de soluția dată acțiunii, respectiv de inadmisibilitate, apare ca fiind inadmisibilă nefiind întrunite condițiile de admisibilitate ale acțiunii, nicio altă cerere subsecventă nu se mai impune a forma obiect de analiză al instanței.

În consecință, pentru cele ce preced, Înalta Curte va respinge recursul formulat de recurentă, ca nefondat.

III. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul promovat în cauză ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile formulate de reclamanta A. împotriva soluției pronunțată asupra cererii de sesizare a Curții Constituționale a României și a sentinței civile nr. 1344 din 15 decembrie 2020 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 12 octombrie 2022.